“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政收入的影響及對(duì)策

胡睿

“營(yíng)改增”是財(cái)稅改革的關(guān)鍵步驟。隨著試點(diǎn)方案的有序進(jìn)行，迎來(lái)了“營(yíng)改增”政策的收官之年，將生活服務(wù)業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)這四大行業(yè)列入其范圍內(nèi)，至此，改革進(jìn)入到了攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)刻，對(duì)我國(guó)地方財(cái)政收入產(chǎn)生了巨大的影響。

一、“營(yíng)改增”的重大意義

（一）解決營(yíng)業(yè)稅和增值稅重復(fù)征收的矛盾

營(yíng)業(yè)稅是企業(yè)勞務(wù)和商品課稅的傳統(tǒng)形式，其目的是取得財(cái)政收入，營(yíng)業(yè)稅的征稅對(duì)象比較廣泛，平均稅率也較低且實(shí)行多環(huán)節(jié)課稅，由此產(chǎn)生了重復(fù)征稅問(wèn)題，使得企業(yè)稅負(fù)加大，效率大幅度降低，產(chǎn)能下降。所以“營(yíng)改增”激勵(lì)了更多的企業(yè)改善生產(chǎn)方式，提高生產(chǎn)效率，促使企業(yè)利益最大化。

（二）深化和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展

“營(yíng)改增”的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，不僅體現(xiàn)為稅負(fù)減輕對(duì)市場(chǎng)主體的激勵(lì)效應(yīng)，還有利于完善我國(guó)的稅收制度，擴(kuò)充企業(yè)的發(fā)展方向，還能為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造契機(jī)，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

（三）“ 營(yíng)改增”政策給消費(fèi)者帶來(lái)利好

“營(yíng)改增”后，增值稅的鏈條將趨于完整，企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁過(guò)程將更加清晰而直觀地讓人們看到：增值稅只有商品稅負(fù)，沒(méi)有企業(yè)稅負(fù)。而稅負(fù)的升降，表面上看是關(guān)乎于企業(yè)，往深層次看則關(guān)乎于市場(chǎng)物價(jià)，影響最大的還是廣大的消費(fèi)者群體。“營(yíng)改增”后相關(guān)行業(yè)和企業(yè)稅負(fù)的下降，其稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁也會(huì)相應(yīng)減少，讓利空間將會(huì)更大，讓利活動(dòng)也將會(huì)更多，能為老百姓帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的利好。

二、“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政收入的影響

（一）地方財(cái)政收入下降

短期內(nèi)地方財(cái)政收入將會(huì)有較大幅度的減收。雖然“營(yíng)改增”試點(diǎn)政策規(guī)定，“營(yíng)改增”收入預(yù)算級(jí)次仍按原營(yíng)業(yè)稅級(jí)次入庫(kù)，但是營(yíng)業(yè)稅是地方稅收的主體稅種，由于“營(yíng)改增”的減稅效應(yīng)，必將造成地方財(cái)政收入的減收。同時(shí)，以企業(yè)繳納的增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅為計(jì)算征收的城建稅和教育費(fèi)附加、地方教育附加等附加稅費(fèi)也將因營(yíng)改增后增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣增加而使得應(yīng)納稅額減少，整體影響地方政府的財(cái)政收入。另外，為了順利推行“營(yíng)改增”，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)都設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金用于補(bǔ)貼稅負(fù)暫時(shí)增加的企業(yè)，給予過(guò)渡性財(cái)政政策扶持，這在另一方面增加了地方財(cái)政支出，對(duì)地方財(cái)政形成減稅和增支兩方面壓力。

（二）不同地區(qū)間發(fā)展差距增大

發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá)，看似營(yíng)改增會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政減收規(guī)模較大，但發(fā)達(dá)地區(qū)相應(yīng)的服務(wù)業(yè)發(fā)展?jié)摿Α⒇?cái)政承擔(dān)能力和補(bǔ)貼能力也相對(duì)較強(qiáng)，將來(lái)更有可能成為增值稅的銷(xiāo)項(xiàng)稅額方，從而提高增值稅的稅額。次發(fā)達(dá)地區(qū)則正好相反，其對(duì)財(cái)政減收的承擔(dān)能力較弱，營(yíng)改增后通過(guò)服務(wù)業(yè)的發(fā)展從而帶動(dòng)稅收增收的潛力也較弱，因此，營(yíng)改增后會(huì)逐步擴(kuò)大不同地區(qū)的發(fā)展差距。

（三）地方財(cái)政與中央財(cái)政分配關(guān)系緊張

我國(guó)的財(cái)政基礎(chǔ)性制度安排體制是事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力三要素組合。營(yíng)改增試點(diǎn)以來(lái)，中央、地方共享稅收的比例調(diào)整為75∶25。此調(diào)整，使原屬于地方政府的營(yíng)業(yè)稅被調(diào)整作為由中央和地方共享的增值稅。雖然過(guò)渡政策規(guī)定原歸屬于試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅，改征增值稅后仍歸屬于試點(diǎn)地區(qū)，此舉暫時(shí)回避了中央與地方之間財(cái)政關(guān)系調(diào)整困難的矛盾，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不能解決財(cái)政體制的深層次矛盾。此次調(diào)整，讓中央財(cái)政財(cái)政能力有所提高，財(cái)政決策空間加大。相對(duì)的，地方財(cái)政收入明顯減少，而地方的事權(quán)卻體現(xiàn)出增加的趨勢(shì)，財(cái)政收入和事權(quán)的矛盾日益尖銳，這不但會(huì)影響地方政府各項(xiàng)工作的開(kāi)展，也會(huì)使地方財(cái)政陷入困境。

