英國數字紅利頻譜釋放政策與啟示

董　潔，鄭　娜，孫　浩

(1. 國家無線電監測中心，北京 100037；2. 北京東方波泰無線電頻譜技術研究所，北京 100037)

英國數字紅利頻譜釋放政策與啟示

董潔1，鄭娜1，孫浩2

(1. 國家無線電監測中心，北京 100037；2. 北京東方波泰無線電頻譜技術研究所，北京 100037)

摘要:數字紅利頻譜釋放工作一直是社會廣泛關注的熱點和難點問題。首先介紹了英國數字紅利頻譜釋放工作的基本情況，然后分3個階段對英國800 MHz、700 MHz頻段頻譜釋放的政策與措施進行梳理，總結提煉出頻譜釋放工作“重視法治建設、引入市場手段、行政激勵定價”的基本特點，最后提出了對我國數字紅利頻譜釋放工作的相關啟示。

關鍵詞:數字紅利；頻譜釋放；市場手段；行政激勵定價

當前，新一輪科技革命和產業變革蓄勢待發，移動互聯網、物聯網應用加速發展，無線電頻譜資源供給呈現結構性緊缺態勢。不少國家正在或已經將地面廣播電視從模擬技術向數字技術轉變過程中釋放出的數字紅利頻譜部署給移動通信系統使用，取得了可觀的財政收入，推進了頻譜資源的有效利用。

數字紅利頻譜，主要是指美洲與亞太地區的700 MHz頻段和歐洲的800 MHz頻段，具有信號覆蓋廣、穿透力強等特性，適合大范圍無線網絡覆蓋，組網成本相對較低。英國是歐洲最早實施地面數字電視業務的國家，也是世界上最早提出“用好存量、調整重耕”政策的國家之一，數字紅利頻譜釋放工作進展較為順利，具有一定的代表性。

1概述

在模擬電視時期，英國共有51個模擬電視主發射臺站和1 154個轉發臺站，播出5套免費的模擬電視節目[1]。英國模擬電視采用PAL-I制式，在第21～68頻道播出(除36、38頻道)，頻道帶寬為8 MHz，共占用368 MHz頻譜。英國參加地面數字電視規劃工作的部門非常廣泛，最終確定采用DVB-T作為地面數字電視傳輸標準，帶寬仍為8 MHz，原獨立電視委員會頒發地面數字電視執照。

1998年11月15日，英國開始播出地面數字電視信號。2007年10月17日，開始按區域逐步關閉模擬信號。2012年10月24日，英國全面關閉地面模擬電視信號，完成地面數字電視轉換，同時釋放出大量的數字紅利頻譜。

英國數字紅利頻譜釋放工作大致可分為3個階段，釋放的頻譜資源如圖1中陰影部分所示。第一階段地面電視業務的頻道數量從46個下降為32個(數字)，釋放了112 MHz頻譜。2009年英國對數字紅利頻譜進行調整，增加為128 MHz，并于2013年完成800 MHz/2.6 GHz頻譜拍賣，將其中的790～862 MHz頻段用于4G移動通信業務，這是第二階段。2012年Ofcom計劃將700 MHz頻段用于下一代移動通信業務，數字紅利頻譜調整為168 MHz，拉開第三階段帷幕。

注：圖中“航”代表航空雷達和家庭錄像業務，“天”代表射電天文業務，“P”代表節目制作和特殊事件(PMSE)業務。

圖1英國數字紅利頻譜釋放情況

2英國數字紅利頻譜釋放政策與措施

2.1第一階段：釋放800 MHz頻段數字紅利頻譜

1995年，英國公布《地面數字電視發展白皮書》，提出英國發展地面數字電視的建議(后被寫入《廣播法案》)。其中，在頻率分配問題上，現有的模擬頻道都將獲得相應的數字頻道，實現模數同播；如果在規定時間內不能開播數字電視頻道，那么所獲得的頻率將會被政府收回或轉移給其他廣播電視公司；如果數字轉換工作在10～15年內完成，現有的模擬電視頻率應交回政府。

2003年1月，英國正式發布《關于UHF頻率規劃原則的聲明》，明確了地面數字電視頻率規劃的覆蓋原則、頻道指配原則以及組網原則，并指出模擬電視業務關閉后，僅保留32個頻道，釋放14個頻道共計112 MHz頻譜作為他用。2006年，Ofcom公布《數字紅利回顧》，估計2026年凈現值(Net Present Value, NPV)將達到50～100億英鎊[2]。

