拉開外空采礦競賽的序幕？
—美國行星采礦立法的法律政策分析

王國語 （北京理工大學）

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拉開外空采礦競賽的序幕？
—美國行星采礦立法的法律政策分析

王國語 （北京理工大學）

作者注：本文僅代表個人觀點，不代表中國代表團和中國政府立場。

2015年11月25日，美國通過了《2015外空資源探索和利用法》，為私人實體進行月球及行星采礦提供了法律依據，賦予了私人實體對其開采的任何小行星資源或外空資源的各項權利，包括占有、擁有、運輸、使用和出售的權利。這一規定引起了國際社會的熱議。在該法案起草、論證到通過的1年多時間里，國際空間法學界對其進行了多次討論，以質疑聲居多。雖然國際法沒有明確的禁止規定，但大多數學者仍認為外空屬于“公有區域”，任何國家和個人不得主張對外空包括其自然資源的所有權。

在2016年4月15日結束的第55屆聯合國外層空間委員會（簡稱外空委）法律小組委員會屆會上，俄羅斯、墨西哥、智利等拉美國家紛紛對美國的立法表示了強烈的批評和質疑，而美國則依據國際法和國內實踐進行了出色的辯論。最終外空委沒有達成“美國立法違反了國際法”的一致性結論，甚至默認了美國的做法并沒有違反國際法。即便如此，美國仍承受了巨大的政治和外交壓力。法律小組委員會決定從2017年開始設立一項新議題：“關于外空資源探索開發與利用活動潛在法律模式的一般性意見交流”。聯合國框架內關于外空自然資源開發開采的法律問題的討論才剛剛開始，中國該持有怎樣的立場？美國單邊開發開采外空資源的計劃能否實現？這對于中國的探月和深空探測工程會產生怎樣的影響？各國又會有怎樣的反應？這是否意味著外空采礦競賽序幕的拉開？

外空資源開發和開采的法律政策問題在中國正受到更多的關注。筆者參加了1年以來多個關于外空資源開發開采法律政策討論的國際論壇，并作為中國代表團成員參加了剛剛結束的第55屆聯合國外空委法律小組委員會屆會。結合參會實踐和前期研究基礎，本文從美國行星采礦立法（“外空資源探索和利用法”）的過程、原因及主要內容、國際社會的反應、相關法律焦點以及發展趨勢等方面進行初步分析，并嘗試提出相應建議。

1　美國行星采礦立法的過程、背景和主要內容

立法過程

2 0 1 4年，在行星資源公司（P l a n e t a r y Resources）等私人實體的資助下，一些美國空間法律政策學者起草了《小行星法》提案，試圖通過國會立法賦予私人實體享有其開發開采外空資源的財產權。這引發了美國社會各界關于行星采礦（以及包括月球在內的其他外空自然資源開發開采活動）的價值與可行性、立法的必要性、其給美國帶來的國際政治風險和法律風險等核心問題的討論。在國會則體現為共和黨與民主黨對于法案的不同態度與爭論。直至2015年11月，該法案在進行了一定的文本修改后，才獲得國會通過和總統簽署，法案名稱也改為《外空資源探索和利用法》（以下簡稱《外空資源法》）。

背景分析

從表面看來，《外空資源法》首先是解決了美國私人實體從事外空自然資源開發開采對于國內法律確定性的需求。但實質上，美國情愿承擔立法帶來的國際政治和法律風險，有其深層次的戰略考量和現實需要。行星采礦等外空資源開發和開采活動的戰略價值與美國航天面臨的實際困難是推動美國通過該立法的根本因素。

（1）外空資源開發開采在美國的法律確定性

開展行星采礦等外空資源開發開采活動，需要考慮技術、資金和法律等多個因素。近年來，美國一些資金雄厚的私人實體表現出對行星采礦、月球開發等活動的濃厚興趣，例如行星資源公司、深空工業公司（Deep Space Industry），后者如月球快遞公司（Moon Express）和比格羅航天公司（Bigelow Aerospace）等。相比于技術、資金等問題，這些私人實體的最大顧慮是法律的不確定性。如果法律不能確保其享有所開采或提煉的水、礦產等資源的處置權，私人實體的巨額投入將無法得到保障，也無法獲得可期待的商業利益。法律確定性是建立和促進外空資源開發開采市場的根本保證。離開法律所賦予的激勵機制和保障機制，自由市場上的人才、技術和資金等生產要素便不會大量進入外空資源開發開采領域。

