文／翁小平

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學校不應是“無限責任”單位

文／翁小平

近來媒體報道的“校鬧”事件、“校園欺凌”事件，兩會上教育界代表吐槽學校被視為“無限責任公司”等問題多了起來。這些派出教師不愿意再當班主任、小學對學生“課間圈養”等各種的無奈，讓人越來越感到一個概念不清引發的惡性循環：學校對學生的安全責任有多大？

在今年全國政協教育界聯組會上，教育部部長袁貴仁在回應代表、記者們的關切時表示：“如果你們問，教育部現在最大的壓力是什么，我告訴你們，就是安全問題”。

同樣在今年兩會期間，還有代表呼吁：“農村寄宿制學校教師承擔了大量本不該他們承擔的責任，身體透支嚴重！”誠然，這些農村寄宿制學校的教師們一邊拿著微薄的收入，克服著物質條件有限的種種困難，一邊還要承受著巨大的學生安全壓力和升學壓力，對于住在學校的學生們，吃喝拉撒什么都要管，忙得“四腳朝天、五迷三道”，還時刻擔心著哪里照顧不周出什么紕漏。

那么，到底學校和教師們在教育教學管理過程中都承受了哪些不該有的壓力？他們的法律責任邊界在哪里？又該如何在做好本職工作的同時更好地保護自己？

“教育、管理職責”不明晰，學生安全責任被“無限轉移”到學校和教師身上

產生這種現象的根源之一是，一旦學生在學校受傷，不管學校是否有監管責任，也不管具體的侵權人是誰，很多家長都會將責任“無限轉移”給學校，要求學校賠償。如果訴求得不到滿足，就要上訪，去學校糾纏，把事鬧大。

貴州某校就發生過這樣一個案例，兩名四年級學生課間操期間一起去上廁所，其間互相打鬧，一名學生摔倒在地，門牙磕掉了一半。后來該學生的班主任對雙方家長進行了調解，效果也挺好。但是，事件的走向，卻在班主任好心帶著對方家長去醫院看望受傷學生后發生了逆轉。受傷學生家長就抓住這一點：“學校不理虧為什么要來醫院看望？肯定是和對方家長互相勾結?！边@名家長向學校和對方家長提出索賠，索賠金額從最初的6000元、2萬元直線上升到最后的90多萬元，上訪的地方也從區縣一直到了北京。

綜合我國目前的現行法律來看，雖然處理類似事件的大體規則是有的，但相關細節的解釋、規定還不完備，比較粗疏。

具體來說，《侵權責任法》第三十八條規定，無民事行為能力人（指不滿10周歲的未成年人或不能辨認自己行為的精神病人）在幼兒園、學校或者其他教育機構學習、生活期間受到人身損害的，幼兒園、學?；蛘咂渌逃龣C構應當承擔責任，但能夠證明盡到教育、管理職責的，不承擔責任。第三十九條規定，限制民事行為能力人（同上）在學校或者其他教育機構學習、生活期間受到人身損害，學?；蛘咂渌逃龣C構未盡到教育、管理職責的，應當承擔責任。第四十條規定，無民事行為能力人或者限制民事行為能力人在幼兒園、學?；蛘咂渌逃龣C構學習、生活期間，受到幼兒園、學?；蛘咂渌逃龣C構以外的人員人身損害的，由侵權人承擔侵權責任；幼兒園、學校或者其他教育機構未盡到管理職責的，承擔相應的補充責任。

實際上，這三個條文已經確定校園傷害事故處理的基本原則。第三十八條體現了對10周歲以下學生的特殊保護，即適用的是過錯推定原則，也就是說如果學校不能舉證證明損害的發生自己無過錯，那么就推定為有過錯，要承擔賠償責任。第三十九和四十條，則是一般的侵權責任，也就是說誰有過錯誰負責。

教育部2002年出臺的《學生傷害事故處理辦法》，針對學生傷害事故責任認定、事故處理程序、損害賠償等做出規定，其中第二章（第八條至第十四條）規定了一些學生傷害事故中學校承擔責任的范圍。2006年出臺的《中小學幼兒園安全管理辦法》，又針對政府有關部門的安全管理職責、校園周邊和校內安全管理、對安全教育等做出規定，重在加強管理預防發生安全事故。

目前各在運核電廠依據《核電廠營運單位報告制度》中的建造階段事件的報告準則向國家核安全局上報建造事件，報告準則包含：違反認可的質保大綱的要求；最終設計違反認可的初步安全分析報告中的承諾或違反建造許可證條件；不符合法規、標準、技術條件或其他設計要求的建造活動或物項；建造或施工中的重大偏差、缺陷、故障或損壞、可能導致不滿足預期使用要求和安全功能的物項或者需要重新評價驗證的物項或活動等。