2.2第二階段：調整800 MHz頻段數字紅利頻譜

1)800 MHz頻段清理

歐洲大多數國家的數字紅利頻譜集中在790～862 MHz頻段，為與歐洲其他國家數字紅利頻段趨于一致，同時也為了促進下一代寬帶移動通信業務發展，英國決定調整800 MHz數字紅利頻譜，于2009年6月發布《數字紅利：800 MHz頻段清理》，形成與歐洲其他國家基本一致的800 MHz數字紅利頻譜，具體為將61、62頻道的地面數字電視業務遷移到39、40頻道，將69頻道的PMSE業務遷移到38頻道，并清理36頻道，釋放出的61、62和69頻道成為800 MHz數字紅利頻譜的一部分[3]。

經過這一次調整，英國地面數字電視頻道總數沒有變化，只是對兩個頻道的位置做出調整，而數字紅利頻譜調整為128 MHz，增加了16 MHz，如圖1所示。

2)800 MHz/2.6 GHz頻譜拍賣

2009年，英國政府出臺《數字英國》，決定創建跨部門、跨專業的頻譜規劃小組，設立獨立頻譜經濟方(Independent Spectrum Broker，ISB)協調下一代寬帶移動通信業務用頻事宜，并形成了開展800 MHz/2.6 GHz組合式拍賣的決定[4]。

在綜合各方面意見的基礎上，Ofcom于2012年7月24日發布《未來移動市場競爭評估和800 MHz/2.6 GHz頻譜拍賣的信息備忘錄》，對此次拍賣的設計原則、運營商風險與投資策略、頻段組合、保留價格設計以及執照條件等內容進行明確，綜合考察國內電信運營商的基本情況，對市場競爭和頻譜拍賣可能出現的問題與風險進行了評估[5]。

2012年11月23日，Ofcom對《無線電訊(執照裁定)條例》進行修訂，決定在800 MHz和2.6 GHz頻段開展組合時鐘拍賣(Combinatorial Clock Auction，CCA)，并明確頻譜拍賣過程中的投標人申請、資質認證、拍賣實施、頻率指配等細則[6]。拍賣于2013年1月正式開始，Ofcom在2013年2月公布800 MHz/2.6 GHz頻譜拍賣結果，參與拍賣的7家運營商中有5家獲得了共計250 MHz的頻譜，執照總成交價格約23.7億英鎊，僅比保留價格高出10億多英鎊[7]。此外，2013年4月Ofcom修訂《無線電訊(移動頻譜交易)條例》，增補了791～821 MHz、832～862 MHz和2 500～2 690 MHz等3個頻段可以進行頻譜交易[8]。

英國800 MHz頻段頻率規劃采用的是CEPT提出的方案，即790～862 MHz，全FDD，如圖2所示[9]。

圖2　英國800 MHz頻段頻率規劃

3)經濟補償措施

在大量成本與效益分析以及與英國財政部協商的基礎上，Ofcom設立專門基金，對出讓頻譜的原執照持有者給予一定的經濟補償。基金主要用于實施數字轉換幫助項目，約6億英鎊，幫助老年人與殘疾人安裝并使用接收地面數字電視所需的設備；用于緩解干擾問題，約1億英鎊，購買濾波器和天線以及解決從地面數字電視向衛星和有線電視平臺轉移造成的干擾問題。此外，英國成立頻譜清理財務委員會(Spectrum Clearance Finance Committee，SCFC)，專門負責61、62、69頻道遷移補償工作的評估、撥款與監督等工作[10]。

2.3第三階段：計劃釋放700 MHz頻段數字紅利頻譜

為滿足日益增長的移動寬帶業務頻譜需求，提高移動通信質量，減少下一代移動通信設備成本，英國計劃釋放700 MHz頻段數字紅利頻譜。

2012年11月，Ofcom發布《UHF戰略報告》，決定將49～60頻道上的地面數字電視及其他業務(PMSE、本地電視、“白頻譜”等)轉移到31～37頻道上[11]。經過這一次調整，數字電視頻道的總數從32個減少到27個，數字紅利頻譜增加了40 MHz，從之前的128 MHz調整為168 MHz，并全部集中在694～862 MHz頻段，如圖1所示。