（2）美國認為行星采礦的戰略價值

相對于月球資源開發而言，行星采礦的價值和意義一直備受質疑。比格羅航天公司的法律部門負責人、歐盟航天項目官員［曾負責策劃執行歐洲航天局（ESA）的火星項目］在與筆者的談話中都表達了“月球資源開發開采更為現實、更具價值”的觀點。一些觀點認為，并沒有確鑿的科學證據證明小行星上儲藏著稀有礦產，目前只是一些私人實體的單方面宣傳。此外，行星采礦涉及到從發現適當目標到成功開采、提煉、儲藏、運輸等多個環節，相關技術的成熟還需要一定時間，現階段談及行星采礦并不現實。

也有觀點認為行星采礦具有重要的意義，例如嫦娥-1衛星系統總指揮兼總設計師葉培建院士認為，適時開展和推動小行星資源開發利用，主要有四重意義：①揭示生命起源；②建設小行星預警防御體系和保護地球安全；③利用太空資源是獲得永久太空開發的唯一方式。某些小行星上的金屬和燃料能夠擴展太空中工業的發展，可作為人類開發礦產資源的下一個目的地；④小行星是人類深空探測“天然的跳板”。通過把數百噸的小行星置于地月引力系統或近地空間，航天員可以通過幾周的航行就能抵達小行星進行探測，顯著降低任務成本。此外，小行星還可以作為中轉站，為人類建立空間設施以及星際航行轉移系統提供大量基礎材料，包括萃取推進劑、開發防護材料、建造星際航行防輻射結構，甚至整個星際探測產業所需要的材料。

還有觀點認為行星采礦的重要現實意義在于水資源的開采。2015年，世界安全基金會（SWF）與美國喬治華盛頓大學空間政策研究所對行星采礦法律政策問題進行了聯合研究，其成果在2015年10月的國際宇航聯大會國際空間法論壇上發布，引起熱議。為了減小對行星采礦的輿論阻力，其研究人員聲稱采礦的首要目標是水。因為水是在深空探測中維系航天員生命所必須的，因此立足于提煉水資源的行星采礦任務更容易在法律和政策上得到國際社會的支持。顯然，這種策略是正確的，也是有說服力的。這為美國國內立法的正當性和必要性提供了一定的理論支持。然而，行星采礦的戰略意義不可能僅局限于外空中水的稀缺性。

筆者曾撰文指出，行星采礦具有多重的戰略意義，主要包括3個層面，一是經濟戰略需要。理論上，外空資源（例如月球上的氦3）開采可能會帶來能源革命，從而蘊藏著不可估量的經濟和社會價值。二是技術戰略需要。外空資源開采技術具有兩用性，可以民用（商用），也可以軍用。需要注意的是，外空資源探索與利用，不光涉及發射、空間運輸、資源捕獲等技術或活動，還可能包括具有中轉和貯存能力的空間站建設、月球（包括其他天體）基地建設和深空探測、近地天體防御等多種活動。因此，技術戰略需要不僅指向民用、商用利益，而且還包括國家安全利益。這是促使美國進行相關立法的最重要的戰略考量，也是中國應考慮的開展行星采礦等外空資源開發開采及深空探測任務的戰略目的。三是政治戰略需要。從中美關系視角來看，一方面，中美的戰略競爭關系同樣體現在外空。外空資源畢竟是有限的，從競爭戰略上來講，先來者必定會限制后來者（技術不成熟的一方）的參與，后來者則應盡量延緩和限制先來者的開發活動。美國共和黨議員在關于《外空資源法》立法的國會辯論中明確提出，如果不進行立法鼓勵美國私人實體開展行星采礦等外空資源開發開采活動，美國在航天領域的領先地位將被中國或俄羅斯所取代。另一方面，國際聲望也是政治戰略需求之一。中國地緣政治競爭的對手，不乏深空探測技術發達的國家，例如俄羅斯、日本和印度。

