特別監護人制度：解決失獨父母簽字難問題的根本出路

謝勇才

(中國人民大學 勞動人事學院，北京　100872)

·社會學研究·

特別監護人制度：解決失獨父母簽字難問題的根本出路

謝勇才

(中國人民大學 勞動人事學院，北京100872)

[摘要]由于喪失了子女這一最基本且最重要的生活依靠與老年保障，使得失獨父母的生活面臨諸多困境，其中一個特殊的困境就是各種簽字難問題，具體表現為入住養老院無人簽字、手術無人簽字和喪葬無人簽字三種。失獨父母簽字難問題的成因是多方面的，主要體現在相關法律法規的規定滯后、失獨家庭扶助制度的不完善、相關機構為了規避風險以及失獨父母的自身變故四個方面。為此，必須依法構建特別監護人制度，為失獨父母設立特別監護人，以有效地解決失獨父母簽字難問題，增進失獨父母的福祉。

[關鍵詞]失獨父母；簽字難；特別監護人；特別監護人制度

一、問題的提出

自人類發明婚姻制度建立家庭伊始，由于每個家庭的生育意愿存在差異，任何社會都會出現一定比例的獨生子女家庭，古今中外概莫能外。不過，像我國這樣由于政府強制性干預民眾的生育行為而產生大面積獨生子女家庭的現象則世所罕見。不可否認，肇始于20世紀70年代末的獨生子女政策固然有效地遏制了我國人口的過快增長，也在一定程度上提高了人口的素質并改善了婦女的地位。然而，正如每一枚硬幣皆有正反兩面一樣，任何一項公共政策皆會產生正反兩方面的效應。由于唯一性就意味著脆弱性、風險性與稀缺性，使得我國數以億計的獨生子女家庭逐步淪為風險家庭。其中，最大的風險莫過于各種意外導致獨生子女不幸死亡。有學者研究發現，當前我國已經產生了數以百萬計的失獨家庭，并預測到2050年失獨家庭的規模將達到驚人的1100萬戶*王廣州：《獨生子女死亡總量及變化趨勢研究》，《中國人口科學》2013年第1期。。隨著失獨家庭數量的與日俱增和失獨父母年齡的日漸增大，失獨群體的養老和醫療等困境日趨凸顯。

對于失獨群體的養老和醫療等問題，當前學術界給予了較多的關注。從已有文獻來看，多數學者認為失獨父母的養老和醫療面臨著經濟支持不足、精神慰藉缺乏和生活照護缺失等多重困境*秦秋紅、張甦：《“銀發浪潮”下失獨家庭養老問題研究——兼論社會養老保險制度的完善》，《北京社會科學》2014年第7期;肖云、楊光輝：《優勢視角下失獨老人的養老困境及相應對策》，《人口與發展》2014年第1期;謝勇才：《福利多元視域下的失獨群體養老困境與出路研究》，《社會保障研究》2015年第2期。，迫切需要妥善解決。誠然，這些學者具有強烈的社會責任感，對失獨父母的養老和醫療困境進行了深入探討。然而，令人遺憾的是，大多數學者僅僅關注了失獨父母面臨的一般困境，對于他們可能遭遇的特殊困境卻鮮有人問津。事實上，由于種種原因，部分失獨父母還有可能存在一些特殊困境，主要體現為各種簽字難題。盡管這些特殊困境不夠明顯，卻會對失獨父母的生活產生巨大的影響。當前，只有極少數視角敏銳的學者指出手術無人簽字是部分失獨父母患病住院后的重大憂慮*侯秀麗、王保慶：《我國失獨現狀的分析與思考》，《湖南師范大學社會科學學報》2014年第3期。。但是，這些學者并未關注失獨父母可能遭遇的其他簽字難題。而且，即使是對于失獨父母手術簽字難問題，他們也只是在文中蜻蜓點水般地一帶而過，并未進行有效剖析。有鑒于此，文章將在簡述失獨父母可能面臨的主要簽字難題的基礎上，分析失獨父母簽字難問題的形成原因，研究失獨父母簽字難問題的解決路徑，以豐富已有的研究，并為這一問題的有效解決提供一定的參考。

