學(xué)校不應(yīng)是“無限責(zé)任”單位

文／翁小平

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學(xué)校不應(yīng)是“無限責(zé)任”單位

文／翁小平

近來媒體報道的“校鬧”事件、“校園欺凌”事件，兩會上教育界代表吐槽學(xué)校被視為“無限責(zé)任公司”等問題多了起來。這些派出教師不愿意再當(dāng)班主任、小學(xué)對學(xué)生“課間圈養(yǎng)”等各種的無奈，讓人越來越感到一個概念不清引發(fā)的惡性循環(huán)：學(xué)校對學(xué)生的安全責(zé)任有多大？

在今年全國政協(xié)教育界聯(lián)組會上，教育部部長袁貴仁在回應(yīng)代表、記者們的關(guān)切時表示：“如果你們問，教育部現(xiàn)在最大的壓力是什么，我告訴你們，就是安全問題”。

同樣在今年兩會期間，還有代表呼吁：“農(nóng)村寄宿制學(xué)校教師承擔(dān)了大量本不該他們承擔(dān)的責(zé)任，身體透支嚴(yán)重！”誠然，這些農(nóng)村寄宿制學(xué)校的教師們一邊拿著微薄的收入，克服著物質(zhì)條件有限的種種困難，一邊還要承受著巨大的學(xué)生安全壓力和升學(xué)壓力，對于住在學(xué)校的學(xué)生們，吃喝拉撒什么都要管，忙得“四腳朝天、五迷三道”，還時刻擔(dān)心著哪里照顧不周出什么紕漏。

那么，到底學(xué)校和教師們在教育教學(xué)管理過程中都承受了哪些不該有的壓力？他們的法律責(zé)任邊界在哪里？又該如何在做好本職工作的同時更好地保護(hù)自己？

“教育、管理職責(zé)”不明晰，學(xué)生安全責(zé)任被“無限轉(zhuǎn)移”到學(xué)校和教師身上

產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根源之一是，一旦學(xué)生在學(xué)校受傷，不管學(xué)校是否有監(jiān)管責(zé)任，也不管具體的侵權(quán)人是誰，很多家長都會將責(zé)任“無限轉(zhuǎn)移”給學(xué)校，要求學(xué)校賠償。如果訴求得不到滿足，就要上訪，去學(xué)校糾纏，把事鬧大。

貴州某校就發(fā)生過這樣一個案例，兩名四年級學(xué)生課間操期間一起去上廁所，其間互相打鬧，一名學(xué)生摔倒在地，門牙磕掉了一半。后來該學(xué)生的班主任對雙方家長進(jìn)行了調(diào)解，效果也挺好。但是，事件的走向，卻在班主任好心帶著對方家長去醫(yī)院看望受傷學(xué)生后發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。受傷學(xué)生家長就抓住這一點：“學(xué)校不理虧為什么要來醫(yī)院看望？肯定是和對方家長互相勾結(jié)?！边@名家長向?qū)W校和對方家長提出索賠，索賠金額從最初的6000元、2萬元直線上升到最后的90多萬元，上訪的地方也從區(qū)縣一直到了北京。

綜合我國目前的現(xiàn)行法律來看，雖然處理類似事件的大體規(guī)則是有的，但相關(guān)細(xì)節(jié)的解釋、規(guī)定還不完備，比較粗疏。

具體來說，《侵權(quán)責(zé)任法》第三十八條規(guī)定，無民事行為能力人（指不滿10周歲的未成年人或不能辨認(rèn)自己行為的精神病人）在幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間受到人身損害的，幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但能夠證明盡到教育、管理職責(zé)的，不承擔(dān)責(zé)任。第三十九條規(guī)定，限制民事行為能力人（同上）在學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間受到人身損害，學(xué)校或者其他教育機構(gòu)未盡到教育、管理職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。第四十條規(guī)定，無民事行為能力人或者限制民事行為能力人在幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間，受到幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)以外的人員人身損害的，由侵權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；幼兒園、學(xué)校或者其他教育機構(gòu)未盡到管理職責(zé)的，承擔(dān)相應(yīng)的補充責(zé)任。

實際上，這三個條文已經(jīng)確定校園傷害事故處理的基本原則。第三十八條體現(xiàn)了對10周歲以下學(xué)生的特殊保護(hù)，即適用的是過錯推定原則，也就是說如果學(xué)校不能舉證證明損害的發(fā)生自己無過錯，那么就推定為有過錯，要承擔(dān)賠償責(zé)任。第三十九和四十條，則是一般的侵權(quán)責(zé)任，也就是說誰有過錯誰負(fù)責(zé)。