（3）美國涉及行星開礦遇到的困難

如前所述，美國通過《外空資源法》是為了鼓勵更多私人資本用于本國航天技術和項目的發展，同時服務于美國“商業航天利益最大化”的基本空間政策。此前，在推動商業航天發展和航天技術創新方面，美國面臨著一定的困難。一方面，美國政府從事航天的預算不斷受到削減，現有的財政預算和分工，使得美國航空航天局（NASA）受到諸多限制，例如在協調與其他航天政府部門、促進私人商業航天活動方面，以及在空間碎片減緩、小行星防御等國際合作的開展方面，作為美國航天“主發動機”的NASA均難有大的作為，因此在行星采礦等外空資源開發開采領域，美國面臨同樣的管理性問題。

因此，為了保障航天技術創新領域的大量、持續的投入，同時理順和健全國內商業航天管理機制，美國國會最終選擇面對國際上可能產生的質疑和政治壓力，通過了《外空資源法》。

需要指出的是，雖然立法規定享有外空資源財產權的主體僅為“私人實體”，但并不意味著排除了美國政府關于該外空資源的財產權利，因為該法案并沒有禁止私人實體將其開采的外空資源出售或轉讓給美國政府。換言之，通過該法案，美國政府可以“坐享其成”，不需要直接投入，卻可以分得外空資源開發開采活動的紅利。

主要內容簡評

實際上，《外空資源法》只是2015年11月25日奧巴馬簽署的《外空商業發射競爭法》（公法：114-90）的一部分。整個立法被納入《美國法律匯編（美國法典）》第51編：國家和商業航天方案。外空商業發射競爭法包括激勵私人航天競爭及創業、商業遙感、空間商業辦公室、外空資源探索和利用4個部分。第4部分為《2015外空資源探索和利用法》，即《外空資源法》，包括定義、商業探索、商業獲取、小行星資源和外空資源權利及免責聲明等4部分內容。

《外空資源法》對于小行星資源與外空資源進行了界定。小行星資源是指在單一小行星表面或內部發現的外空資源。外空資源是指在外層空間的非生命資源，包括水和礦物質。作為權利主體的美國公民，該法案規定了一個范圍較大的定義，不僅指“有美國公民身份的個人”和“按照美國法律或州法律組成的或存在的實體”，還包括“按照外國法律組成的或存在的實體”，如果其控制利益（由美國運輸部長確定）是由本款上述兩種情況的個人或實體所掌握，這對于擴大該法案的適用范圍，進而擴大美國商業航天的國外市場是有利的。

《外空資源法》還規定了總統及聯邦機構、政府部門的職責，包括監管和促進各方面，并側重于促進。它規定：“通過適當的聯邦機構，總統應：①協助美國公民對外空資源的商業探索和商業獲取；②為發展經濟可行、安全、穩定的外空資源商業探索和商業獲取產業，通過與美國的國際義務相一致的方式減少政府障礙；③通過與美國的國際義務相一致的方式，在聯邦政府的授權和持續監督下，促進美國公民參與外空資源商業探索和商業回收而免受有害干擾的權利。”該法本身也敦促美國總統盡快明確各部分的監管職責權限，它規定：“本節通過后180日內，總統應向國會提交關于美國公民對外空資源的商業探索和商業獲取的報告”，用來說明：“履行美國國際義務的必要權限，包括聯邦政府的授權和持續監督；和有關上述活動的聯邦機構的責任分配建議。”

未來人機聯合探索火星設想圖

這意味著一定時間內，白宮必須對在外空資源探索利用問題上各政府部門的權限進行初步的設計規劃。同時也意味著，在各部門的管理權限明確之前，開展行星采礦等外空資源開發開采活動面臨著諸多不確定性的因素，也就是法律風險。換言之，在這種情況下，私人實體對于其開采的外空資源所享有的財產權利的確定性會因為授權（例如許可）的不確定性而受到削弱。