二、失獨父母面臨的主要簽字難題

由于喪失了子女這一最重要、最可靠且最基本的生活依靠，失獨父母的基本生活面臨諸多難題。其中，一個特殊的困境就是各種簽字難題。具而言之，失獨父母可能遭遇的簽字難題主要包括入住養老院無人簽字、手術無人簽字和喪葬無人簽字三種。

(一)入住養老院無人簽字

對于大多數人而言，隨著年齡的日益增大，養老愈來愈成為一個重要而又憂慮的問題。尤其是對于已經步入中老年之際的失獨父母來講，養老問題迫在眉睫，是他們面臨的最大焦慮。獨生子女的提前亡故，使得他們的養老保障喪失了最重要且最可靠的精神慰藉支柱與生活照護載體。為此，對于大多數失獨老人而言，入住養老院安度晚年是他們迫不得已的選擇。然而，按照相關規定，老人入住養老院必須有擔保人的簽字，一般說來擔保人必須是直系親屬，以保證老年人在出現各種突發狀況時能夠及時處理。此時，直系親屬簽字就成為了橫亙在失獨老人和養老機構之間的“一座山”和“一堵墻”，他們往往由于難以跨越這道鴻溝而被養老機構拒之門外。

(二)手術無人簽字

唯一的子女由于意外事故而不幸亡故，給失獨父母帶來了近乎毀滅性的身體和心理創傷，精神長期痛苦不堪，導致他們遭遇各種疾病的概率大為提高。有研究顯示，多達60%的失獨父母身患一種甚至是多種疾病或者慢性病*黃耀明：《失獨家庭重建的社會支持工作模式研究》，《北京社會科學》2014年第7期。，醫療費用支出較高。這不僅會讓失獨父母本來就捉襟見肘的生活雪上加霜，而且還有可能使得部分失獨父母面臨一個特殊困境，那就是手術無人簽字。根據相關規定，病人在醫院就醫時，諸多醫療措施和手術在實施前都需要病人的直系親屬簽署《手術知情同意書》等，否則手術將無法實施。此時，對于部分失獨父母而言，諸多因素都會導致他們無法找到合適的手術簽字人，進而可能延誤病情的最佳治療時間。

(三)喪葬無人簽字

生死無常，人壽有限，每一個人都將會在某一個時點走向生命的終點。千百年來，根據炎黃子孫的傳統文化，老年人在即將駕鶴西去之際，都祈望有人守護在身邊，能夠為其送終，讓其體面而又有尊嚴地離世。不過，令人心酸的是，對于諸多失獨父母而言，這很可能是一種憧憬與奢望。因為根據有關規定，在老年人去世后，不僅領取喪葬扶助金和撫恤金需要有人簽字，而且老人的遺體火化也必須有人簽字，這個簽字人原則上必須是死者的直系親屬。此時，能否找到合適的簽字人，不但關乎能否為死去的失獨父母舉行一個相對體面的葬禮，而且關系到能否讓死者早日“入土為安”，這對于講究“死者為大、落葉歸根、生死輪回”的中國人而言，不可謂不重要。

三、失獨父母出現簽字難問題的主要原因

為了深入地剖析失獨父母面臨的簽字難問題，并在此基礎上提出切實有效的解決路徑，就必須通曉這些問題的來龍去脈。盡管從表面上看，失獨父母簽字難問題的成因較為簡單，然而事實并非如此，這一問題的產生不僅有法律方面的因素，也有制度方面的因素，亦有社會方面的因素，還有失獨者個人方面的因素。

