縣以上黨政機關普設“法治高參”

鄭旭

對應當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取，應當請法律顧問、公職律師參加而未落實，應當采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴重不良影響的，依法依規追究黨政機關主要負責人、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的責任。

由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》）已于近日正式公布。

根據《意見》要求，明年年底前，中央和國家機關各部委、縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師，鄉鎮黨委和政府根據需要設立法律顧問、公職律師，事業單位探索建立法律顧問制度。

《民生周刊》記者了解到，律師根據服務對象的不同可以劃分為社會律師、公職律師和公司律師。而就公職律師制度而言，從概念提出到制度發展沿革，已在我國存在20余載。

有數據顯示，到2011年年末，全國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團均開展了公職律師試點工作，中國證監會等13家中央單位公職律師試點工作開展順利，截至2014年底，全國公職律師已達6800多人。

盡管法律顧問、公職律師被譽為黨政機關的“法治高參”，但由于該制度此前一直處在摸索階段，黨委系統聘請法律顧問或公職律師在各地并不多見，故而上述《意見》甫一公布，即被視為又一份有利于黨內法規體系完善的頂層設計。

此外，《意見》既提出普遍設立法律顧問又明確分類推行，根據實際需要采取聯合或單獨聘請法律顧問，配備專職或兼職法律顧問等靈活方式，不搞形式主義，避免資源浪費。

而對于這份頂層設計出臺后所能發揮的積極作用，有專家指出，普遍推行法律顧問、公職律師制度，不僅有利于監督和制約權力、防止權力濫用，預防和杜絕各類違法違規行為的發生，還將有利于不斷革除體制機制弊端，更好地把各方面的制度優勢轉化為國家治理和社會治理的效能，提高制度執行的能力和水平。

漠視“法治高參”意見將被追責

正如前文所述，公職律師制度實際上在我國由來已久。

1993年12月，國務院批復同意的《司法部關于深化律師工作改革的方案》明確規定：“通過試點，逐步在國家機關內部建立為各級政府及行政部門提供法律服務的律師隊伍，擔任法律顧問，代理行政訴訟，維護政府和行政部門的合法權益。”隨后的1994年8月，司法部在全國司法廳（局）長座談會上首次提出“公職律師”的概念，并要求在有條件的地方試行公職律師制度。

改革催生了公職律師這一概念后不久，1995年，上海浦東新區率先開展公職律師試點，此后，北京、南京等地陸續進行試點工作。

在總結各地試點經驗的基礎上，2002年，司法部公布《關于開展公職律師試點工作的意見》（以下簡稱《試點工作的意見》），對公職律師的申請與審批、權利與義務以及管理歸屬等問題進行了規范。

現在看來，《試點工作的意見》在設計上是否能讓公職律師保持其獨立性，還是業內談及的熱點話題。

《試點工作的意見》規定：“公職律師由所在單位管理，司法行政機關負責其資質管理和業務指導。”這也就是說，公職律師的公職身份決定同其他公職人員一樣，錄用或任命、業務考評、晉職、報酬和福利待遇等受所在單位管理，同所在單位具有行政隸屬關系。

于是就有觀點認為，這種管理模式導致公職律師在提供合理的法律意見時容易受所屬單位或領導意志的干擾，同理，所提供的法律意見常常被冷落甚至被漠視。

最為關鍵的是，“之前沒有剛性文件去約束黨政領導應當聽取而不聽取的‘任性之舉，或者聽取了又沒有采納而造成重大損失后該如何追責。”

此次兩辦印發的《意見》明確，黨政機關討論、決定重大事項之前，應當聽取法律顧問、公職律師的法律意見；起草、論證有關法律法規規章草案、黨內法規草案和規范性文件送審稿，應當請法律顧問、公職律師參加，或者聽取其法律意見；依照有關規定應當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取的事項，或者法律顧問、公職律師認為不合法不合規的事項，不得提交討論、作出決定。

《意見》同時明確，對應當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取，應當請法律顧問、公職律師參加而未落實，應當采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴重不良影響的，依法依規追究黨政機關主要負責人、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的責任。

對于上述制度設計，北京大學法學院教授姜明安在受訪時認為，將“有助于推動黨政領導認真對待法律顧問的意見，積極采納其合理意見，也能夠調動法律顧問的積極性，發揮專長提出合格的法律意見”。