目前，英國正在論證釋放700 MHz頻段的可行性及方法措施，如果論證通過，將在2018年前后釋放700 MHz頻段數字紅利頻譜，并分配給下一代移動通信業務使用。

3英國數字紅利頻譜釋放的基本特點

通過綜合運用法律、經濟、行政等手段，英國數字紅利頻譜釋放工作取得了一定的階段性成果，相應的管理機制也日趨健全，積累了大量經驗，具有如下特點。

1)在法治化軌道上推進數字紅利頻譜釋放工作

英國非常重視無線電管理法律體系建設，經過數十年的發展，制定(含修訂)了一系列法律法規，逐步形成了體系健全、配套完備、實用性強、修訂及時的法律體系，為英國無線電管理工作提供了堅實的法律基礎。其中較為重要的有《通信法案》、《廣播法案》、《無線電訊法案》和《無線電訊條例》等。

針對數字紅利頻譜釋放工作的具體需求，英國數次對《廣播法案》和《無線電訊條例》進行修訂，增加或修改相關條款，對管理范圍、職責定位及操作程序等內容進行明確。特別是在每一次開展頻譜拍賣活動之前，Ofcom都會修訂相應的《無線電訊(執照裁定)條例》，為頻譜拍賣活動提供“case by case”的法律依據。在數字紅利頻譜釋放工作中，Ofcom根據修訂的《無線電訊(執照裁定)條例》開展了800 MHz/2.6 GHz頻譜拍賣。可以說，英國數字紅利頻譜釋放工作的順利開展，健全完善的法律體系起到了相當重要的作用。

2)采用市場化配置加速數字紅利頻譜釋放工作

在數字紅利頻譜釋放工作中采用市場化配置，一方面體現在對出讓頻譜的原執照持有者給予經濟補償，另一方面體現在采用頻譜拍賣、頻譜交易、頻譜自由化等市場化配置手段加速頻譜釋放工作進展。

頻譜拍賣既能為政府帶來可觀的財政收入，又能準確反映頻譜經濟價值，推進頻譜資源的有效利用，被認為是行政審批分配方式的有效補充。與3G頻譜拍賣相比，800 MHz/2.6 GHz頻譜拍賣更趨理性，Ofcom通過發布信息備忘錄對移動市場競爭進行評估，并合理設置拍賣規則，不把價格因素作為第一目標，有效避免了“贏者詛咒”現象的發生。

此外，為有效盤活頻譜存量，解決頻譜資源結構性緊缺問題，英國早在2003年就開始了頻譜交易和頻譜自由化的改革與實踐[8]。為體現頻譜自由化理念，消除與減少頻譜應用中的限制，英國4G執照的技術和應用條件非常寬松，所有執照均無使用期限，均可參與頻譜交易，實現了高度靈活的自由化，這對數字紅利頻譜釋放工作以及頻譜交易市場的繁榮和規模化發展起到一定的促進作用。

3)通過行政激勵定價鼓勵原執照持有者自愿轉讓頻譜

行政激勵定價基于機會成本原理，比較當前執照持有者提供業務產生的價值，以及若用于其他業務產生的價值，同時考慮區域內頻段擁塞程度、地理位置以及頻段專用/共用等參數，以若干年(一般定為5年)為周期計算出該頻段的“理想價格”，逐年將頻譜價格提高到“理想價格”，從而達到頻譜經濟效益、社會效益的最大化。

執照持有者需要支付的是逐漸接近“理想價格”的頻譜價格，而不是單純的頻率占用費和管理費。在數字紅利頻譜釋放工作中，這一方面激勵廣播電視公司革新技術以提高頻譜利用率，另一方面鼓勵廣播電視公司盡快歸還空閑頻段，而不是由于占用更多的頻譜而繳納更高的費用。

4對我國數字紅利頻譜釋放的啟示

一邊是迫切希望釋放數字紅利頻譜用于公眾移動通信的電信運營商，一邊是提高頻譜利用率拓展新業務試圖守住數字紅利陣地的廣播電視部門，這是各國數字紅利頻譜釋放進程中都繞不開的問題。自1995年至今，歷時三個階段二十余年，英國一直在積極開展數字紅利頻譜釋放工作，雖然和我國國情有所不同，但有一些做法值得借鑒。

首先，研究建立頻譜資源釋放的相關法規規章。在2014年5月國務法制辦公布的《中華人民共和國無線電條例(修訂草案)》(征求意見稿)中，第十二條為“……因國家利益或者促進無線電頻率資源有效利用的需要，國家無線電管理機構可以在對無線電頻率使用情況進行評估的基礎上，調整無線電頻率分配方案”，如若條例出臺，將為我國頻譜資源釋放工作提供法律依據。下一步應繼續加強研究，積極穩妥推動配套法規、規章的出臺。