(一)法律因素：相關法律法規的規定滯后

由于老年人入住養老院、病人進行手術和死者喪葬等問題涉及多方主體的權利與義務，為了確保各方的利益和督促各方履行職責，避免出現糾紛或者事故，全國人大及其常委會、國務院以及相關部委出臺了一系列法律法規來引導和規范各方的行為，其中有多部法律法規涉及直系親屬簽字問題。具體說來：

一是老年人入住養老機構的簽字問題。2012年修訂后的《老年人權益保障法》第四十七條明確規定：“養老機構應當與接受服務的老年人或者其代理人簽訂服務協議，明確雙方的權利、義務”*《中華人民共和國老年人權益保障法(主席令第七十二號)》，2012年12月28日，http://www.gov.cn/flfg/2012-12/28/content_2305570.htm，2015年11月20日。；此外，民政部于2013年頒布的《養老機構管理辦法》第十一條著重提出：“養老機構為老年人提供服務，應當與接受服務的老年人或者其代理人簽訂服務協議”*《養老機構管理辦法》，2013年6月30日，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/201306/20130600480076.shtml，2015年11月20日。，不容置疑，這里的“代理人”原則上必須是直系親屬。

二是病人的手術簽字問題。1982年衛生部出臺的《醫院工作制度》第四十條明確指出：“實行手術前必須由病員家屬或單位簽字同意(體表手術可以不簽字)，緊急手術來不及征求家屬或機關同意時，可由主治醫師簽字，經科主任或院長、業務副院長批準執行”*《醫院工作制度》，1982年4月7日，http://www.chinalawedu.com/news/1200/22598/22621/22896/2006/3/ll254516161271360022304-0.htm，2015年11月20日。；同時，1998年頒布實施的《執業醫師法》第26條著重提出：“醫師進行實驗性臨床醫療，應當經醫院批準并征得患者本人或者其家屬同意”*《中華人民共和國執業醫師法》，2005年8月1日，http://www.gov.cn/banshi/2005-08/01/content_18970.htm，2015年11月20日。。

三是死者的喪葬簽字問題。2010年國務院修訂后頒布的《工傷保險條例》第三十九條規定：“職工因工死亡，其近親屬按照下列規定從工傷保險基金領取喪葬補助金、供養親屬撫恤金和一次性工亡補助金”，*《(授權發布)工傷保險條例》，2010年12月24日，http://news.xinhuanet.com/2010-12/24/c_12916058.htm，2015年11月20日。2010年頒布的《社會保險法》第17條規定：“參加基本養老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金”，*《中華人民共和國社會保險法》，2010年10月28日，http://www.gov.cn/zxft/ft215/content_1748773.htm，2015年11月20日。為了防止冒領和騙領，在領取喪葬補助金和撫恤金時必須有直系親屬的簽字。

質言之，根據相關法律法規的規定，老人入住養老機構和病人進行手術時，都必須有人為其簽署相關文件，死者去世后的喪葬問題也會涉及簽字問題，而且原則上講這里的簽署人必須是直系親屬。然而，對于特殊弱勢群體——失獨父母而言，眾多因素都會致使他們無法找到合適的簽字人，以致于簽字問題成為了失獨父母面臨的一個特殊困境。