教育部2002年出臺的《學(xué)生傷害事故處理辦法》，針對學(xué)生傷害事故責(zé)任認(rèn)定、事故處理程序、損害賠償?shù)茸龀鲆?guī)定，其中第二章（第八條至第十四條）規(guī)定了一些學(xué)生傷害事故中學(xué)校承擔(dān)責(zé)任的范圍。2006年出臺的《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》，又針對政府有關(guān)部門的安全管理職責(zé)、校園周邊和校內(nèi)安全管理、對安全教育等做出規(guī)定，重在加強管理預(yù)防發(fā)生安全事故。

目前各在運核電廠依據(jù)《核電廠營運單位報告制度》中的建造階段事件的報告準(zhǔn)則向國家核安全局上報建造事件，報告準(zhǔn)則包含：違反認(rèn)可的質(zhì)保大綱的要求；最終設(shè)計違反認(rèn)可的初步安全分析報告中的承諾或違反建造許可證條件；不符合法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)條件或其他設(shè)計要求的建造活動或物項；建造或施工中的重大偏差、缺陷、故障或損壞、可能導(dǎo)致不滿足預(yù)期使用要求和安全功能的物項或者需要重新評價驗證的物項或活動等。

但是，何為侵權(quán)法中所規(guī)定的“教育、管理職責(zé)”？這兩個辦法并沒有給出清晰、全面的解釋。而且，由于這兩個辦法只是教育部的部門規(guī)章，其在法律適用中的效力也是有限的。

讓我們看看發(fā)達(dá)國家。在美國，審理此類案件的依據(jù)主要是建立在“過錯責(zé)任”基礎(chǔ)上，即“如果法律沒有規(guī)定額外義務(wù)，則公立學(xué)校沒有確保學(xué)生和學(xué)校其他成員安全的義務(wù)，換言之，法律并不對每一起學(xué)生傷害事故追究學(xué)校的責(zé)任而僅僅是追究由故意或過失而導(dǎo)致的傷害的責(zé)任”。

由于學(xué)校或教師的故意或過失造成的傷害事故，學(xué)校要負(fù)賠償責(zé)任。在具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，教育者的故意侵權(quán)行為包括毆打、威嚇、非法監(jiān)禁。過失侵權(quán)行為包括疏于指示或警示學(xué)生，疏于檢查、報告、糾正不安全的情況，疏于安排安全的學(xué)生活動，在特殊的事故中未對受傷的學(xué)生提供幫助等。

作為判例法國家，美國法院在確定學(xué)校對學(xué)生的照管職責(zé)時，也不要求學(xué)校教師履行無限的管理職責(zé)，學(xué)校不是學(xué)生的監(jiān)護(hù)人。學(xué)生傷害事故中的過失侵權(quán)責(zé)任有以下幾個要件：一是有傷害結(jié)果的存在；二是學(xué)?；蚪處熡凶⒁獾牧x務(wù)；三是違反了職責(zé)，也就是說對于危險沒有合理地預(yù)見并且盡量地避免；四是有因果聯(lián)系，即結(jié)果與違反職責(zé)之間有因果關(guān)系。

其中，學(xué)?；蚪處煹淖⒁饬x務(wù)標(biāo)準(zhǔn)只要求校務(wù)人員在面臨相同或類似情形時跟普通人一樣采用同樣程度的注意標(biāo)準(zhǔn)來行事。當(dāng)然，這種注意標(biāo)準(zhǔn)會隨著學(xué)生的年齡、成熟度、經(jīng)歷、情商以及他們學(xué)習(xí)活動的性質(zhì)而變化，比如美國印地安納州最高法院就表示，同樣的照顧程度，可能對于成人來說是足夠的，而對學(xué)生就是不夠的。所以，法院認(rèn)為：“在侵權(quán)法中，學(xué)校和學(xué)生之間的關(guān)系應(yīng)該是公認(rèn)的職責(zé)關(guān)系，人們把孩子委托給學(xué)校，而孩子的特征使得他們可能做出無可理喻的事情，因此學(xué)校具有按照普通法認(rèn)定的特別監(jiān)督責(zé)任?！?/p>