該法案的核心部分也是爭議最大的部分，是關于小行星資源和外空資源的系列權利的規定。“本章中參與小行星資源或外空資源商業獲取的美國公民，根據可適用的法律，包括美國的國際義務，對所獲得的任何小行星資源或外空資源享有權利，包括占有、擁有、運輸、使用和出售小行星資源或外空資源。”這樣的規定涉嫌違反1967年《外空條約》的不得據為己有原則：“外層空間，包括月球與其他天體在內，不得由國家通過提出主權主張，通過使用或占領，或以任何其他方法，據為己有。”從字面上看，它僅禁止了國家為主體的“據為己有”，并沒有禁止私人的“據為己有”。而且，沒有明確提及“外空（自然）資源”是“禁止據為己有”的對象。因此，從條約字面意思上看，私人實體將外空資源據為己有是不違反“不得據為己有”原則的。此外，即便從條約解釋的角度來看，也很難得出明確的結論。因此，關于美國的立法是否違反其國際義務，是一個具有爭議的問題，國際社會的反應和討論導向，對于未來可能出現的美國國內法院或國際法院、仲裁庭的相關裁決將產生直接的影響。

該法最后對“美國與外空”的關系進行了闡述。“國會認為，本法案的通過不代表美國據此宣示對任何天體的主權、主權或排他性權利、管轄權或所有權。”需要注意的是，它并沒有提及“美國與外空資源”的關系，沒有明確“天體”是否包括天體上的自然資源，而只是模糊地重申了“不得據為己有”的國際義務。這顯然也是基于一定的策略性考慮，為應對國際社會可能出現的質疑提供“詭辯”的依據。

2　美國行星采礦（外空資源開發開采）立法引發的國際反應

2016年，外空資源開發開采首次成為聯合國外空委法律小組委員會屆會上討論的熱點，也是首次在聯合國框架內集中探討其相關法律問題。

本次法律小組屆會，十余個國家的發言涉及了外空資源開采問題。整體看來，美國雖然在辯論中沒有明顯落于下風，但仍承擔了巨大的政治和輿論壓力，不得不頻頻回應和澄清立場。會上的觀點大致可以分為三類：“質疑或批判美國立法”、“維護美國立法”和“避開評價美國立法，而直接要求建立相關國際機制”。

（1）質疑或批判美國立法

以俄羅斯、拉美國家為代表，紛紛對“美國單方面頒布國家立法保護從月球或其他天體采集的資源的私有產權”的做法表示強烈質疑。主要理由如下：

1）美國立法可能違反了國際法。一些代表團認為，外空資源私有財產權的存在“無異于是就這些天體提出主權要求或某些國家將之占為己有”。筆者認為，外空資源私有財產權的存在不能與“國家將外空資源據為己有”等同起來，除非國家可以通過購買等手段最終獲得外空資源的排他性使用的權利。而美國的立法恰恰沒有禁止私人向國家出售或轉讓其開采的外空資源，這是立法的軟肋。本次法律小組會上，筆者在私下交談中曾詢問美國代表“美國立法是否禁止美國公民向美國政府出售或轉讓其開采的外空資源”，但美國代表顧左右而言他，沒有直接答復。

一些代表團認為，美國立法還可能違反了《外空條約》中的為全人類謀福利原則以及“外空是全人類共同遺產”的國際習慣。筆者認為，這兩個觀點的理由均不充分。為全人類為謀福利原則與《外空條約》中的其他原則相比，約束力較弱，更像是一種愿景的表述，其宣示的意義大于其實際的約束力。“先來先得”已經是外空活動中存在的大量實踐，即便有爭議，也只是最終取決于空間技術發達國家和發展中國家間利益平衡的變化而已。與其說這是一個法律問題，不如說是一個政治問題。

至于“外空是人類共同遺產”的國際習慣是否存在，更是存在爭議。首先這體現了拉美等空間發展中國家的訴求，很難為空間發達國家所接受。其次，在聯合國五大外空公約中，并沒有“外空是人類共同遺產”的表述。《月球協定》規定太陽系以內的天體和外空是“人類共同遺產”，而《月球協定》目前只有16個締約國，此外，關于“人類共同遺產”的法律內涵也有不同的理解。因此，辯稱“外空是人類共同遺產”已成為國際習慣，依據不足。

此外，俄羅斯指出，在《月球協定》起草過程中，美國曾在官方立場中表達了“共享外空遺產”的觀點，但美國此次立法顯然是“對在外空委談判《月球協定》時和大會通過該協定時（1979）美國所持談判立場的倒行逆施”。俄羅斯是在暗示美國違反了作為法律一般原則的“禁止反言”原則，從而違反了國際法。禁止反言原則，顧名思義，強調言行一致，不得出爾反爾。但美國代表對俄羅斯引述的美國曾經的官方表述予以否認。