(二)制度因素：失獨家庭扶助制度的不完善

為了完善計生政策和緩解失獨家庭的生活困難，2007年財政部與國家人口計生委聯合下發《關于印發全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》，要求各級政府逐步建立失獨家庭扶助制度，其主要內容為政府向符合條件的失獨父母*《關于印發全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》規定，失獨家庭扶助對象應同時符合以下條件：1933年1月1日以后出生；女方年滿49周歲；只生育一個子女或合法收養一個子女；現無存活子女。發放每人每月不少于100元的扶助金，直至亡故為止*《人口計生委 財政部關于印發全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》，2007年8月31日，http://www.mof.gov.cn/pub/jiaokewensi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200806/t20080625_53511.html，2015年11月20日。。此時，失獨家庭扶助制度并未涉及失獨父母的醫療、養老和喪葬等問題。隨后，各地逐步建立起失獨家庭扶助制度。然而，由于扶助標準偏低和政府重視度有限等原因，這一制度的效果極為有限(見表1)，基本上無法緩解失獨父母的生活困境*謝勇才、王茂福：《失獨家庭扶助制度的問題與出路研究——基于全國22個省〈失獨家庭扶助制度實施方案〉的分析》，《江淮論壇》2015年第5期。，引起了社會各界尤其是失獨群體的強烈不滿。于是，2013年底國家衛計委和民政部等五部委聯合出臺《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，不僅要求各地提高失獨家庭的扶助金標準，由原來的每人每月不少于100元調整為城鎮和農村每人每月340元和170元，而且還要重視失獨父母的養老、醫療和再生育等工作*《國家衛計委等5部門關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，2013年12月26日，http://www.moh.gov.cn/jtfzs/s3581/201312/206b8b4e214e4a5ea2016417843d7500.shtml，2015年11月20日。。不過，令人遺憾的是，它并未提及如何處理失獨父母可能遭遇的簽字難問題，從而使得部分失獨父母在面對各種簽字難問題時一籌莫展。

(三)社會因素：相關機構為了規避風險

實際上，關于部分失獨父母可能遭遇的上述簽字難問題，倘若相關機構愿意靈活處理，承擔一定的潛在風險，是可以在較大程度上進行避免的。譬如，對于失獨老人入住養老院的簽字問題，可以嘗試由失獨老人的旁系親屬或者原工作單位領導抑或是居(村)委會作為擔保人簽字，但是由于缺乏相關的法律法規規定，操作起來比較麻煩，且失獨老人在入住養老院期間也可能會發生一些緊急情況，從而使得養老機構不愿承擔一定的風險進行通融，導致失獨老人“入院難”。又譬如失獨父母的手術簽字問題，倘若失獨父母找不到直系親屬為其簽字，按照《醫院工作制度》的有關規定，可以由主治醫師簽字，經醫院負責人批準后進行手術。然而，在近年來醫鬧事件愈演愈烈，各種傷醫、辱醫和殺醫事件屢見不鮮(見表2)，醫患矛盾日趨緊張的形勢下(見圖1)，醫療機構的負責人往往秉著“多一事不如少一事”的心態，不愿也不敢為遭遇手術簽字難的失獨患者“開綠燈”，因為每一項醫療手術都有可能出現無法預知的風險，倘若出現差錯，往往就是嚴重的醫療糾紛或者醫療事故。因此，對于手術簽字難問題，盡管法律有相關的靈活處理規定，但是由于醫療機構負責人出于規避風險考慮不愿執行，這些規定往往被束之高閣、聊勝于無。

表1　2013年我國部分省區失獨家庭扶助水平比較

資料來源：扶助金標準根據公開資料整理；人均可支配收入數據來源于《中國統計年鑒2014》。

表2　2002—2009年我國醫療事故案件受理與結案數

數據來源：劉鑫：《醫療利益糾紛——現狀、案例與對策》，中國人民公安大學出版社2012年版，第4頁。

圖1　當前日趨緊張的醫患關系示意圖

(四)個人因素：失獨父母的自身變故

除上述外在因素會造成失獨父母遭遇簽字難問題外，尚有一些內在因素也會引發這一窘境，主要表現為失獨父母的自身變故。此生唯一的子女不幸早逝，不僅會給失獨父母乃至其整個親屬網絡帶來異常沉重的創痛*穆光宗：《中國人口轉變的風險前瞻》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2006年第6期。，而且讓人不勝唏噓的是，部分失獨父母在喪子之后還會遭遇一些重要變故，由此導致他們在生活中遭遇多種簽字難題。