其次，研究采用行政審批結合市場化手段的方式配置數字紅利頻譜。在“市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”的改革發展大背景下，在確保廣播電視播出安全的基礎上，加大對700 MHz頻段頻譜使用評估力度，研究完善700 MHz頻段頻率規劃，研究市場元素、市場化手段以及頻譜定價等相關問題，針對頻率使用情況精準施策，進而盤活頻譜存量，切實提升頻譜資源配置和利用的質量和效益。

最后，轉變頻譜管理的思維觀念，促進頻率使用從專用向更多兼容共用轉變。頻譜共享共用是目前最具潛力提高頻譜利用率的途徑之一，英國非常重視頻譜共享共用的技術和機制研究，建立了“公共部門頻譜數據庫(Central Public Sector Spectrum Database)”，共享用戶可以通過數據庫動態接入公共部門的空閑頻譜。我國應繼續加大對認知無線電等共享共用技術和機制的研究力度，適時選取一些頻段用于實驗，進一步提升頻譜資源精細化管理和高效利用的水平。

參考文獻：

[1]鄒峰. VHF/UHF地面數字電視頻率規劃研究報告[M]. 北京：中國宇航出版社, 2005：4-9.

[2]Ofcom. Digital dividend review[EB/OL]. [2016-03-10]. http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/consultations/ddr/statement/ddrannex.pdf.

[3]Ofcom. Digital dividend: clearing the 800 MHz band[EB/OL]. [2016-03-10]. http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/consultations/800mhz/statement/clearing.pdf.

[4]Ofcom. Digital britain final report[EB/OL]. [2016-03-10]. http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.culture.gov.uk/images/publications/digitalbritain-finalreport-jun09.pdf.

[5]Ofcom. Assessment of future mobile competition and award of 800 MHz and 2.6 GHz[EB/OL]. [2016-03-10]. http://stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/award-800mhz-2.6ghz/statement/.

[6]The Wireless Telegraphy (Licence Award) Regulations 2012[EB/OL]. [2016-03-10]. http://www.legislation.gov.uk/uksi/2012/2817/contents/made.

[7]尹華川. 中國無線電頻譜拍賣機制研究[M]. 北京：科學出版社，2013.

[8]The wireless telegraphy (mobile spectrum trading) (Amendment) regulations 2013[EB/OL]. [2016-03-10].http://www.legislation.gov.uk/uksi/2013/646/contents/made.

[9]DOEVEN J. Digital dividend: insights for spectrum decisions[R]. Geneva：ITU, 2012:1-6.

[10]Grants made by the Spectrum Clearance Finance Committee[EB/OL]. [2016-03-10]. http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/spectrum/spectrum-policy-area/projects/dtv/scfc-grants.pdf.

[11]Ofcom. UHF Strategy Statement[EB/OL]. [2016-03-10]. http://stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/uhf- strategy/statement/.

董潔(1986— )，女，碩士，工程師，主要從事無線電管理政策研究工作；

鄭娜(1984— )，女，碩士，工程師，主要從事系統間電磁兼容分析等無線電管理工作；

孫浩(1984— )，碩士，主要從事無線電監測、無線電安全、無線電新技術等方面的研究工作。

責任編輯：薛京

Enlightenment of digital dividend spectrum release policy in UK

DONG Jie1, ZHENG Na1, SUN Hao2

(1.TheStateRadioMonitoringCentre,Beijing100037,China；2.BeijingOETSpectrumInstitute,Beijing100037,China)

Abstract:Digital dividend spectrum release is a hot and difficult issue of social widespread concern. Firstly, the basic situation of digital dividend spectrum release in the UK is introduced. Secondly, the policies and measures of 800 MHz and 700 MHz band spectrum release are analyzed in three stages. Secondly, the basic characteristics are summarized and studied which are “Pay attention to the legal construction, Introduction of market measures, Administrative incentive pricing”. Finally, some enlightenments are provided with respect to our country’s digital dividend spectrum release work.

Key words:digital dividend; spectrum release; market measures; administrative incentive pricing

中圖分類號：TN92

文獻標志碼：A

DOI：10.16280/j.videoe.2016.06.025

作者簡介：

收稿日期：2016-03-18

文獻引用格式：董潔，鄭娜，孫浩. 英國數字紅利頻譜釋放政策與啟示[J]. 電視技術，2016,40(6)：136-139.

DONG J, HENG N, SUN H. Enlightenment of digital dividend spectrum release policy in UK[J]. Video engineering, 2016，40(6)：136-139.