美、俄、英、德政府對競技體育發展方式的影響

辜德宏+蔡端偉+周健將

摘要：采用文獻資料法研究了4個西方發達國家政府對競技體育發展方式產生的影響，并分析了其發展經驗和啟示。研究表明，各國政府都不同程度地參與了競技體育的發展，但參與的方式和程度有所差別；政府的干預方式會隨著發展環境和條件的變化而有所調整；政府職能影響競技體育發展方式的選擇空間；各國政府根據國情有選擇性地組合機構設置、政策制定、資金投入這三種干預手段，來調控競技體育的發展目標和方向；我國需要根據當前所處的發展環境和條件，調整兩者之間那種直接產生關聯且關聯度高的狀況，通過政府職能的轉化，給我國競技體育發展方式以更大的選擇空間。

關鍵詞：競技體育；發展方式；政府；影響；干預方式

中圖分類號：G811 文獻標識碼：A 文章編號：1006-2076（2016）03-0001-07

Abstract：This paper studied the governments' influence on the development mode of competitive sports based on the analysis of the practice of the U.S.， Russia， Britain and Germany.Research showed that the governments are involved in the development of competitive sports to different extent in various ways.The means of government interventions adjust along with the change of environment and conditions.Government functions influence the choice of the ways of competitive sports development.The 4 governments according to respective conditions select the intervention combinations， including organization setup， policy-making， fund investment to regulate the development goal and direction of competitive sports.China needs to adjust the state that government and competitive sports are directly and highly correlated through the transformation of government functions to give Chinese competitive sports greater choice space.

Key words： competitive sports； development mode； government； influence； means of intervention

前言

我國競技體育是典型的政府主導型發展模式。轉變競技體育發展方式的關鍵就在于調整政府的競技體育管理職能，調適自身在競技體育發展中的作用。通過研究與分析西方發達國家競技體育的發展模式及政府在其中的作用，梳理其發展中政府對競技體育發展方式選擇產生的影響，有利于揭示政府在其中的作用方式，總結其在發展中的先進經驗和發展啟示，進而為我國競技體育發展方式轉變中政府作用方式的調整提供參考和借鑒。

1 美國政府對競技體育發展方式的影響

1.1 美國競技體育的組織與管理模式

美國是社會主導型的競技體育發展方式，社會體育組織負責競技體育的組織與管理。美國未設置專門的競技體育行政管理機構，其發展所需的資源主要依靠自身解決，運動員的選拔、訓練、競賽等具體事務基本由各社會組織自行負責，政府對競技體育發展的自治地位予以充分保證，基本不干預其發展的具體事務。業余體育和職業體育是美國競技體育的兩大組成部分。

在業余體育組織中，有三大重要組織：奧委會、單項體育聯合會、大學生體育聯合會。“三大組織形成了以美國奧委會為主導層，以各單項體育聯合會為執行層，以美國大學生體育聯合會為操作層的三位一體的競技體育組織架構”[1-2]。美國的三大競技體育組織都屬于民間體育社團組織性質。而且，競技體育發展所需的絕大部分資金需要各體育社會組織通過市場機制籌集或通過志愿機制募集，政府對其財政資助極為有限。

職業體育在美國相當發達，形成了以棒球、籃球、橄欖球為龍頭的職業體育聯賽和職業體育聯盟。美國各個項目的職業聯盟實際上相當于一個企業或公司，各個項目中不同職業隊的所有者組成董事會，董事會尋找并委托成功的職業經理人，代表董事會和業主們的利益，對該職業聯盟進行經營與管理。聯盟董事會由各球隊老板組成，總裁是首席執行官，負責執行董事會的決議，負責經營和管理聯盟，最大化發展全聯盟的經濟利益[3]。所以，美國的職業體育實質上就是一個個企業按照市場規律進行市場化運作以維系自身的生存與發展。

1.2 美國政府的干預方式

1）政府與競技體育發展方式之間不產生直接關聯。政府沒有設立專門管理競技體育的行政機構，管理競技體育的組織機構全部是社會團體，各體育社會組織具有較大的自主權、決定權，政府對競技體育發展的資金投入所占比例極小，政府僅通過相關法規來明確競技體育發展的任務，并不參與或干涉其具體運行。

2）政府與競技體育發展方式之間的關聯度低。在美國，管理競技體育的各民間體育組織與政府行政部門沒有隸屬關系。而且，各體育組織的領導者由自身內部民主推選產生，其發展的資金主要依靠自籌。再加上國家相關體育法規的約束，政府不可能采取強制性措施或通過行政指令來干預競技體育的發展，只能倡導競技體育各方組織和人員為國家利益或榮譽服務。