一是婚姻關系破裂。在獨生子女家庭的結構中，夫婦和子女構成了家庭的三角，夫婦只是三角形的一邊，加上獨生子女與父母雙方的聯系才能構成一個穩固的三角結構，即夫婦關系以親子關系為前提，親子關系也以夫婦關系為必要條件*費孝通：《生育制度》，天津人民出版社1981年版，第159頁。，缺一不可。然而，獨生子女的不幸早逝，使得親子關系蕩然無存，夫婦關系的“減震器”和“潤滑劑”瞬間消失(見圖2)，造成夫婦之間矛盾日漸增多、關系趨于緊張甚至婚姻解體。同時，部分失獨父親褊狹于“不孝有三，無后為大”的傳統觀念，為了“香火”的綿延不惜拋家棄妻，另尋年輕的女子重新生育。一項統計數據顯示，高達20%的廣州失獨父母婚姻關系破裂*譚秋明、徐靜：《廣州兩成失獨家庭離異》，《廣州日報》2013年5月14日。。對于這種失獨而又離異的失獨者來說，就很可能會在生活中遭遇各種簽字難問題。

圖2　獨生子女死亡家庭結構示意圖　　注：實線表示關系穩定；虛線表示關系斷裂，即獨生子女死亡。

二是配偶離世。人們常說，人生之大不幸，莫過于幼年喪父(母)、中年喪夫(妻)、老年喪子(女)。對于失獨父母而言，人近暮年卻痛失子女，給他們帶來了天塌地陷般的毀滅性打擊，精神上長期痛苦不堪，喪子的陰影長期揮之不去，往往陷于自我折磨和自我虐待而難以自拔，嚴重損害他們的身體健康，導致其因病亡故或者自殺的可能性急遽增加，這就必然會造成一些失獨者遭遇失獨又喪偶的凄慘境遇。國家統計局的調查發現，失獨母親喪偶的比例約為4.8%，隨著年齡的增長，其喪偶的比例一路飆升，60—64歲年齡組的喪偶比例超過20%*國家統計局人口和就業統計司課題組：《中國失獨婦女及其家庭狀況研究》，《調研世界》2015年第5期。。失獨又喪偶，不僅給失獨者造成了嚴重的“二次傷害”，也給他們的生活帶來了諸多挑戰，各種簽字難問題就是其中之一。

三是社會關系網絡斷裂。與西方人的社會關系網絡是團體格局迥異，中國人的社會關系網絡是典型的差序格局，正如已故社會學家費孝通先生所言：“我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋，每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心”*費孝通：《鄉土中國》，生活·讀書·新知三聯書店1986年版，第23頁。，換言之，我們的差序格局是以血緣和地緣為基礎的關系網絡。然而，失獨父母在中老年痛失愛子之后，為了不觸景生情和被揭開已結痂的傷疤，往往陷于自我封閉，不愿與外界交流，減少甚至避免與親友的往來，部分失獨父母還有可能搬離原來居住的社區，成為新的“流動人口”，進而造成他們的社會關系網絡急劇縮減甚至出現斷裂。一些研究者的調查發現，將近三分之二的失獨父母搬離原住地，到陌生社區去離群索居*中共湖北省委政策研究室編：《謀道前行：新世紀優秀調研文集(第四卷)》，湖北人民出版社2010年版，第67-68頁。。于是，社會關系網絡的斷裂，導致失獨父母再次喪失了可能的簽字人。

四、特別監護人制度：解決失獨父母簽字難問題的根本出路*對于失獨父母可能面臨的入住養老院無人簽字、手術無人簽字和喪葬無人簽字三種簽字難題，在一定程度上，針對不同的簽字難題，我們可以提出不同的解決辦法，但是適用于這一種簽字難題的解決措施不一定適用于另外一種簽字難題。因此，限于文章篇幅，我們只對解決失獨父母各種簽字難題的根本途徑進行探討，而對于適用性有限的解決措施不加贅述。