但是，何為侵權法中所規定的“教育、管理職責”？這兩個辦法并沒有給出清晰、全面的解釋。而且，由于這兩個辦法只是教育部的部門規章，其在法律適用中的效力也是有限的。

讓我們看看發達國家。在美國，審理此類案件的依據主要是建立在“過錯責任”基礎上，即“如果法律沒有規定額外義務，則公立學校沒有確保學生和學校其他成員安全的義務，換言之，法律并不對每一起學生傷害事故追究學校的責任而僅僅是追究由故意或過失而導致的傷害的責任”。

由于學?；蚪處煹墓室饣蜻^失造成的傷害事故，學校要負賠償責任。在具體的認定標準上，教育者的故意侵權行為包括毆打、威嚇、非法監禁。過失侵權行為包括疏于指示或警示學生，疏于檢查、報告、糾正不安全的情況，疏于安排安全的學生活動，在特殊的事故中未對受傷的學生提供幫助等。

作為判例法國家，美國法院在確定學校對學生的照管職責時，也不要求學校教師履行無限的管理職責，學校不是學生的監護人。學生傷害事故中的過失侵權責任有以下幾個要件：一是有傷害結果的存在；二是學校或教師有注意的義務；三是違反了職責，也就是說對于危險沒有合理地預見并且盡量地避免；四是有因果聯系，即結果與違反職責之間有因果關系。

其中，學校或教師的注意義務標準只要求校務人員在面臨相同或類似情形時跟普通人一樣采用同樣程度的注意標準來行事。當然，這種注意標準會隨著學生的年齡、成熟度、經歷、情商以及他們學習活動的性質而變化，比如美國印地安納州最高法院就表示，同樣的照顧程度，可能對于成人來說是足夠的，而對學生就是不夠的。所以，法院認為：“在侵權法中，學校和學生之間的關系應該是公認的職責關系，人們把孩子委托給學校，而孩子的特征使得他們可能做出無可理喻的事情，因此學校具有按照普通法認定的特別監督責任?！?/p>

學校要完善各項風險防控機制，重視法律顧問，扛住壓力，以法律方式解決問題

目前教育法律法規體系尚不完備，多元化的學校內外法律關系結構以及多重交叉的利益主體，導致學校的法律風險和糾紛形勢日益嚴峻。在當前的法制條件下，學校要想擺脫“無限責任枷鎖”，需要從以下一些方面“扎住陣腳”：

一是學校自身要高度重視，除了日常對學生進行安全教育之外，也要努力完善學校的各項管理制度和風險防控機制。

2016年1月教育部印發的《依法治教實施綱要（2016-2020年）》，其中就提出要“研究制定《關于加強學校安全風險防控機制的意見》，健全學校安全風險防控機制，探索建立學校安全風險顧問制度”。對于可能影響學生安全的包括管理、設施條件等各個方面，學校要提前做好防范和管控，制定相應的應急預案，定期組織演練，并做好相應的資料保存工作。

做好以上工作的目的，一方面在于防患未然，盡量避免安全事件發生，另一方面，如果不幸發生了一些突發的學生安全意外事件，對于學校已承擔相應責任或無責、家長還不斷糾纏的情況，這些制度、預案、演練，在訴訟中也是重要的免責事由和證據。

二是上足保險。除了校方責任險，學校還應努力為學生提供充分購買充足意外傷害保險的服務。這里的“充分”強調的是覆蓋面，要為學校的每一個學生購買必要的意外傷害保險?！俺渥恪眲t是指學校在為學生購買了最基本的保險之后，還可以跟保險公司協商，以最優惠的價格為家長準備一些補充的保險方案，供有能力和需求的家長自愿選擇，為學生提供盡可能多的保險額度保障，減少學校安全壓力。

學校提供一些必要的保險服務于法有據，只是要注意不得從中收取任何費用。《學生傷害事故處理辦法》第三十一條要求：“學校有條件的，應當依據保險法的有關規定，參加學校責任保險。教育行政部門可以根據實際情況，鼓勵中小學參加學校責任保險。提倡學生自愿參加意外傷害保險。在尊重學生意愿的前提下，學?？梢詾閷W生參加意外傷害保險創造便利條件，但不得從中收取任何費用?！?/p>

在實踐中，一些地方財政已經加大對學生保險的“埋單力度”。2013年秋季開始北京市政府部門出資700萬元，為公辦中小學投保無過失責任險，以減少學生參加學校組織的校內外體育鍛煉和實踐活動的風險。