學(xué)校要完善各項風(fēng)險防控機制，重視法律顧問，扛住壓力，以法律方式解決問題

目前教育法律法規(guī)體系尚不完備，多元化的學(xué)校內(nèi)外法律關(guān)系結(jié)構(gòu)以及多重交叉的利益主體，導(dǎo)致學(xué)校的法律風(fēng)險和糾紛形勢日益嚴(yán)峻。在當(dāng)前的法制條件下，學(xué)校要想擺脫“無限責(zé)任枷鎖”，需要從以下一些方面“扎住陣腳”：

一是學(xué)校自身要高度重視，除了日常對學(xué)生進(jìn)行安全教育之外，也要努力完善學(xué)校的各項管理制度和風(fēng)險防控機制。

2016年1月教育部印發(fā)的《依法治教實施綱要（2016-2020年）》，其中就提出要“研究制定《關(guān)于加強學(xué)校安全風(fēng)險防控機制的意見》，健全學(xué)校安全風(fēng)險防控機制，探索建立學(xué)校安全風(fēng)險顧問制度”。對于可能影響學(xué)生安全的包括管理、設(shè)施條件等各個方面，學(xué)校要提前做好防范和管控，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，定期組織演練，并做好相應(yīng)的資料保存工作。

做好以上工作的目的，一方面在于防患未然，盡量避免安全事件發(fā)生，另一方面，如果不幸發(fā)生了一些突發(fā)的學(xué)生安全意外事件，對于學(xué)校已承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任或無責(zé)、家長還不斷糾纏的情況，這些制度、預(yù)案、演練，在訴訟中也是重要的免責(zé)事由和證據(jù)。

二是上足保險。除了校方責(zé)任險，學(xué)校還應(yīng)努力為學(xué)生提供充分購買充足意外傷害保險的服務(wù)。這里的“充分”強調(diào)的是覆蓋面，要為學(xué)校的每一個學(xué)生購買必要的意外傷害保險。“充足”則是指學(xué)校在為學(xué)生購買了最基本的保險之后，還可以跟保險公司協(xié)商，以最優(yōu)惠的價格為家長準(zhǔn)備一些補充的保險方案，供有能力和需求的家長自愿選擇，為學(xué)生提供盡可能多的保險額度保障，減少學(xué)校安全壓力。

學(xué)校提供一些必要的保險服務(wù)于法有據(jù)，只是要注意不得從中收取任何費用。《學(xué)生傷害事故處理辦法》第三十一條要求：“學(xué)校有條件的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)保險法的有關(guān)規(guī)定，參加學(xué)校責(zé)任保險。教育行政部門可以根據(jù)實際情況，鼓勵中小學(xué)參加學(xué)校責(zé)任保險。提倡學(xué)生自愿參加意外傷害保險。在尊重學(xué)生意愿的前提下，學(xué)校可以為學(xué)生參加意外傷害保險創(chuàng)造便利條件，但不得從中收取任何費用?！?/p>

在實踐中，一些地方財政已經(jīng)加大對學(xué)生保險的“埋單力度”。2013年秋季開始北京市政府部門出資700萬元，為公辦中小學(xué)投保無過失責(zé)任險，以減少學(xué)生參加學(xué)校組織的校內(nèi)外體育鍛煉和實踐活動的風(fēng)險。

學(xué)校要提前做好防范和管控，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，定期組織演練，并做好相應(yīng)的資料保存工作。

學(xué)校要重視自身的法律風(fēng)險防控，可以通過招投標(biāo)的方式，選擇合適的法律顧問團(tuán)隊。

三是要落實好法律顧問制度。2016年3 月22日，中央深改組第二十二次會議通過《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，強調(diào)要在黨政機關(guān)、人民團(tuán)體、國有企事業(yè)單位普遍建立法律顧問制度。教育部《依法治教實施綱要（2016-2020年）》也提出：“中小學(xué)可視情況和需要配備法律顧問。地方教育部門可以采取政府購買服務(wù)、與律師協(xié)會開展合作、借助高校和研究機構(gòu)力量等方式，為所轄區(qū)域內(nèi)的中小學(xué)校配備法律顧問，建立未成年學(xué)生法律救助機制?！?/p>

因此，在依法治校、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的大背景下，學(xué)校要重視自身的法律風(fēng)險防控，可以通過招投標(biāo)的方式，選擇合適的法律顧問團(tuán)隊。校長等校園管理者在做出決策時，始終要有法律意識、風(fēng)險意識，與顧問團(tuán)隊提前溝通，做到前端介入，而不僅僅是把法律顧問作為事后的“救火隊”。