如前所述，失獨父母簽字難問題的產生是多種因素交互作用的結果，然而尋根究底是由于直系親屬或者法定擔保人的缺失，而政府又尚未建立起相應的支持體系。為此，要想從根本上解決失獨父母的簽字難問題，政府應當建立特別監護人制度，為失獨父母設立特別監護人，對失獨父母的人身、財產以及其他合法權益進行監護，以有效地解決失獨父母簽字難等特殊困境。

(一)特別監護人制度的定義

監護制度具有悠久的發展歷史，在兩千多年前古羅馬制定的《十二銅表法》中的第五表就對監護制度做出了專門的規定*葉榅平：《羅馬法監護監督制度的理念及其意義》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2009年第6期。。長期以來，監護制度主要是針對精神病患者和未成年人的監護。不過，隨著老齡化問題的日趨嚴重，為了維護老年人的合法權益，世界各國逐步建立了老年人監護制度。由此可見，監護制度是隨著社會實際需要不斷發展與完善的。為此，對于失獨父母這一近年來涌現且規模日趨龐大的特殊弱勢群體，為了保障失獨父母的正常生活，解決他們可能遭遇的簽字難等諸多困境，有必要為其建立特別監護人制度。這一制度的定義可以表述為：為了保護由于離異、喪偶或者年老而無法部分或者全部處理自身事物的失獨父母，為其設立特別監護人，在尊重被監護人意愿的前提下，根據相關法律法規的規定，對失獨父母的人身、財產和其他合法權益進行監護的一項制度。

(二)特別監護人制度的構建

根據當前失獨群體所面臨的簽字難等多重困境，筆者認為政府應當盡快為失獨群體建立特別監護人制度。對于特別監護人制度的設計，既要充分尊重失獨父母的意愿，又要適應當前成年人監護制度的發展趨勢，還要立足于我國的基本國情和現有的法律制度。

1.特別監護人制度的設立原則

為了促進特別監護人制度的有效運行與健康發展，在設計這一制度時必須堅持一些基本原則，具而言之，主要有以下幾點：一是政府承擔主導責任。特別監護人制度是為了解決失獨父母可能遭遇的簽字難等特殊困境而建立一項民事法律制度，政府作為現代社會中唯一擁有資源和能力開展廣泛行動的公共權力機構，加之幫扶弱勢群體是政府義不容辭的職責，故而政府理應在特別監護人制度中承擔主導責任，具體包括推動立法、財政支持和監督管理等責任。二是尊重失獨父母的意愿。在建立特別監護人制度時，無論是特別監護人的監護模式，還是特別監護人的監護內容，抑或是特別監護人的選任與解聘等諸多內容，都應當尊重失獨父母的意愿，因為只有失獨父母最清楚自己需要什么，進而實現供需的有效匹配。三是維護失獨父母的合法權益。在設立特別監護人制度時，無論是監護的范圍，還是監護的方式，抑或是監護的內容，都必須以維護失獨父母的合法權益作為出發點和落腳點。四是實行有償監護。盡管當前政府和社會在大力發展慈善公益事業，倡導公民積極參與各種慈善公益活動，自愿且無償地為弱勢群體服務。不過，雖然這種方式的初衷很好，也很有前景，但是它始終存在供給量有限、連續性差以及隨意性大等固有的弱點與缺陷，難以滿足弱勢群體的多種需求。因而，在建立特別監護人制度時，為了有效地滿足失獨父母的需求和實現制度的可持續發展，有必要實行有償監護。