明確履職職責杜絕形式主義

梳理此次《意見》全文，不難發現，《意見》對黨政機關法律顧問的履職職責作出了明確規定：即為重大決策、重大行政行為提供法律意見；為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發事件等提供法律服務；參與處理行政復議、訴訟、仲裁等法律事務，以及參與法律法規規章草案、黨內法規草案和規范性文件送審稿的起草、論證；參與合作項目的洽談，協助起草、修改重要的法律文書或者以黨政機關為一方當事人的重大合同等六項責任。

對此姜明安指出，以前對法律顧問的職責，各地規定不盡相同，有的地方不明確，影響其職能的發揮。現在中央要求縣以上黨政機關普遍設立法律顧問，需要投入大量的人力物力財力，就必須統一明確法律顧問的職責，防止形式主義。

除此之外，《意見》就什么樣的人才有資格擔任黨政機關法律顧問、公職律師也提出了明確的要求。

《意見》明確，黨政機關的法律顧問，以黨內法規工作機構、政府法制機構人員為主體，吸收法學專家和律師參加。目前已經在黨政機關擔任法律顧問但未取得法律職業資格或者律師資格的人員，可以繼續履行法律顧問職責。但在國家統一法律職業資格制度實施后，此類人員應具有法律職業資格或者律師資格。

外聘的法律顧問，需具有良好職業道德和社會責任感，在所從事的領域是具有一定影響和經驗的法學專家，或者具有5年以上執業經驗、專業能力較強的律師，而且要未受過刑事處罰，未被司法行政部門處罰過，也不能被律協處分過。

針對這樣的要求，在專家看來“是很有必要的”。

中華全國律師協會副會長呂紅兵認為，政府法律事務頭緒眾多、事務繁雜、涉及面廣、時間緊急，新事項層出不窮、老問題盤根錯節，其復雜性、專業性、艱難性，均對法律顧問在政治素質及專業水準上提出了更高標準、更嚴要求。

亦有學者指出，黨政機關的決策、出臺的政策，往往牽涉面廣，有的與廣大老百姓切身利益密切相關，有的涉及一個地區未來的發展方向，有的可能影響到社會穩定，實施存在較高的風險，需要專業能力強、經驗豐富的高水準法律人才匹配把關。

“法治高參”沒有權利上的特殊化

《民生周刊》記者注意到，按照《意見》要求，外聘法律顧問應通過公開、公平、公正的方式遴選，工作期間不得泄露國家秘密等，也不得利用其在工作期間獲得的非公開信息或便利條件牟利，不得以法律顧問的身份從事商業活動以及與法律顧問職責無關的活動。黨政機關可以設立公職律師，其本身不但要求是公職人員，而且要獲得公職律師資格。

“如此規定是維護國家利益、公共利益的需要，避免以權謀私。”姜明安強調，“法律顧問、公職律師沒有權利上的特殊化。”

姜明安的分析也被其他專家學者認同。

有評論認為，《意見》的出臺實施對律師也提出了更高的要求。黨政機關法律顧問的履職行為帶有一定的“公務性”，應當按照公職人員的標準，做遵守法律、恪守道德的模范，兩袖清風，清正廉潔，不謀私利，保守秘密，守住底線，不逾紅線。做到廉政且勤政，不僅招之能來、來之能戰，而且主動行為，既為政府法律風險防范保駕護航，也為政府依法科學決策建言獻策。

需要提及的是，過去，一些地方黨政機關存在免費使用法律顧問或象征性付費的情況。為此，《意見》也明確，黨政機關要將法律顧問、公職律師經費列入財政預算，采取政府購買或者財政補貼的方式，根據工作量和工作績效合理確定外聘法律顧問報酬。

有觀點指出，法律顧問的報酬不可能按照市場價格付費，但其付出也應當得到相應的報酬，通過列入財政預算保障，根據工作量和績效確定報酬，有助于推動法律顧問制度長遠發展、黨政機關獲得更加優質的法律服務。

中國人民大學法學院副教授王旭就曾撰文指出，作為依法治國的一支重要力量，律師群體有責任通過普遍的法律服務，使國家與社會建立起統一的法律價值體系、風險預防體系和糾紛解決體系，從而實現法治的理想。

“律師職業功能的重塑與再挖掘，必然會提升法治建設的績效，充分釋放出人才的紅利，進而為中國法治創造新的前景與活力。”王旭說。