精簡歸并“五險一金”與深化住房公積金制度改革

文/沈正超 楊華凱

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精簡歸并“五險一金”與深化住房公積金制度改革

文/沈正超 楊華凱

中央經濟工作會議在明確2016年經濟發展任務時提出：要降低社會保險費，研究精簡歸并“五險一金”。這對于貫徹十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》、推進供給側結構性改革具有重要意義。

一、我國“五險一金”制度的發展

“五險一金”指職工養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險和住房公積金，是我國社會保障制度的重要組成部分。

（一）我國“五險一金”制度的建立

“五險一金”制度的建立最早可追溯到1951年，當時的政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，規定按職工工資總額3%提取勞動保險基金，在全國調劑使用。《勞動保險條例》還明確規定了公費醫療、工傷保險和女職工生育保險待遇，構成了新中國早期社會保障制度的基本框架。

在五六十年代，勞動保險、公費醫療、工傷保險和女職工生育保險制度內容不斷地得到調整充實。“文革”中，社保制度受到了一定程度的破壞，但退休養老、公費醫療、工傷保險和女職工生育保險的基本制度還是保留了下來。這一時期社會保險的特點是職工所有的福利與個人的生老病死都由企業或單位負擔，因此確切地說，當時的社會保險應稱為“企業保險”。

（二）“五險一金”制度的改革

十一屆三中全會以后，我國“五險一金”制度進入了改革階段。1984年，國家開始嘗試養老保險費用的社會統籌，并在江蘇泰州、廣東東莞、湖北江門等市進行試點。1987年，正式開始城鎮職工養老保險體制改革。1991年，國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》標志著國家、企業和個人三方籌資模式開始形成。1995年國務院《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》明確了“社會統籌與個人賬戶相結合”的實施方案，確立了“統

賬結合”的城鎮職工基本養老保險的基本模式。

1994年，國務院決定在江蘇鎮江、江西九江等地試點，拉開了我國計劃經濟體制下勞動醫保和公費醫療體系向市場經濟體制下社會醫療保險改革的序幕。同年，全國人大通過了《勞動法》，規定“勞動者因工傷致殘或患職業病”可以享受社會保險待遇，以法律形式規定了工傷保險制度。同年，勞動部發布《企業職工生育保險試行辦法》，建立了全國統一的生育保險基金統籌制度。

十一屆三中全會以后，城鎮住房制度改革也提上了議事日程。1981年，鄧小平在一次關于住宅問題講話中明確提出住房制度要改革，之后，全國開展了出售舊公房、提租發補貼的試點。1991年，上海率先建立了住房公積金制度。1994年，國務院召開房改工作會議，將住房公積金制度在全國推廣。

（三）“五險一金”制度的完善

進入新世紀，我國“五險一金”制度在深化改革中不斷完善，以“五險一金”為主要內容的社保體系基本形成。在養老保險方面，2000年國務院頒布了《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》，2005年12月國務院又發布了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，進一步完善了職工養老保險制度。

在醫療保險方面，2003年出臺了新型農村合作醫療制度，將醫療保險對象擴大至廣大農村居民。2007年又將城鎮醫保范圍擴大至不屬于職工的學生、少年兒童和其他非從業城鎮居民，實現了全國醫療保險制度的全覆蓋。

在失業保險方面，1986年7月國務院出臺《國營企業實行勞動合同制暫行規定》和《國營企業職工行業保險暫行規定》，建立了我國的失業保險制度。1998年6月中共中央、國務院《關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》進一步完善了我國的失業保障制度。1999年1月，國務院《失業保險條例》的頒布標志著我國失業保險制度的法制化。

在工傷保險方面，2003年國務院頒布《工傷保險條例》，從法律上明確了勞動者工傷保險待遇。

在生育保險方面，逐步實行由企業出資向社會統籌轉變，新制度（社會生育保險）逐步替代老制度（企業生育保險）。

在住房公積金方面，1999年國務院頒布了《住房公積金管理條例》，2002年又對該條例進行了修訂，從法律層面明確并完善了住房公積金制度在我國住房制度中的地位和作用，進一步完善了住房公積金的功能。

2015年，我國“五險一金”繳交比例見表1。

表1 2015年我國“五險一金”繳交比例

二、精簡歸并“五險一金”的思路

改革開放三十多年來，我國社會保障事業取得了長足的發展，社會更加穩定，人民安居樂業。但不可否認，與發達國家相比，我國的社會保險制度還存在不少問題，特別是在體現社會保障程度的“五險一金”上問題還比較突出。主要表現在以下幾方面：一是雖然多層次的社會保險已經建立，但各險種之間缺乏有機的聯系，“碎片化”現象比較明顯；二是雖然“統賬結合”的制度模式已經建立，但長期空賬運轉，個人積累機制沒有真正發揮作用；三是各個險種的繳交比例較高，企業不堪重負；四是管理模式比較陳舊，管理成本高，管理效率較低。