2.特別監護人制度的支撐措施

為了增強特別監護人制度的有效性與可行性，必須為特別監護人和被監護人雙方制定一些具體的且具有約束力的支撐措施。具體說來，主要包括三個方面：一是特別監護合同。特別監護合同也可稱作委托監護合同，其在本質上是授予特別監護人的監護權生效的法律文件*李欣：《辯證的私法自治》，《東岳論叢》2013年第4期。。特別監護合同中的特別監護人既可以是法人，亦可以是自然人。當失獨事件不幸發生后，在遵照失獨父母意愿的基礎上，失獨父母與特別監護人雙方簽訂具有法律效力的《特別監護合同》，對特別監護人與被監護人雙方的權利與義務進行具體規定。二是特別監護合同的公正與備案。特別監護合同必須在公證處進行公證，且在戶籍部門進行備案，才能真正具備法律效力，以發揮法律的規制與懲罰功能*劉金海：《現階段農民法律意識的調查研究》，《華中農業大學學報(社會科學版)》2015年第1期。。之所以這樣做，是因為特別監護事關被監護人的人身和財產等重大事宜，必須保證其合法性與真實性，同時，這也是為了讓特別監護人更好地履行其職責。三是特別監護合同的終止與失效。當特別監護人玩忽職守或者損害被監護人的合法權益時，被監護人或者特別監護監督人可以申請法院撤銷特別監護合同；人民法院可以依法撤銷特別監護合同；特別監護人辭職后，特別監護合同自動終止。不過，無論是那種情況引發特別監護合同的終止或者無效，都應當以失獨父母的合法權益作為主要考量。

3.特別監護人的選任

對于特別監護人制度而言，特別監護人是其核心內容與關鍵環節。換言之，特別監護人選任的好壞與否，關系到這一制度的興衰成敗。為了保證特別監護人能夠恪盡職守，特別監護人應當滿足以下基本條件：具備完全民事行為能力；具有監護意愿；具有一定的文化水平和民事法律知識；年齡不大于60周歲；品行良好；具有一定的閑暇時間等。與此相適應，以下人員不應成為特別監護人：不具備特別監護能力的人；缺乏監護意愿的人；不具備法律知識的人；年齡偏大的人；被限制或者剝奪人身自由的人；具有犯罪前科的人；患有嚴重疾病或者生活無法自理的人；品行不端，具有不良行為(如吸毒、酗酒、嗜賭、偷盜和坑蒙拐騙等)之人；不具備勞動能力或者缺乏生活來源的人；被法院依法罷免的特別監護人；與被監護人有沖突或者仇恨之人，等等。同時，設定特別監護人責任序列，第一順序特別監護人為失獨父母的近親屬，第二順序特別監護人為失獨父母的朋友，第三順序特別監護人為當地居委會或者村委會。此外，還應當設立榮譽特別監護人，為沒有親戚朋友的失獨父母提供特別監護，這里的榮譽特別監護人應當為當地的衛生與計生部門或者民政部門抑或是人社部門，即政府應當承擔兜底責任。

具體說來，按照上述條件，這個特別監護人既可以是失獨父母的親朋好友，也可以是當地的居委會或者村委會的負責人；還可以是當地衛生與計生部門、民政部門或者人社部門的工作人員。不過，在選任特別監護人時，應當在尊重失獨父母意愿的基礎上，優先選擇第一順序特別監護人，如果沒有第一順序監護人，則選擇第二順序監護人，倘若第二順序特別監護人也沒有，則選擇第三順序監護人，假如第三順序特別監護人還是沒有，則選擇榮譽特別監護人*倘若優先順序特別監護人對被監護人明顯不利的，可以向法院或者相關機構要求更換特別監護人。。不過，無論選擇誰來擔任特別監護人，都應當征得特別監護人的同意。在選定特別監護人之日起，特別監護人就必須履行職責，以幫助失獨父母及時解決各種簽字難等特殊困境。

4.特別監護人的職責與報酬

特別監護人作為失獨父母的監護人，其監護職責應當由特別監護合同來規定，根據特別監護合同的規定，在尊重失獨父母意愿的基礎上，對失獨父母的人身、財產和其他合法權益進行監護，例如處理失獨父母的簽字難問題等。同時，根據民法中的權利與義務相統一原則，應當賦予特別監護人一定的報酬請求權*康娜：《我國老年人監護制度探究》，《法商研究》2006年第4期。。這樣不僅能夠增強特別監護人的積極性，更好地維護失獨父母的合法權益，促進制度的可持續發展；而且也可以對特別監護人的勞動和付出進行補償，體現公平原則。此外，倘若特別監護人或者監護監督人在執行特別監護的過程中付出了一定的費用時，可以向被監護人請求償還或者預付。這些報酬和費用可以從被監護人的財產中得到支付。當被監護的失獨父母去世后，在處理其遺產時，特別監護人可以享有一定的比例。倘若失獨父母的遺產不足以支付或者沒有遺產，可以請求政府財政償付或者預付。