3）政府不干涉競技體育發展方式的選擇，但對競技體育的發展予以宏觀調控。美國奧委會、單項體育聯合會、大學生體育聯合會、職業聯盟都是民間社團組織，相互之間相對獨立，各自都按照市場規律選擇適合自身的發展方式，比如：不同的大學設置不同的獎學金吸引優秀運動員，各組織開發各自的商業競賽，各項目采用不同的訓練方式等。但美國政府通過體育法規宏觀調控了競技體育發展的方向，業余體育領域的“業余體育法”、職業體育領域的“反壟斷豁免法案”不僅有效保障了美國競技體育在市場經濟中的有序發展，而且有效保障了美國競技體育發展的方向，使競技體育切實服務于人和社會的發展需要[4-5]。

2 俄羅斯政府對競技體育發展方式的影響

2.1 蘇聯競技體育的組織與管理模式

在蘇聯，國家高度集權，運動員的選拔、訓練、競賽等具體事務均由政府出資，競技體育發展的各項具體事務也均由國家體育行政機構負責組織與管理，競技體育完全表現為一種計劃經濟下的政府主導型競技體育發展方式。并且，競技體育一直被視為展示國家政治意識形態優越性的工具，賦予了濃厚的政治色彩，國家將體育運動經費的90%以上都用于高水平競技體育的發展[6]。

2.2 俄羅斯競技體育的組織與管理模式

1991年12月蘇聯解體，1992 年俄聯邦政府對原有的體育管理機構進行了調整，成立了由聯邦體育委員會、全俄奧委會、體育運動協調理事會和國家體育運動基金會組成的體育管理機構。其中，保留下來的聯邦體育委員會剝離了發展競技體育的任務，改為主要負責實施促進全民健康的國家計劃。俄國家奧委會成為獨立的非政府體育社會組織，負責管理競技體育的發展。俄羅斯開始摸索社會主導型的競技體育發展方式。但是隨后俄羅斯的競技體育水平下滑明顯，政府于1999年又重新對競技體育進行行政管理。

1999年成立俄體育運動和旅游部（2000年7月改組為俄國家體育運動與旅游委員會），2002年成立總統體育運動委員會。同時，俄國家體育運動與旅游委員會進行了多次改組，2000年起不再承擔經貿發展功能，2004年剝離原有的旅游發展功能，同年11月改組為體育運動署，成為專門的體育運動管理機構[7]。此后，政府不斷加大對體育發展的資金投入，均衡發展競技體育與大眾體育，資金投入在兩者之間相對均衡。此外，原有的體育社團、協會繼續承擔具體事務性工作，政府側重于宏觀調控，形成了政府主導下的結合型發展方式[7]。

2.3 俄羅斯政府的干預方式

1）政府與競技體育發展方式之間經歷了由不直接關聯到直接關聯，關聯度從低到高的轉變。俄羅斯成立之初就對競技體育的管理機構進行了改革，政府不再對競技體育進行行政管理，轉而將競技體育交由國家奧委會和各單項運動協會進行組織與管理。同時，政府將大量財政資金撥付給聯邦體委用于發展大眾體育，俄羅斯國家奧委會和各單項體育聯合會發展競技體育主要采取自籌資金的方式[7]。但競技體育在政治、經濟體制轉軌的過程中，并沒有達到預期目標，競技水平大幅下降。為此，政府于1999年起重新設立了政府競技體育主管機構，建立了國家隊訓練中心，重新對競技體育的發展加大財政投入，體育賽事活動撥款增長3倍，2003年俄對競技體育的預算撥款更是達到了40億盧布[7]。政府重新與競技體育發展方式產生直接關聯，并且關聯的程度高，政府通過機構設置、相關政策法規制定和資金投入引導競技體育發展為國家利益服務。

