我國行政立法行為存在的弊端

冷模 王群艷 黃自輝

（云南大學公共管理學院，云南 昆明 650091）

?

我國行政立法行為存在的弊端

冷模 王群艷 黃自輝

（云南大學公共管理學院，云南 昆明 650091）

摘要：行政立法權,一般來說主要分為權力機關立法權和行政機關立法權。從世界范圍內來說,它起源于古希臘,自19世紀末開始獲得蓬勃的發展。在我國,行政立法權的擴張是近20余年來中國立法體制的基本特點,甚至也可能會成為今后相當一段時間內國家立法的基本走向。本文從行政立法權的淵源及現狀出發，對當前我國行政立法行為面臨的挑戰等予以闡述,明確弊端。

關鍵詞：行政立法；弊端

一、行政立法權的淵源及現狀

“行政立法權”的提出是基于立法主體的一種類別劃分,具體地說就是按立法主體的不同 ,將立法權分為權力機關立法權和行政機關立法權。行政立法并不是一個純粹意義上的法律概念，西方將行政立法稱之為行政機關立法、準立法或是委任立法。在英國，行政立法即為委任立法，包括樞密院令、法律授權各大臣制定的命令和《規則出版法》制定的新規則。在享有“行政法母國”之稱的法國，行政立法的數量和效用遠遠大于其他立法，不僅包括委任立法，而且包括職權立法。德國的行政立法被視為委任立法，行政組織有權力制定法規命令和規章，但是由于規章一般不需要特別授權委任，因此這一類規章被排除在行政立法之外①。我國學界把行政立法做了廣義和狹義的劃分。廣義的行政立法是指國家行政機關（包括國家權力機關）依法制定和發布有關行政管理方面普遍性規范的行為；狹義的行政立法指行政主體根據法定權限并按法定程序制定和頒布行政法規和行政規章的活動，本文所討論的是狹義的行政立法。

二、當前我國行政立法行為面臨的挑戰

據統計，1979至2008年底國務院制定了行政法規1100多件，國務院各部門和地方政府共制定規章26000多件②，平均每年新出臺的各類法規達到800多件，我國行政立法的普遍性由此可見一斑。新中國成立之初，受前蘇聯的影響，我國的行政機關是不具有行政立法權力的，但自改革開放以來，為了適應整個改革進程的需要，全國人大在一定程度上下放了部分立法權。比如1981年，全國人大常委會授權廣東、福建省人大及其常委會制定經濟特區各項單行經濟法規，使其在經濟體制改革方面起到“立法試驗田”的作用；1988年，海南省在建省之初便開始享有地方立法權；1990年，第七屆全國人大第三次會議通過的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》授權香港特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；1992年，全國人大授予深圳經濟特區地方立法權；1996 年3月，全國人大授予珠海和汕頭兩個經濟特區地方立法權③。行政立法權的授予，對于我國改革開放、社會主義建設、社會主義法治建設起著巨大的推動作用。此外，在2003年“非典”期間，國家針對防治非典過程中暴露出的突出問題制定了《突發公共衛生事件應急條例》，為抗擊非典提供了強有力的法律武器。而《突發公共衛生事件應急條例》的頒布實施是中國公共衛生事業發展史上的一個里程碑，標志著中國將突發公共衛生事件應急處理納入了法制軌道。在2008年汶川地震中，為了災后的恢復重建，國務院出臺了《國務院關于支持汶川地震災后恢復重建政策措施的意見》，這項法規的出臺在震后的恢復中發揮了指導性作用。

（一）侵害公民權利。

公民權利是為公民所擁有，是憲法和實體法所確立的基本人權。其中，自由權是核心權利，它包括人身自由，通信自由，言論自由等內容。我國憲法第二十三條也明確規定了國家尊重和保障人權，在涉及對公民個人權利處置問題上，都應當通過實體法進行嚴格規定。我國的《立法法》第八條第五點也做出了相應的規定，當涉及對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰時，必須通過立法機關立法予以確認。

2003年的“孫志剛”案件，促使國務院廢止了實行了二十幾年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容遣送法》）。收容遣送源于建國初期，是計劃經濟這一特定歷史時期下形成的制度，其管理范圍從最初對游民的收容擴大到對外流災民、流浪乞討人員的救助、教育、安置和遣返。1982年，為進一步完善收容遣送制度，國務院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，其主要辦法就是對涌入城市的無業人員和災民由政府進行救濟、教育和安置，是一種社會救助和維護城市形象的行為。1992年國務院又出臺了《關于收容遣送工作改革問題的意見》，《意見》將遣送對象進一步擴大，并逐步變為一部嚴重威脅人權且帶有懲罰性的行政法規。無獨有偶，2013年的“唐慧”案促使我國廢止了實施了嚴重侵害公民人身自由的勞動教養制度。

（二）成為地方政府謀利工具。

根據主權在民原則、契約立法原理，無論是中央政府還是地方政府，他們做出的任何一個決定都應該著眼于如何實現公眾利益的最大化，特別是其中的立法行為，更應該代表普遍的民意。政府與人民之間的關系可以簡單概括為一種讓渡與委托的關系，人民將自己的權利讓渡政府，政府接受委托行使自身權力。行政立法權的授予，初衷是為了更好地服務人民，維護公眾利益，但是制度的設計與實際的運行總會存在著偏差，行政立法權逐步演變成地方政府謀取自身利益的工具。

在十八屆四中全會授予更多地方政府行政立法權的大背景下，如何對行政立法權進行有效的限制與監督也就變得愈發重要。依法治國的第一步在于立法，立法應立良法，立法質量的高低切實關乎人民群眾的利益，也是我國社會主義法治社會建設的關鍵一步。當下，我國行政法律法規的數量之多，頒布之頻繁，逐步趨于常態化，因此如何加強對行政立法行為的監督，切實保障公民權益是我們必須面對的問題。

注解：

①曾祥華.論行政立法權來源的正當性[J].學習與探索,2005,04:84-87

②馬凱.行政立法監督制度研究[D].華中科技大學，2013

③黃慶華.我國行政立法體制問題研究[D].西南大學,2008.

冷模（1993.08-），性別：男，民族：漢，籍貫：貴州，學歷：碩士在讀，研究方向：人民代表大會。云南大學公共管理學院碩士研究生

王群艷（1992.11-），性別：女，民族：漢，籍貫：云南，學歷：碩士在讀，研究方向：政治學理論,云南大學公共管理學院碩士研究生

黃自輝（1991.11-），性別：男，民族：漢，籍貫:云南，學歷：碩士在讀，研究方向：政治學理論,云南大學公共管理學院碩士研究生

中圖分類號：D922

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）06-0075-01

作者簡介：