學校要提前做好防范和管控，制定相應的應急預案，定期組織演練，并做好相應的資料保存工作。

學校要重視自身的法律風險防控，可以通過招投標的方式，選擇合適的法律顧問團隊。

三是要落實好法律顧問制度。2016年3 月22日，中央深改組第二十二次會議通過《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，強調要在黨政機關、人民團體、國有企事業單位普遍建立法律顧問制度。教育部《依法治教實施綱要（2016-2020年）》也提出：“中小學可視情況和需要配備法律顧問。地方教育部門可以采取政府購買服務、與律師協會開展合作、借助高校和研究機構力量等方式，為所轄區域內的中小學校配備法律顧問，建立未成年學生法律救助機制?！?/p>

因此，在依法治校、建設現代學校制度的大背景下，學校要重視自身的法律風險防控，可以通過招投標的方式，選擇合適的法律顧問團隊。校長等校園管理者在做出決策時，始終要有法律意識、風險意識，與顧問團隊提前溝通，做到前端介入，而不僅僅是把法律顧問作為事后的“救火隊”。

四是要“扛得住”壓力。一旦出現安全事故，按照目前的相關法律法規，只要學校確實盡到了充分注意義務，盡到教育、管理職責的，學校就要堅決依靠法律來處理。依法辦事，把后續的糾紛處理交給專業的律師團隊來處理，“讓專業的人來做專業的事情”，從而把精力更多地放在教學管理上。

以法治為基礎，全社會形成合力共同承擔起教育和保護學生的重擔

并不是所有的學校都有條件為學生購買足額的保險、配備法律顧問，所以，要從根本上卸下學校和老師肩上各種沒有法律依據的“無限責任枷鎖”，還得從體制機制方面尋找解決之道。

這里面最關鍵的問題，是要從國家法律的層面明確學校、老師對學生所負的是教育、管理、保護的關系，而不是監護關系，未成年人的監護人首先是家長。我們要在立法中盡快明確學校和教師教育、管理、保護具體職責的范圍和界限。只有明確界定教育主管部門、學校與教師、學生相互之間的權責關系，才能夠真正讓學校與教師做到規范辦學、安心執教。否則，正常的、在法制軌道內運作的師生關系、家校關系，就無從談起。

我們要盡早制定《學校法》《校園安全法》等法律，不管是教育工作者還是學者，都已經呼吁、期盼了多年，但是難以理解的是，這些法律始終處于難產狀態。這是一件令人十分遺憾的事情，要扭轉我國當前各種校園安全和糾紛問題頻發的勢頭，類似法律的出臺是無法避過的門檻。放眼世界，不少國家在很多年前就已頒布大量關于校園安全的法律。比如美國，僅聯邦法律就有《1994年校園安全法》《安全、無毒品德學校和社區法案》《校園性犯罪預防法案》《不讓一個孩子掉隊法案》《為學生和教師提供更好的教育法案》，等等。

所以，我們希望立法部門和教育管理部門，應該本著保護下一代，依法治教的宗旨，早日將這些法律提上立法日程，以解教育實踐中的“法律饑餓癥”。很多教育工作者付出了大量辛勤的、不為人知的汗水，特別是鄉村教師，默默地承受了很多常人難以理解的生活和工作壓力。我們要為他們撐起一把擋風遮雨的“法律保護傘”，不能讓他們又操心又流淚，長此以往最終受害的必將是整個教育和國家的未來。

在責任問題上，有一些人很片面地認為：“學生學不好、出了事就應該找學校、找老師，你們不就是干這個事的嗎？”其實，未成年學生的監護人首先是家長。學生的教育、管理和安全，也不是學校和教師單方面的責任，需要家庭、學校、社會和政府共同來維護。這雖然是老生常談的一句話，但卻也是最難做到的。

這方面我們也可以借鑒一些國外的經驗，比如日本，校園安全已經成為一項“社會工程”，基本形成一個由學校、公安、家長、社區結成的校園安全防控網絡。許多校園門口配有校方的警備員、保安，在學生上下學時在校門口、交通路口維護孩子們的安全。從2010年開始，大阪府地區由于經費緊張，難以維持雇用保安公司組成的校園警衛隊，一些家長和志愿者就組成了市民安全守衛隊。與此同時，日本政府還把大街小巷的商戶納入全民保護孩子的防范體系，凡參與的商戶都會在商店醒目位置張貼特殊標志，孩子上學或放學路上若遇到侵害，可以迅速到這些商家求助。如遇拒絕或懈怠，這些商家將承擔法律責任。

（作者單位：北京市京都律師事務所）

責任編輯 陳寶泉