墨西哥代表則指出“外空資源的所有權是不能由國內管轄權來決定的”，從而質疑美國立法的正當性與合法性。筆者認為，這種觀點也值得商榷。這種觀點的法理依據仍是基于“外空是人類的共同遺產”，如前所述，這并非是國際社會一致的立場。此外，國際法并沒有禁止國內法是否可以規定外空資源的財產權。國際空間法泰斗鄭斌（Bin Cheng）先生指出，私有財產權是私法上的概念，而不是國際法上的概念，這種混淆是危險的。一國政府有權規定外空資源的歸屬，因為這是國家立法主權的體現。問題的關鍵是立法行為本身是否符合其國際義務。

2）美國立法創造了不好的條約解釋先例。俄羅斯認為，美國立法應當視為是其對《外空條約》“不得據為己有原則”的官方解釋。國際空間法學會提交給聯合國外空委法律小組委員會的立場文件中也表達了類似的觀點。俄羅斯認為，在“不得據為己有原則是否適用于私人實體和外空資源”尚不明確的情況下，美國的立法將創造“私人將外空資源據為己有”的先例，這是不能被接受的。

筆者認為，隨著這種（實踐）先例的不斷增多，“不得據為己有原則”就可能被解釋為“不約束私人實體”和“不適用于外空資源”，這對于其他“計劃以國家為主從事，或干脆無能力從事外空資源開發開采”的國家是不利的。

（2）維護美國立法

針對種種質疑，美國代表作出了及時回應。其核心觀點如下：

第一，美國立法明確要求私人獲得外空資源財產權的前提是“必須符合美國的國際義務”。非政府實體根據國家立法提出在月球或任何其他天體進行資源采集活動的任何授權申請，都將需要按照美國的國際條約義務加以審查。

筆者認為這是美國代表諸多辯護和解釋中最為有力的一點。因為關于國際法是否規定了“一國應禁止本國私人實體獲得外空資源財產權”的國際義務，仍然是一個開放性的問題。換言之，即便未來會出現類似的國際義務，也將經歷一個漫長的過程。這期間，美國已有充分的時間實現其立法的戰略意圖。這個辯論既是美國兩黨立場協調的結果，同時也體現了美國先進的立法技巧，值得借鑒。

第二，關于特許權和保護知識產權的國家立法，對于在探索和利用外空領域調整國家與其非政府實體之間的關系起著重要作用，因為沒有實際授權準予某一實體采集或利用來自月球或某一天體的資源，所以其本身并不構成違反《外空條約》。

筆者認為這個觀點比較模糊。這一方面反映了美國立法對于發展商業航天國內管理機制的迫切需求，另一方面說明這種管理機制的建立還需要一定的時間。問題在于，一旦管理機制理順，“實際授權”必然發生，并以“許可”或其他授權形式存在。因此，這種辯護只是緩兵之計，說服力較弱。

第三，美國立法明確指出：“本法的通過不代表美國據此宣示對任何天體的主權、主權或排他性權利、管轄權或所有權。”

如前所述，該規定回避了一個核心問題，即“美國政府是否將實際享有外空資源的管轄權或所有權”？規定本身只是對公約義務的重復。但法律小組會上沒有國家針對此提出疑問，因此實際上還是起到了緩和國際質疑聲音的作用。美國學者Joanne Gabrynowicz曾指出，這條規定的法律地位低于其他法條。因為從字面上看來，這只是國會的一種觀點，而且說明立法過程中，國會中對此存在著不同的聲音，有觀點基于美國國家利益出發，認為美國不應否認，或起碼應保留對外空，包括月球和其他天體宣示主權的權利。關于本條的法律地位，筆者曾在法律小組會上向美國代表私下求證，但被否認。美國代表認為本條和《外空資源法》的其他法律條文具有同等的效力。

第四，美國的立法沒有排斥外空資源探索利用的國際合作。“關于資源采集和使用的國家立法并不排除今后制定一種多邊方法或機制，但目前來說，這樣一種多邊方法尚不成熟，因為資源采集和利用尚缺乏技術上的可行性。”