2015年中央經濟工作會議提出“研究精簡歸并‘五險一金’”，具有十分重要的社會意義。

一是有利于站在可持續發展的高度，用長遠發展的眼光，對我國社會保障制度進行深刻反思，進一步完善制度的頂層設計，使之更加符合我國的國情。

二是通過精簡歸并“五險一金”，可以降低企業負擔，為企業發展創造更為寬松的條件。中央經濟工作會議提出供給側結構性改革“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務中，降成本是一項重要的舉措。目前我國企業稅負中“五險一金”繳交比例達到50%以上。如果通過精簡歸并，降低繳交比例，可以實實在在地為企業降低生產成本。

三是通過精簡歸并“五險一金”，調整機構管理模式，降低社會管理成本，提高管理效率。基于歷史原因，目前我國“五險一金”管理分屬社保和公積金管理機構，不同的機構、不同的體系、不同的管理模式，使得社會管理成本高、效率低。通過精簡歸并“五險一金”，改革管理體制，創新管理模式，可以有效降低管理成本，提高管理效率。

因此，精簡歸并“五險一金”不是簡單地將“五險一金”加加減減，或是并并拆拆，而是要按照十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，通過深化改革，在堅持社會統籌和個人賬戶相結合基本原則前提下，進一步完善社會保險制度的頂層設計，科學設定各險（金）種的功能和參保范圍，擴大參保繳費覆蓋面，降低保險費率，提高社會保險基金的管理效率和管理水平，進一步完善資金提取、使用和監管政策，改進服務，促進我國社會保障制度發展更加公平可持續。

基于這樣一種戰略思考，精簡歸并“五險一金”的基本思路應是：精簡險種，降低費率，統一征繳，分賬核算，管運分離，強化監督。

1．精簡險種。應對“五險一金”內容進行全面分析，重新界定各險（金）種的內容，按照同類歸并的原則進行合理的精簡歸并。

2．降低費率。在精簡歸并險（金）種的基礎上，對各險（金）種的繳交費率進行重新測算，在滿足使用的前提下，適當降低繳交比例，切實減輕企業和職工負擔。

3．統一征繳。改革現行“五險一金”征繳模式，可學習、借鑒新加坡中央公積金運作模式，建立統一的征繳體制。通過立法，明確單位和個人的繳交責任，實行統一征繳方法，提高征繳效率。

4．分賬核算。通過統一征繳歸集的資金，按照設定的比例分別建立養老、醫療、失業、工傷、生育、住房公積金等專戶進行獨立核算、獨立運作，自負盈虧。

5．管運分離。改革現行“五險一金”管理機構管運一體、既是裁判員又是運動員的管理模式，實行決策、管理、運行分離模式。決策機構主要負責政策制定、規劃編制、計劃審批和執行監督。管理部門主要負責資金年度計劃的制定、實施、調控，政策執行和信息公開，以及行政執法。資金的歸集、運作由專業機構（如銀行等）負責。決策、管理、運行機構各盡其能，各司其職。

6．強化監管。“五險一金”關系億萬人民群眾的生老病死、安居樂業，是一個政策性強、風險度高的領域，必須充分發揮社會監督的作用，形成公開和監督相結合的監管體系，確保資金安全。

三、“五險一金”精簡歸并后公積金制度改革的設想

十八屆三中全會以后，社會熱切期盼公積金制度改革方案的出臺。各種觀點眾說紛紜，有提議維持公積金現狀的，有提議將公積金改為政策性住房銀行的，也有提議取消公積金制度的。“五險一金”精簡歸并，為公積金制度深化改革提供了全新的思路。本文認為，精簡歸并，不應是取消我國實行了二十多年、在改善城鎮職工住房條件方面發揮了巨大作用的住房公積金制度，相反，應該通過深化改革，使這一具有中國特色的制度更加完善，并在促進城鎮職工住房消費方面發揮更大的作用。基于這種觀點，“五險一金”精簡歸并后，住房公積金制度應在以下方面大膽改革，有所突破。

（一）適應新常態，進一步明確深化公積金制度改革的新目標、新任務

黨的“十八大”報告提出了我國到2020年全面建成小康社會的目標，開啟了我國社會經濟發展新的歷史階段。必須看到，改革開放三十多年來，我國城鎮住房制度改革取得了巨大成就，市民的居住條件有了很大改善。但是，隨著新型城鎮化發展，城市居住又面臨許多新的問題，如進城常住農業轉移人口的居住、棚戶區和城中村改造，等等。解決好這些問題，不僅有利于社會穩定，也有利于培育新的住房消費需求，形成新的住房消費增長點，促進房地產市場健康發展，進而帶動整個社會經濟發展，其意義十分重大。

按照十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，深化住房公積金制度改革應以培育和提高住房消費能力、加快新型城鎮化進程、保持房地產市場健康發展、促進繳存職工住房條件改善為目標。圍繞這一目標，當前乃至今后一個時期，我國深化住房公積金制度改革的主要任務如下：一是創新、完善住房公積金管理體制和運行機制；二是完善住房公積金繳存、提取、使用和收益分配政策；三是完善立法；四是強化社會監督。努力建立適應我國社會經濟發展的、更加公開規范的住房公積金制度。