四是要“扛得住”壓力。一旦出現(xiàn)安全事故，按照目前的相關(guān)法律法規(guī)，只要學(xué)校確實盡到了充分注意義務(wù)，盡到教育、管理職責(zé)的，學(xué)校就要堅決依靠法律來處理。依法辦事，把后續(xù)的糾紛處理交給專業(yè)的律師團(tuán)隊來處理，“讓專業(yè)的人來做專業(yè)的事情”，從而把精力更多地放在教學(xué)管理上。

以法治為基礎(chǔ)，全社會形成合力共同承擔(dān)起教育和保護(hù)學(xué)生的重?fù)?dān)

并不是所有的學(xué)校都有條件為學(xué)生購買足額的保險、配備法律顧問，所以，要從根本上卸下學(xué)校和老師肩上各種沒有法律依據(jù)的“無限責(zé)任枷鎖”，還得從體制機制方面尋找解決之道。

這里面最關(guān)鍵的問題，是要從國家法律的層面明確學(xué)校、老師對學(xué)生所負(fù)的是教育、管理、保護(hù)的關(guān)系，而不是監(jiān)護(hù)關(guān)系，未成年人的監(jiān)護(hù)人首先是家長。我們要在立法中盡快明確學(xué)校和教師教育、管理、保護(hù)具體職責(zé)的范圍和界限。只有明確界定教育主管部門、學(xué)校與教師、學(xué)生相互之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，才能夠真正讓學(xué)校與教師做到規(guī)范辦學(xué)、安心執(zhí)教。否則，正常的、在法制軌道內(nèi)運作的師生關(guān)系、家校關(guān)系，就無從談起。

我們要盡早制定《學(xué)校法》《校園安全法》等法律，不管是教育工作者還是學(xué)者，都已經(jīng)呼吁、期盼了多年，但是難以理解的是，這些法律始終處于難產(chǎn)狀態(tài)。這是一件令人十分遺憾的事情，要扭轉(zhuǎn)我國當(dāng)前各種校園安全和糾紛問題頻發(fā)的勢頭，類似法律的出臺是無法避過的門檻。放眼世界，不少國家在很多年前就已頒布大量關(guān)于校園安全的法律。比如美國，僅聯(lián)邦法律就有《1994年校園安全法》《安全、無毒品德學(xué)校和社區(qū)法案》《校園性犯罪預(yù)防法案》《不讓一個孩子掉隊法案》《為學(xué)生和教師提供更好的教育法案》，等等。

所以，我們希望立法部門和教育管理部門，應(yīng)該本著保護(hù)下一代，依法治教的宗旨，早日將這些法律提上立法日程，以解教育實踐中的“法律饑餓癥”。很多教育工作者付出了大量辛勤的、不為人知的汗水，特別是鄉(xiāng)村教師，默默地承受了很多常人難以理解的生活和工作壓力。我們要為他們撐起一把擋風(fēng)遮雨的“法律保護(hù)傘”，不能讓他們又操心又流淚，長此以往最終受害的必將是整個教育和國家的未來。

在責(zé)任問題上，有一些人很片面地認(rèn)為：“學(xué)生學(xué)不好、出了事就應(yīng)該找學(xué)校、找老師，你們不就是干這個事的嗎？”其實，未成年學(xué)生的監(jiān)護(hù)人首先是家長。學(xué)生的教育、管理和安全，也不是學(xué)校和教師單方面的責(zé)任，需要家庭、學(xué)校、社會和政府共同來維護(hù)。這雖然是老生常談的一句話，但卻也是最難做到的。

這方面我們也可以借鑒一些國外的經(jīng)驗，比如日本，校園安全已經(jīng)成為一項“社會工程”，基本形成一個由學(xué)校、公安、家長、社區(qū)結(jié)成的校園安全防控網(wǎng)絡(luò)。許多校園門口配有校方的警備員、保安，在學(xué)生上下學(xué)時在校門口、交通路口維護(hù)孩子們的安全。從2010年開始，大阪府地區(qū)由于經(jīng)費緊張，難以維持雇用保安公司組成的校園警衛(wèi)隊，一些家長和志愿者就組成了市民安全守衛(wèi)隊。與此同時，日本政府還把大街小巷的商戶納入全民保護(hù)孩子的防范體系，凡參與的商戶都會在商店醒目位置張貼特殊標(biāo)志，孩子上學(xué)或放學(xué)路上若遇到侵害，可以迅速到這些商家求助。如遇拒絕或懈怠，這些商家將承擔(dān)法律責(zé)任。

（作者單位：北京市京都律師事務(wù)所）

責(zé)任編輯 陳寶泉