2）政府有選擇性地干預競技體育的發展，并給競技體育發展方式的選擇留下了一定的空間。雖然政府重新主導俄羅斯競技體育的發展，但政府較好地區分了其干預的范圍和方式，使得社會和市場力量在競技體育發展中起了相應作用。政府主要針對基層的競技體育后備人才培養系統和最高層次的國家隊人才系統，在政策、經費上給予支持和投入，對于以俱樂部為代表的高水平運動隊則基本不投入。國家對基層競技體育后備人才培養主要沿襲蘇聯的兒童、青少年體育運動學校、競技運動后備力量培養學校等形式。國家隊的訓練則集中在國家級體育基地和訓練中心[8]。同時，政府非常重視體育科學研究工作，注重對體育科研的投入與保障，基本上每個高水平運動隊都會配備一個4～5人的體育科研團隊，長期跟隊服務，有力保證了運動訓練的科學化水平。此外，俄羅斯通過整頓體育彩票工作和完善相關稅收政策，擴大了國內企業對體育的贊助，引進了外資、吸收實業家和銀行家參與體育經營，建立了多元的投融資機制[9]。競技體育的發展給社會和市場力量留下了較大的發展空間。俄羅斯實踐著市場經濟條件下的新型“舉國體制”[10]。

3 英國政府對競技體育發展方式的影響

3.1 早期英國競技體育的組織與管理模式

英國最初是一種社會主導型的競技體育發展方式。早在19世紀三、四十年代，英國就進入了工業社會，人們的閑暇時間增多，收入水平提高，體育運動在英國得到廣泛發展，1863年英國建立了世界上第一個足球協會，1871年成立了橄欖球協會，1887成立了曲棍球協會等，體育運動在多種民間體育協會組織下有序發展[11]。

1935年，菲利斯·科爾森在倫敦成立體育與娛樂中央委員會，英國有了協調全國體育運動的社團組織。1957年該組織設立委員會，其后委員會建議政府成立一個體育行政部門以發揮更大作用，建議成立體育理事會協助政府工作。1961年，教育部向體育與娛樂中央委員會提供了一筆專項資金，1963年，海爾沙姆（Hailsham） 勛爵被任命為部長大臣，專門負責體育工作。此后，政府在體育中的作用逐漸加強。

3.2 后期英國競技體育的組織與管理模式

1972年，不列顛體育理事會正式成立。同年，體育部長大臣艾爾頓·格里菲斯（Eldon Griffiths）發表聲明：要賦予不列顛體育理事會以行政權力，并擴大其管理職責[12]。1992年，在環境部設立體育大臣，由其負責協調體育發展的各項事務。在經歷1996年亞特蘭大奧運會的失利后，英國政府開始全面介入競技體育的發展。同年成立文化、媒介和體育部，下設體育和娛樂處，分管全國的體育和娛樂工作。1997年成立英國體育理事會，取代原不列顛體育理事會。同年還專門建立了“體育內閣”，設立了下設直屬機構：英國運動協會（UK sport）。至此，英國擁有了專門的體育行政管理機構，目標是在2012年進入世界競技體育五強之一[13-14]。

雖然政府強化了自身在競技體育發展中的作用，但是政府職能主要集中在決策、調控和監督三個方面，具體操作性事務則通過合同管理的方式外包給了非政府體育組織，并通過目標設定、公共服務協議、審計、績效評價和測量等措施監控民間體育組織完成的實效。競技體育表現為一種政府主導下的結合型發展方式[15]。

3.3 英國政府的干預方式

1）政府與競技體育發展方式之間也經歷了由不直接關聯到直接關聯，關聯度從低到高的轉變。工業化社會以來，英國的體育社會團體與協會組織發展迅速，對其競技體育的發展起到了重要的推進作用。政府在20世紀80年代之前基本沒有涉足競技體育的發展，而是重點發展大眾體育。政府秉持的理念就是，通過發展大眾體育，讓更多的人參與運動，帶動國家整體體育發展水平，并以此來推動競技體育的發展。

但20世紀80年代以來，多個西方發達國家政府加大了對競技體育發展的投入力度，以確保國家在國際體育方面擁有相匹配的國際地位。1996年英國又在亞特蘭大奧運會上遭遇重大失利，受到國內一致抱怨。在這種內、外壓力下，英國政府開始介入競技體育，1996年成立政府體育行政機構，1997年發表政府白皮書，確立了以奧運會奪牌為主要目標的戰略規劃，并對此進行了專項投入。籌備2004年雅典奧運會的4年間，英國政府對運動員訓練與比賽的專項經費投入為7 000萬英鎊，備戰2008年北京奧運會，資助經費漲到7 500萬英鎊[16]。在成功申辦 2012 年倫敦奧運會后，政府在保證原有每年6 000英鎊體育經費的基礎上，追加總計6億英鎊用于備戰奧運會[17]。同時，政府將每年體育彩票總發行額的 4.6%交由運動協會以發展競技體育。