（四）地方稅主體稅種缺失

1994年分稅制的實(shí)施，使得營(yíng)業(yè)稅成為地方稅收的主體。營(yíng)改增后，與之相關(guān)的增值稅及企業(yè)所得稅也將最終歸屬于中央政府，使得原本就財(cái)政收入不足的地方政府更加窘迫。另外，原歸屬于地方政府的其他小稅種，因法律級(jí)次低、地方財(cái)稅主體地位不獨(dú)立等原因，營(yíng)改增后會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政對(duì)中央政府的依賴(lài)性更強(qiáng)，地方稅收的財(cái)政功能進(jìn)一步弱化，會(huì)導(dǎo)致地方稅收征管難度加大，征管成本提高，地方財(cái)政失范行為增多，擾亂正常國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配秩序。

三、進(jìn)一步推進(jìn)“營(yíng)改增”的建議

面對(duì)新一輪“營(yíng)改增擴(kuò)圍”，地方政府要主動(dòng)作為，迅速應(yīng)對(duì)，既要力爭(zhēng)在全面擴(kuò)圍后財(cái)政體制調(diào)整使地方財(cái)力最大化，又要盡快適應(yīng)改革，關(guān)注政策長(zhǎng)期效應(yīng)，重構(gòu)地方財(cái)稅體系。

（一）做強(qiáng)做大營(yíng)業(yè)稅基數(shù)，減少改革沖擊

從以往財(cái)政體制調(diào)整情況看，一般是既得財(cái)力作為基數(shù)給予保證，然后對(duì)新增財(cái)力進(jìn)行調(diào)整。因此，在現(xiàn)有條件下要盡可能做大營(yíng)業(yè)稅基數(shù)，即使上級(jí)調(diào)整集中比例，較大的營(yíng)業(yè)稅基數(shù)也能保證更多的既得財(cái)力留存地方。

（二）加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，推動(dòng)“四大行業(yè)”持續(xù)發(fā)展

各地區(qū)要充分利用當(dāng)?shù)刭Y源、政策、環(huán)境和地域等特有優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先發(fā)展與地方稅收關(guān)聯(lián)度高、貢獻(xiàn)大、見(jiàn)效快的企業(yè)。加快現(xiàn)代物流、科技研發(fā)、信息咨詢(xún)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)深度融合，帶動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)上規(guī)模，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。針對(duì)房地產(chǎn)、建筑業(yè)營(yíng)改增為其提供進(jìn)項(xiàng)發(fā)票的上游行業(yè)較多，并具有稅源流動(dòng)性強(qiáng)、稅款金額較大等特點(diǎn)，要大力推動(dòng)設(shè)計(jì)公司、監(jiān)理公司、房地產(chǎn)策劃營(yíng)銷(xiāo)及代理公司、廣告公司、建筑工程公司、景觀綠化公司、設(shè)備租賃公司、建材銷(xiāo)售公司等上游行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）合理調(diào)整中央和地方財(cái)政關(guān)系

利用營(yíng)改增的機(jī)會(huì)，選擇合適時(shí)機(jī)對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系進(jìn)行全面合理調(diào)整，重新調(diào)整和劃分中央和地方的事權(quán)財(cái)權(quán)，統(tǒng)籌考慮各個(gè)稅種，在保持中央與地方財(cái)政關(guān)系基本穩(wěn)定的大原則下，一并解決原有體制的遺留問(wèn)題。

（四）重新構(gòu)建和完善地方稅體系

營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，其屬于地方稅主體稅的地位也隨之改變。因此，在明確各地地方稅在地方財(cái)政收入中的貢獻(xiàn)程度，以及明確哪些稅種能夠承擔(dān)起支撐作用的基礎(chǔ)上，需要重新構(gòu)建新的地方稅體系，使其能夠保證地方財(cái)力的自主性以及有助于地方政府有效行使職能。

四、結(jié)語(yǔ)

營(yíng)業(yè)稅增值稅兩稅并行的混亂管理，對(duì)于我國(guó)財(cái)政稅收體系，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展都造成了極大的不利影響，因此“營(yíng)改增”已迫在眉睫。為順利穩(wěn)妥推進(jìn)“營(yíng)改增”，需要把握好改革涉及的難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題，尤其要處理好中央和地方利益分配這一最核心問(wèn)題，在中央和地方政府間設(shè)計(jì)新的稅收管理機(jī)制，加快發(fā)展和完善地方財(cái)稅體系，保障地方政府穩(wěn)定的財(cái)政收入，促進(jìn)地方的和諧穩(wěn)定。

（作者單位為江蘇省海安縣南莫鎮(zhèn)財(cái)政所）