論PPP模式與招標承攬工程

肖勇

摘 要 本文主要探討PPP模式的特點對政府招標、企業承攬工程的影響和意義。

關鍵詞 PPP模式 建筑業 項目運營管理

2014年以來，發改委、財政部及交通運輸部、住建部等部委陸續出臺了一系列政策，鼓勵推廣社會資本參與公共事業投資建設的PPP模式。PPP（Public-Private Partnership），PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，即公私合作模式，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業對項目前期科研、立項等階段參與更深。PPP不僅僅是一種融資手段，更是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革和投融資體制改革。

眾所周知，2015年中國經濟就開始發生巨大轉變，經濟新常態的特征逐步顯現，經濟增速總體下行。傳統產業和投資巨大和產能過剩，使其日趨艱難，房地產業、電力行業和建筑業都開始下行，企業競爭日趨激烈，而政府預算也日漸吃緊。因此，政府企業開始運用PPP模式來招標承攬工程，取得了一定成效。其側重點有以下幾點：

第一，國有資金杠桿化。國有資金杠桿化，是指項目實施過程中增加非國有資金的股權比例，從而提高國有資金效率。例如，在一個政府基礎設施項目中，將項目分為建設和運營兩個階段，而建設階段政府和中標民營企業共同發起設立項目公司。其中，50%資金由政府旗下企業和民營企業出資，50%資金由金融機構設立的專項PPP產業基金提供出資，可為純債務或純股權或夾層融資（可轉債）性質根據項目運營實施進展。建設期結束后由政府和參與運營的民營企業聯合回購或以其他市場化方式退出PPP產業建設基金撤出實現收益，當政府資質及前景較好時，杠桿率可酌情提高。

第二，項目建成后運營的重要性高于施工階段本身。以往社會資本參與基礎建設項目的模式中，更多的是聚焦于建設環節，而建成后的運營主要還是政府行業主管部門組織。而PPP模式更多強調社會資本對基礎設施項目的全周期參與。2015年1月，安慶市人民政府提出要以PPP的模式建設外環北路。安慶市政府授權安慶市住建委為本項目的實施機構，授權安慶市城投作為本項目政府方出資代表，與社會資本共同新設項目公司。項目實施方案中設計，市城投持股比例為12%，中選社會資本持股比例為88%。項目公司的主要成本包括了19.76億人民幣的工程建設總投資（含4.5億元人民幣的工程建設其他費用包干），此后每一年的運營維護費用、財務成本等。而政府給予社會資本的回報方式是，政府向項目公司購買本項目可用性費用（符合驗收標準的公共產品）以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務費用（符合績效要求的公共服務），即政府根據績效考核情況向社會資本支付可用性服務費和運維績效服務費。安慶市人大常委會以決議件的方式承諾，將該可用性服務費和運維績效服務費納入市本級跨年度的財政預算，且在PPP項目協議簽署前即已經出具，在本項目中同樣屬于創新亮點。由此看來，對社會投資人來說可參與項目投資建設運營全生命周期，有利于自身資金、技術、管理優勢的發揮，以實現工程完工及效益最大化。

第三，施工單位也是前所未有的挑戰和轉型。以往施工單位頂多就是EPC總承包，交鑰匙合同。把設計，施工，供貨都搞定就算仁至義盡。現在很多業主資金不足，都希望施工單位帶來資金。不光在國內，國外也是如此。韓國一個電力施工企業就帶資金為孟加拉業主融資，孟加拉業主出具國家信用擔保，最后就把電廠施工交給韓國企業。安徽某央企下屬電力施工單位，就是運用集團公司的資源，和電力設計院組成聯合體。因此，PPP模式要求建筑企業進一步提高對全產業鏈資源整合能力，另一方面，建筑業產業鏈各個環節也將面臨嶄新的發展環境。一是資本運作很重要。建筑企業需具備整合全產業鏈資源的能力，尤其是項目前期資本運作的能力。PPP模式中最大的難題就是，地方政府財政可接受的項目融資成本、周期及擔保方式等與金融機構要求的不匹配。從長遠看，金融機構有必要結合基礎設施市場的實際情況，調整現行的金融監管要求，設計出適合基礎設施項目的金融產品、融資方案，促進行業持續健康發展。建筑企業要積極發揮中間紐帶作用，充分利用自身資信優勢以及作為項目實施主體的專業優勢，不斷深化與金融機構的合作，加快基礎設施類金融產品順利實施。二是規劃設計是PPP項目的核心。規劃設計將和施工環節緊密相連，未來EPC模式將得到更為廣泛的推廣應用。以往施工企業的利潤主要來自于合同承包單價與設計施成本價的差價，其履約主要是按圖施工，按照設計施工。較少從項目全壽命周期考慮其規劃設計方案的經濟社會效益。現在這一情況將很快改變，建筑企業的利潤將在規劃設計環節產生最大的價值附加。因此，更為優化的規劃設計方案將成為建筑企業市場競爭制勝的核心要素。方案中要重點考慮利用效率、人性化設計理念、先進技術、降低施工及運營難度等，不能單一依靠合同承包價與設計施工之間的差價來賺取利潤。三是施工利潤主要來自于管理。施工企業要減少人工成本，推廣機械自動化。以前都是靠數量龐大的農民工，但現在人口結構和經濟結構都在轉型，人口老齡化時代到來，一線工人持續萎縮，勞動力成本大幅提高。眾所周知，制造業已經開始應用智能化機械設備和機器人來代替人工。而建筑業尚未普及，發展空間大有可為。四是營改增對建筑業的影響。建筑業是營業稅整體改革中的最要一環，建筑業是營業稅的主要稅源之一。近些年隨著建筑業的快速發展，建筑業營業稅一直是營業稅收入的主要部分。因此，建筑業的稅制改革對營改增的整體推進具有重要意義。建筑業營改增有助于消除增值稅的征管漏洞，建筑業的上游企業如鋼鐵，水泥行業都屬于增值稅的征收范圍，其產品需要繳納增值稅。由于建筑業沒有納入增值稅的征收范圍，進項無法進行抵扣，因此很多上游企業在向建筑業銷售鋼材等材料時往往不會開具發票，造成了嚴重的偷稅漏稅行為。如果建筑業改繳增值稅其進項材料能夠得到抵扣，為了降低本環節的稅負，企業必然要取得增值稅專用發票獲得抵扣。這樣就能夠很大程度上堵住了上游供貨商偷稅漏稅的漏洞，完善增值稅的征管機制。有利于解決建筑業重復征稅問題，在營業稅制度體系下全額計征營業稅額。有利于規范建材市場供應，促進建筑行業、產業整合。

PPP模式對政府來講，不僅可以減輕政府債務負擔，減緩地方融資平臺壓力，還能有效促進政府職能轉變，減少對微觀事務的干預，騰出更多的精力放到規劃和監管上。對企業來講，可以降低參與公共領域項目的門檻，拓寬了私人部門發展空間，進一步激發非公有制經濟的活力。對社會來講，通過“讓專業的人做專業的事”高低效益相配置，產生宏觀效益，提高公共產品供給效率。

（作者單位為安徽電力建設第二工程公司國際合作部）

參考文獻

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