土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民工城市化

張熙

近年來，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，我國農(nóng)民工數(shù)量始終保持在較高水平。國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2010～2013年，全國農(nóng)民工總量穩(wěn)定在2.3～2.7億人，其中，外出農(nóng)民工則達(dá)到1.5～l.7億人。雖然農(nóng)民工市民化意愿十分強(qiáng)烈，但農(nóng)民工市民化的實(shí)際進(jìn)程卻相對緩慢。

農(nóng)民工市民化進(jìn)程相對遲緩存在著深刻的微觀因素。農(nóng)民工要完成從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，需要相當(dāng)大的個體財(cái)產(chǎn)支持才能實(shí)現(xiàn)。然而，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不足是一個普遍性的事實(shí)。土地是農(nóng)村的重要資源，土地承包經(jīng)營權(quán)則是農(nóng)戶家庭重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如果能夠合理處置土地承包經(jīng)營權(quán)，保證土地產(chǎn)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)，充分實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價值，那么農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入會大幅度增加。但是，現(xiàn)有的制度安排對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)施加了多重管制，妨礙了土地價值的充分實(shí)現(xiàn)，減少了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，遲滯了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。本質(zhì)上，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)既要實(shí)現(xiàn)“土地”從農(nóng)村向城市的用途轉(zhuǎn)變，更要實(shí)現(xiàn)“人”從農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)換，因此，農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間存在著比較緊密的相互促進(jìn)關(guān)系，只有深入研究兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系，才能真正發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的微觀基礎(chǔ)，通過改革農(nóng)村土地制度，推進(jìn)農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間存在著持續(xù)的互動關(guān)系：一方面，農(nóng)村土地多種形式的合理流轉(zhuǎn)，可以充分實(shí)現(xiàn)多元化的土地價值，為農(nóng)民工市民化提供必要的資本支持；另一方面，農(nóng)民工市民化程度提高，意味著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會增加并趨于穩(wěn)定，這就對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求。

農(nóng)民工市民化需要巨大的成本支出，這些成本部分由政府公共財(cái)政支付，部分需要農(nóng)民工家庭自己承擔(dān)。這就意味著，為了順利實(shí)現(xiàn)市民化，農(nóng)民工家庭需要相當(dāng)大的財(cái)力支持。近年來，雖然農(nóng)民工工資不斷上升，農(nóng)村居民人均純收人穩(wěn)步增加，但是，與巨大的市民化成本相比，農(nóng)民工家庭的財(cái)產(chǎn)數(shù)量仍然偏少，需要尋找新的收入來源。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶家庭重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如果能夠合理處置，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)資本化，就可以大幅度增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，轉(zhuǎn)讓權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。對農(nóng)村土地資源而言，在新型城鎮(zhèn)化背景下，通過多種形式的土地流轉(zhuǎn)交易，既可以在異質(zhì)性農(nóng)戶之間實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，也可以合理轉(zhuǎn)換土地用途，還可以經(jīng)由發(fā)展權(quán)交易實(shí)現(xiàn)土地的多種價值，有效增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供重要的資本支持，喚醒未能得到充分利用的“沉睡資本”，在重新配置城鄉(xiāng)土地資源基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，協(xié)調(diào)推進(jìn)“人口”城鎮(zhèn)化與“土地”城鎮(zhèn)化。其一，非農(nóng)就業(yè)比較穩(wěn)定的農(nóng)民家庭，可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，獲得一定的租金收入。隨著國家惠農(nóng)政策力度不斷增強(qiáng)，以及農(nóng)村土地交易市場逐步完善，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格將會穩(wěn)步提高，農(nóng)民的土地租金收入會不斷增加。其二，隨著農(nóng)村土地制度改革的逐步深入，在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下，一部分農(nóng)用地會改變用途，成為集體建設(shè)用地。土地用途改變，會大幅度增加土地價值，產(chǎn)生巨大的增值收益，由農(nóng)民家庭、農(nóng)村集體共同分享。

我國現(xiàn)行法律規(guī)定，國家為了公共利益需要，可以通過行政權(quán)力對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。然而實(shí)際情況是，由于“公共利益”范圍界定不清，導(dǎo)致許多工商業(yè)經(jīng)營性用地同樣經(jīng)由地方政府征用，從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國家所有城市土地，地方政府既壟斷了土地征用市場，也壟斷了土地出讓市場，成為典型的雙頭壟斷，產(chǎn)生了一系列社會經(jīng)濟(jì)問題，需要進(jìn)行改革。首先，通過立法形式，明確公共利益范圍。借鑒美國等土地征用制度較為完善國家的做法，以清單形式具體規(guī)定適用征地的公共利益范圍，包括國防、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。凡是沒有列入公共利益范圍清單的用地項(xiàng)目，均作為一般經(jīng)營性用地。其次，在公共利益征地過程中，要逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過引入片區(qū)綜合地價補(bǔ)償方法等，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步接近“公平市場價”。對一般經(jīng)營性用地，逐步引人談判機(jī)制，由用地主體、農(nóng)村集體、被征地農(nóng)民等相關(guān)主體直接談判，決定征地價格等重要事項(xiàng)。再次，在現(xiàn)有改革基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市方式，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、股份合作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價。endprint