筆者認為，從國際空間政治的角度來看，這個立場很可能是美國政府可以最終接受的底線，即通過一定形式的國際合作來開展外空資源開發開采活動。這說明美國對于其鼓勵私人實體開展單邊行星采礦等活動可能帶來的國際阻力是有充分預判的。而認可國際合作或國際機制的建立，也是緩和來自拉美等國家壓力的可行策略。

（3）國際機制

一些國家基于多種考慮，避開了對于美國立法是否適當或合法的評價，而直接提出國際機制的構建。這種觀點以歐洲國家為代表。意大利指出“對于希望從事月球或其他天體資源采集的非政府實體給予其保證，從符合法律確定性的利益來看至關重要，但某一國家這方面的舉措并不代表所有國家的最終約定，除非整個國際社會達成一致。”“現行的一些國際機制，例如規范國際漁業或海底采礦的體制，可能在這方面具有啟發意義”。還有國家指出：“需要采取一種多邊方法處理從月球和其他天體采集資源的問題，以確保各國遵守進入空間機會平等的原則，以及全人類共享探索和利用外空所帶來的益處”。這兩個觀點都值得中國直接借鑒。

比利時提出，法律小組委員會應當研究構建外空自然資源開發開采的國際機制，可以重新審視《月球協定》，考慮構建國際機制的可行性。這種觀點雖繞開了對美國立法的直接評價，但可以預見，任何一種國際機制的構建都會對美國的單邊立法和單邊開采行為產生一定的限制。一些國家提出外空自然資源開采應當通過多邊途徑和國際合作來進行。比利時進一步建議外空委就相關問題設立新議題。最終，法律小組委員會通過了題為“關于外空資源探索開發與利用活動潛在法律模式的一般性意見交流”的新議題。

天體及其資源的法律地位問題由來已久，但并未進入聯合國框架內討論，美國立法再次引發國際社會對于相關法律政策問題的熱議。

21世紀初，美國、中國均出現了私人或主張行星所有權或出售月球土地的案例。這一度引發了國際空間法學界關于外空法律地位的討論，但并沒有提出一致的結論。2014年7月，美國國會審議了《小行星法》草案，雖然沒有通過，但自此引發了國際社會的關注。

在2016年聯合國法律小組委員會屆會召開前，國際上多個動議和平臺已針對相關問題展開討論。2014年12月舉行的艾琳葛羅薇國際空間法會議（華盛頓）、2015年4月舉行的美國國際法學會年會（華盛頓）和美國喬治華盛頓大學空間政策研究所舉行的專題講座（華盛頓）、9月舉行的亞太空間合作組織空間法律政策論壇（北京）、10月舉行的國際宇航聯大會國際空間法論壇（耶路撒冷）等都對外空資源開發開采的法律問題和美國立法進行了討論。

這期間，國際空間法學界對于美國的立法大部分持質疑或批評的態度，但也有支持的聲音。法學界并沒有達成關于美國立法是否違反國際法的一致意見，兩派觀點勢均力敵。如前所述，在2016年4月的法律小組委員會屆會上，美國對于其立法進行了立場說明，并取得了比較好的效果。雖然目前會上仍有部分反對觀點，如墨西哥、智利為代表的拉美國家，以及俄羅斯，不過其理由并不充分。

美國的私人實體積極推動國際相關工作組或研究組的建立，試圖營造有利的國際輿論。

為了實現行星采礦等外空資源開采的法律確定性，美國的私人實體（如深空礦業公司、行星資源公司、世界安全基金會等）一方面積極推動國內立法，另一方面，也積極的在國際平臺上造勢，主導或推動相關研究平臺的建立。影響力比較大的有：2015年在國際宇航聯設立的關于外空自然資源開采的研究項目，主要是論證其技術可行性和意義；再如2014年在海牙成立的空間資源治理工作組，限20～25名專家，主要由美國私人實體（世界安全基金會、美國深空礦業公司等）資助，目標是在2017年制定出一套可行的國際行為準則，以保障和推動外空資源開發利用的發展。該準則最終將在2018年提交給外空委法律小組委員會審議。該工作組剛剛開始實質性工作，筆者為工作組唯一的中方專家。此外，盧森堡2016年設立了以開采小行星礦石資源為目的的“外空資源”長期項目，盧森堡代表在法律小組委員屆會上宣布了該項目，并表明項目是開放性的，歡迎各國加入。