2）政府主導了競技體育發展的目標取向，但給競技體育發展途徑的選擇留下了余地。20世紀80年代以來競技體育的政治功能被不同的國家所重視，多國政府開始加大對競技體育發展的行政干預，導致世界競技體育發展的競爭越來越激烈。在這種發展形勢下，英國政府于1996年成立了文化、媒介和體育部，1997年建立了“體育內閣”，設立了直屬機構：英國運動協會（UK sport）。英國政府也競技體育的發展納入了政府的直接管理之中。1996年奧運會的失利促使長期重視大眾體育的英國確定了新目標：打造體育大國。1997年政府確立了以奧運會奪牌為主要目標的戰略規劃，2002 年，政府制定了奧運會計劃，目標定為贏得比賽[18-19]。英國競技體育的發展開始注重滿足國家利益。

為了實現競技體育發展的國家戰略目標，政府將每年體育彩票總發行額的 4.6%用于競技體育發展，2004年、2008年和2012年的三個奧運周期累計投入專項資金不少于7.45億英鎊。政府還在全國范圍內建立了以英聯邦體育研究院為中心的研究網絡，為競技體育的發展提供了科技保障[20]。但與此同時，英國政府強調競技體育的發展不僅為了提升國家形象，而且要能帶動經濟發展，要能促進更多的人參與競技體育運動。為此，政府充分發揮市場機制的作用，將競技體育發展的具體事務招標給社會體育組織，通過合同管理落實既定的發展目標。政府積極推進學校體育——體育俱樂部鏈計劃、天才運動員獎學金計劃[20]、高苗計劃[17]等，建立了靈活的體育人才培養機制。政府明確了民間業余體育組織發展業余體育屬于慈善事業，不僅享有政策優惠，而且享有政府補貼。政府承諾與民間體育組織間會有決策協商，倡導社會志愿服務機制[15]。由此可見，英國政府充分挖掘了市場和社會力量在競技體育發展中的作用，競技體育發展的方法、手段、途徑多樣，競技體育的發展富有生機與活力。

4 德國政府對競技體育發展方式的影響

4.1 原東德競技體育的組織與管理模式

原東德是一種政府主導型的競技體育發展方式。出于當時政治意識形態斗爭的需要，舉國上下都希冀以體育的振興來喚醒德意志的民族精神和斗志[21]。政府更是將競技體育作為彰顯政治制度優越性的工具，將競賽成績的優劣視為制度成功的好壞，并第一次將“率先發展競技體育”的指導思想寫入憲法，通過法律形式把體育運動規定為社會生活的一部[22-23]。為此，東德政府設置了競技體育行政主管部門——中央競技體育委員會，并將其置于統一社會黨中央政治局直接領導下。政府對體育事業的發展投入了大量的經費：1988年投入15億德國馬克，為當年東德國民收入的0.56%，經費的60%分配給群眾體育，40%分配給競技體育，但撥付給群眾體育的經費，有相當一部分費用用于發展青少年體育，所以實際上投入到競技體育領域的經費要更多[24]。與此同時，政府通過組織統一選材，分級培養，建立體育科研研究所，修建訓練基地集中訓練等措施來貫徹國家意志，形成了政府直接參與競技體育運行的“舉國體制”發展模式。

4.2 原西德競技體育的組織與管理模式

與原東德截然不同，原西德實行了一種典型的社會主導型發展方式。原西德競技體育的管理主要由德國體育聯合會（DSB）進行，政府體育主管部門主要負責擬訂相關政策法規及提供相應經費支持。德國體育聯合會是一個民間社團性質的社會體育組織。而且，原西德的競技體育主要依托俱樂部體制來發展，各級俱樂部負責青少年運動員的選材與培養、國家級運動員的管理與訓練，并遵循市場規律與要求進行市場化運作，政府僅對承擔了相應國家任務的俱樂部予以一定的經費資助。高水平運動員代表俱樂部參加各類競賽，所獲的獎金與俱樂部分成。

4.3 統一后德國競技體育的組織與管理模式

1990年10月東德和西德統一，國家的政治、社會、經濟制度都保留了西德模式，原東德體育興奮劑丑聞又在世界范圍內產生了極度負面的影響，德國民眾更是深惡痛絕，而原西德俱樂部體制不僅打造了集體球類項目的優勢，而且很好地滿足了廣大人民群眾的體育需求，深受民眾的認同與喜愛，統一后的德國采取了原西德的俱樂部體制發展競技體育，延續了社會主導型的競技體育發展方式。