5.特別監護人的監護期限與辭任權

特別監護工作是一項比較瑣碎、任務繁重且責任重大的工作，當特別監護人由于精力、體力、智力以及閑暇時間的相對匱乏抑或是其他客觀原因而難以勝任特別監護工作時，法律法規應當準許特別監護人具有辭任權。不過，不管是辭職還是拒任，特別監護人都應當有正當的理由；倘若無正當理由辭職或者拒任的，法院有權要求其賠償由于延誤而導致的損失，并科以一定數額的罰款。為了增強特別監護制度的合理性，建議法律法規規定在下列情形下，特別監護人可以申請辭任：特別監護人年齡超過60周歲的；特別監護人罹患疾病或者發生重大人身事故的；工作或者家務繁重而無暇兼顧其他工作的；路途遙遠或者工作調離妨礙了特別監護工作正常履行的；已經擔任一個及以上被監護人的特別監護工作的；已擔任特別監護人5年以上的；在機關事業單位擔任要職的，等等。

6.特別監護監督機制

西方知名社會學者馬克斯·韋伯和米歇爾·福柯都曾指出，要有效實施一項政策或者經營好一個組織，一個有效的方法就是對其進行適度監控*安東尼·吉登斯：《社會學(第五版)》，李康譯，北京大學出版社2010年版，第535頁。。對于特別監護人制度而言，亦需如此。為此，必須在特別監護人制度中設立專門的監護監督人。在這里，監護監督人的主要職責為：督促特別監護人切實履行監護職責，幫助失獨父母解決簽字難等困境；當特別監護人缺位時，向法院申請選任特別監護人，并在特別監護人到任之前處理緊急事務；當出現特別監護人損害被監護人的合法權益時，代理被監護人與特別監護人商討賠償事宜或者提起訴訟；當特別監護人出現失職或者瀆職行為時，請求法院予以撤換，等等。特別監護監督人的選任，可以根據被監護人的意愿，由失獨父母進行指定，在失獨父母沒有指定或者無法指定的情況下，應當由法院指派。應當注意的是，特別監護人的親友在原則上不能擔任特別監護監督人，可以考慮選擇律師或者法律工作者作為特別監護監督人，以更好地維護失獨父母的合法權益。

四、結語

獨生子女政策強制實施30多年來，我國逐步產生了數以百萬計且規模日趨擴大的失獨群體。由于喪失了子女這一最重要且最寶貴的生活依靠與老年保障，失獨父母的基本生活、養老和醫療等面臨諸多困境，其中一個特殊的困境就是各種簽字難問題，具體包括入住養老院無人簽字、手術無人簽字以及喪葬無人簽字等。造成失獨父母遭遇各種簽字難問題的原因是多方面的，既有法律、制度和社會方面的客觀因素，亦有失獨父母方面的主觀因素。不過，歸根結底還是直系親屬或者法定擔保人的缺位。為此，必須構建具有法律效力的特別監護人制度，為失獨父母設立特別監護人，幫助他們處理各種特殊困境，以有效地化解失獨父母的簽字難問題，增進失獨父母的福祉，促進社會的文明與和諧。

(責任編輯：陸影)

收稿日期：2016-03-05

作者簡介：謝勇才(1988—)，男，中國人民大學勞動人事學院博士研究生，主要研究方向為弱勢群體社會保障。

基金項目：本文系中國人民大學2015年度拔尖創新人才培育資助計劃成果。

[中圖分類號]C913.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]06-0163-07