3　外空資源開發開采的法律焦點及發展趨勢分析

法律焦點

（1）外空的法律性質或法律地位問題

外空，包括月球及其他天體，以及外空自然資源是否為“人類共同遺產”或“全球共有”（global commons）？《月球協定》中的人類共同遺產原則是否已經成為了國際習慣？

（2）不得據為己有原則的含義和適用性

“私人據為己有”，即通過“占有、擁有、運輸、使用和出售小行星資源或外空資源”而實現的私人據為己有，是否違反不得據為己有原則？私法上的“私人享有外空資源財產權”與公法上的“私人據為己有”是什么關系？美國立法是否形成對該原則的條約解釋？美國、蘇聯在20世紀60年代關于月球土壤樣本的處置實踐是否違反該原則？美國的立法行為是否違反國際法？

（3）為全人類謀福利原則的含義與邊界

私人享有外空資源財產權是否違反該原則？該原則是否與激勵機制原理相背離？該原則的邊界是什么？

（4）國內立法管轄權的范圍

一國是否有權通過國內法規定外空自然資源的權屬？一國是否有權規定其開采的外空資源的處置權？

（5）外空資源開發開采國際機制的構建

這種國際機制與《月球協定》中的“國際制度”是什么關系？是否意味著發達國家加入《月球協定》已經成為必要？國際機制最終的體現形式是“條約”、“軟法”還是“協議示范文本”？這種國際機制對于國際空間法、國際法的發展會產生怎樣的影響？

發展趨勢分析

1）行星采礦等外空資源開發開采問題已經成為國際空間法、國際空間政治領域的熱點問題。相關討論正在多個國際平臺同時展開，包括聯合國。因此，外空資源開發開采問題也將成為外空外交領域的重大問題。

2）美國的新立法是基于其內部發展商業航天、推動航天科技創新以及完善航天管理機制的需要，但鑒于外空資源的稀缺性和戰略價值，其立法也必然具有對外的外空博弈的指向和功能。因此，外空資源開發開采等深空探測技術、工程、法律政策和戰略意義將越來越受到各國的重視。

3）外空資源開發開采相關法律問題之所以能在聯合國外空委法律小組委員會會議上得到如此關注，其直接原因固然是美國的立法，而根本原因則在于不斷增長的外空開發需求和國際法律規則體系發展相對滯后之間的矛盾。國際社會，包括國家、國際組織和私人實體，對于開發開采月球等天體的需求與日俱增，而已有的國際空間法體系并不能對于調整相關活動提供明確的指引。

4）目前，國際社會很難得出“美國立法違反國際法”的一致意見。聯合國平臺內，各國在外空資源開發開采領域的利益博弈才剛剛開始。聯合國外空委法律小組委員會未來幾年，將針對外空資源開發開采的法律焦點問題進行討論。但在短時間（5～10年）內很難達成一致，各執一詞的局面將長期存在。與法律問題相比，關于構建相關國際機制的討論相對容易開展，也更有可能形成一定階段性的成果。

5）可以預見，未來討論的核心應當是“一個可接受的外空資源開發開采國際機制的構建”，而非法律問題本身。因為從優先次序上來看，法律問題的解決將是一個長期的過程，而靈活、多樣的國際合作機制的構建更為現實可行，也更為緊迫。換言之，多種國際機制的構建和實踐，將為未來國際法律框架的構建提供直接的參考和依據。

6）外空資源開發開采相關國際空間政治的發展形勢取決于兩大要素，一是美國立法的執行情況，二是國際機制的構建情況。美國在短期（1～2年）內將致力于構建國內的監管體系和管理機制，明確各部門分工。外空采礦的開展取決于美國監管體系的構建進度。

7）關于國際機制的構建，法律小組自身很難有大的作為，只能是確立諸如開放、合作、互利等一般性的原則，很難構建現實可行的國際機制。相比之下，其他國際平臺的研究成果很可能起到示范法的作用。這意味著要重視其他具有較大影響力的平臺，例如國際宇航聯、海牙工作組等。

8）關于行星采礦等外空資源開發開采的技術、法律、政策和戰略的討論將長期存在。空間技術發達國家之間、空間技術發達國家與空間技術不發達國家之間，圍繞外空資源開發開采的外空博弈也將沿著“利益均衡-打破均衡-利益再均衡”的進路長期存在。