（二）大膽改革住房公積金管理體制，提高管理效率

現行住房公積金管理體制嚴重束縛了公積金管理效率和管理水平的提高。因此，“五險一金”精簡歸并以后，應按照“三分離”、“兩統一”的原則，建立新的公積金管理體制。所謂“三分離”，指決策、管理、運作分離。所謂“兩統一”，指統一征繳、統一執法。其運行狀況如圖1：

圖1 公積金管理運行

建立新的“三分離”、“兩統一”體制的益處如下。

1．強化公積金決策機構職能。公積金管委會是城市公積金管理的決策機構，對公積金制度功能的發揮起決定性作用。目前各地公積金管委會的決策作用尚未真正發揮，有些方面形同虛設。應切實加強公積金管委會的決策職能，將虛設的決策機構做實做強，提高決策能力和決策水平。

2．改革公積金管理機構既當裁判員又當運動員的狀況。公積金管理機構主要負責公積金的規劃、計劃、核算、信息管理和行政復議、行政執法事務，剝離公積金征繳和提取、放貸審核等日常性操作業務，委托專業機構或專業銀行負責，這樣可大大精簡公積金管理機構。

3．設立“五險一金”征繳和執法機構。設立（或利用現有社保）“五險一金”征繳、執法機構，將公積金的歸集、征繳和執法納入專門機構統一進行，切實提高征繳和執法效率。

4．組建政策性住房銀行。按照十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，組建全國政策性住房銀行，負責公積金提取、放貸、風險管理、保值增值等金融業務。

新體制建立后，可徹底改變目前“五險一金”體制分設、多頭管理的現狀，減少管理層級，簡化管理環節，提高專業管理水平，降低管理成本，提高管理效率。

（三）努力創新公積金管理模式，建立全國統一的公積金運行機制

1．建立基于全國公積金聯網系統的個人繳存轉移接續機制。目前我國以城市為主體的公積金獨立運作模式，固化了城市職工就業的流動，不符合未來城市用工制度的改革方向。必須打破這種“畫地為牢”的管理模式，加快建立全國統一的住房公積金運行系統，在此基礎上建立職工繳存轉移接續機制，職工就業、生活轉移至其他城市，其公積金繳存關系可以根據需要隨之轉移。

2．建立繳存職工異地住房消費支持機制。城鄉一體化后，職工就業在不同城市間流動，就業地與戶籍地分離將是今后職工生活的常態，這必然帶來跨城市住房消費的新需求。住房公積金制度改革必須適應這一新常態。城市職工公積金繳存轉移接續機制的建立，為異地消費機制的建立搭建了制度平臺，通過這一平臺，職工公積金賬戶資金可以在不同城市安全、快速流動，從而為職工在就業地或居住地解決居住問題、改善住房條件提供有力的資金支持。

3．建立全國公積金資金余缺調劑機制。當前各地公積金資金的流動性風險十分突出，應通過建立全國性的資金余缺調劑機制加以克服。階段性流動性緊張的城市可以按照市場化原則向流動性過剩的城市有償調劑，從而達到全國范圍的資金平衡。鑒于全國性資金調節機制建設的復雜性，可以采取分步實施的辦法，先在省域內城市間調劑，條件成熟后再實現全國性的調劑。解決流動性問題的根本出路在于“五險一金”精簡歸并后，建立全國性的政策性住房金融機構，通過金融機構實現全國公積金資金的調節。

4．建立繳存職工個人損失補償機制。現行公積金制度設計中的一大缺陷是繳存人損失補償機制缺失。由于公積金低存低貸的利率機制，低收入職工未使用個人帳戶資金直至退休提取所造成的個人賬戶存款利息損失應通過補償機制予以彌補。彌補方式可以是逐年調整賬戶存款利率，也可以是退休銷戶提取時按存款期國家利率變動情況給予一次性補償。

（四）加快《住房公積金管理條例》修訂，為深化公積金制度改革提供堅實的法律保障

國務院《住房公積金管理條例》1999年頒布，2002年修訂。十多年來，當初修訂時的立法背景已發生深刻變化。精簡歸并“五險一金”后，住房公積金的管理、運作模式必將發生重大改變，應通過修訂，為改革提供堅實的法律保障。

修訂中應著重解決好以下問題：

1．對住房公積金制度功能重新定位，改變住房公積金“長期住房儲蓄金”的性質，變“儲”為“用”，更多地鼓勵繳存職工使用公積金改善住房條件。

2．按照十八屆三中全會精神，在公積金管理的機制、體制上尋求創新突破，以適應我國社會經濟發展新常態的需要。

3．加大完善政策力度，在歸集、提取、使用等方面，充分考慮未來城市職工住房消費的新形式、新需求，未雨綢繆，為制度發展預設必要的法規空間。

4．要加大執法力度，特別是要加大對繳存公積金的強制力度和對違法提取使用公積金的處罰力度，確保法規的嚴肅性。

5．要加大反腐倡廉的力度，加大對利用公積金尋租現象的監督和打擊力度，真正把權力“關進制度的籠子”，確保住房公積金安全、平穩運行。

（作者單位：上海市公積金管理中心 上海地產集團）