9）外空資源開發開采活動法律體系發展的趨勢：相對制定新的國際公約而言，更為現實的，是通過國際協議（雙邊、多邊）來調整外空資源開發開采活動。通過國際協議（合同）靈活安排合作主體在具體合作項目或任務中的權利、義務和責任。待形成若干國際實踐之后，從中總結關于外空資源開發開采的一般性原則和共性規則，用來作為在聯合國框架下建立國際機制的基礎。國際機制的形成，初步可能以軟法文件為載體，經過一定時間的發展完善，必將作為未來新的條約等國際法制定的基礎。

10）關于可行性國際機制模式和內容，筆者認為可圍繞2個維度和3個要素來構建。2個維度：目標天體和目標資源。

根據不同的目標天體，國際機制有3種模式：第一，較大空間內的共存合作與競爭，例如對月球的開發開采。各國可以各自單獨開展開發開采活動，對于合作的需求雖然存在，但不是必須。對于規則的需求更多的是對各自月球開發開采設施的保護，而非活動的協調機制。第二，較小空間內的共存合作與競爭，例如對某個小行星的開發開采。假設小行星的理想著陸點有限（2～3個），這時就需要一定的協調或合作機制，來調整有意對該小行星進行開發開采活動的國家間關于著陸權、開采權等空間交通關系。第三，較小空間內的排他性競爭，最典型的是小行星的整體捕獲活動。該活動事實上排除了他國的相關權益，其違反不得據為己有原則的嫌疑最大。因此，相關活動對于國際合作和協調機制的需求最強。換言之，國際合作可能是使相關活動獲得合法性或適當性的唯一途徑。

如果目標資源不同，國際機制的內容也可能不同。第一，水。深空探測中航天員的生命具有最高價值。作為生命必須的水資源，可以考慮對相關有償共享機制提出更高的要求。例如，在同等的市場條件下，外空水資源的開采國應當優先考慮將水轉讓給正從事深空探測的航天員的所屬國。第二，稀有礦產，例如鉑金。鑒于其蘊藏的極大經濟利益，設立一定的國際激勵機制是必要的，如賦予開采主體一定程度的占有、使用、收益和處分的權利。但基于考慮發展中國家利益的需要，設計適當的共享機制也是必要的，否則國際政治利益無法實現均衡，從而不利于外空開發開采活動的開展。第三，稀有能源，如氦3。對于可能帶來能源革命和社會巨大發展進步的稀有能源，在設立激勵機制的同時，也應考慮一定的強制推廣或強制共享機制。這才是遵守和實現“為全人類謀福利原則”的最好例子。

國際機制的3個要素就是指上述提及的激勵機制、共享機制和合作機制。一個切實可行的外空資源開發開采機制首先要具備激勵機制，否則空間活動主體，特別是私人實體沒有足夠的動機進入該領域。激勵機制是形成任何健康市場的前提。其次，如果缺少適當的共享機制，外空資源開發開采將難以得到拉美等發展中國家的支持，同時宥于“一致通過”原則，在聯合國框架內形成相關國際機制是不現實的。最后，鑒于外空資源開發開采的技術復雜性、法律不確定性、政治敏感性和戰略重要性，國際合作、國際協作和國際協議安排是平衡各種利益、劃分權利義務、分割風險責任的最佳途徑，也是避免外空采礦競賽的最有效的方法。

4　關于中國的對策建議

1）探月及深空探測等相關部門，應盡快組織深入分析美國立法對于中國航天工程開展的利弊。

2）抓緊研究外空資源開發開采的法律焦點問題，形成中國立場。

3）盡快組織力量研究外空資源開發開采國際機制的構建問題，提出符合中國利益的具體建議，加大對外空外交的投入。

4）確立“技術-政策-法律”三位一體的航天強國建設理念，加強對法律政策研究的重視。因為法律政策和戰略分析的結論，往往可以對技術研究和項目開展的方向起到決定性的作用。如果法律、政策和戰略不可行，那么技術可行的意義就會被大大限制。

5）仔細研究美國等國家加大深空探測投入的真實意圖和戰略意義，在國家空間政策的修訂和制定中，提升深空探測（包括行星采礦）的戰略地位。

Analysis on the Legislation of U.S. Planetary Mining