加強公共安全基礎(chǔ)建設(shè)的建議

孫兆賢+孫煌

對工作上確實失職瀆職、違法違紀(jì)并造成嚴(yán)重后果和影響的黨政機關(guān)工作人員，依法追究其事故責(zé)任。

近年來，隨著安全防范意識和基層基礎(chǔ)建設(shè)的不斷強化，全國公共安全形勢呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)局面。但城鎮(zhèn)事故隱患多、鄉(xiāng)村安全不設(shè)防、法律法規(guī)不完善、基層監(jiān)管不給力、行業(yè)監(jiān)管不到位、非法違法制止難的問題仍很突出，由非法違法導(dǎo)致的重大甚至特別重大安全事故仍接連不斷。

如何進一步加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，已經(jīng)成為公共安全管理亟待研究解決的重要課題。

公共安全主要問題及原因

一是基層公共安全事故明顯增多。據(jù)統(tǒng)計，2011至2015年，全國發(fā)生各類重大以上安全事故258起，而涉及道路交通、鐵路交通、水上運輸、民航運輸?shù)冉煌ㄟ\輸領(lǐng)域，油氣輸送管道、城鎮(zhèn)燃氣、危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存運輸?shù)刃孤┤急?，大型活動踩踏，鄉(xiāng)村企業(yè)、集貿(mào)市場、娛樂場所、風(fēng)景區(qū)、居民區(qū)、養(yǎng)老院等公共場所火災(zāi)、開發(fā)區(qū)涉爆粉塵企業(yè)粉塵爆炸、農(nóng)村建筑施工倒塌等的公共安全重大事故151起，占總起數(shù)的58.91%。其中特別重大安全事故20起，屬于公共安全范疇的特別重大事故15起，占總起數(shù)的75%。

二是公共安全事故隱患點多量大。危險物品裝載運輸違法違規(guī)，農(nóng)用車輛違規(guī)載人，“兩客一?！睜I運車輛駕駛違章違法；油氣輸送管道違章占壓嚴(yán)重，并且不時被占壓單位或者施工單位挖破捅漏；居民用電用氣不符合安全要求，中小賓館飯店用氣用電不加防范，城鎮(zhèn)燃氣管道服役時間較長并且老化嚴(yán)重；公共場所電梯扶梯、大型游樂設(shè)施等特種設(shè)備帶病運行或者險情叢生；學(xué)校、醫(yī)院、賓館、景區(qū)、養(yǎng)老院等公共場所危機四伏；危險物品生產(chǎn)儲存無視規(guī)劃要求、周邊安全防護距離不能保障，生產(chǎn)儲存管理過程也不落實危險物品安全管理規(guī)定；城市建筑垃圾堆場毗鄰廠礦重要設(shè)施和居民生活區(qū)，而且無限制堆高，致使交通、泄漏、爆炸、火災(zāi)、滑坡、設(shè)備傷害等較大事故、重大事故甚至特別重大事故接連發(fā)生。

三是基層安全不設(shè)防問題嚴(yán)重。油氣輸送管道安全保護、農(nóng)村建筑市場安全監(jiān)管、居民和群眾用電用氣安全管理、農(nóng)用車輛安全監(jiān)管、鄉(xiāng)村道路交通安全管理等缺少相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范；鄉(xiāng)村企業(yè)、公共設(shè)施從項目建設(shè)開工到生產(chǎn)管理，相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的強制性安全要求形同虛設(shè)；“營改非”車輛和不具備安全技術(shù)要求的車輛長期上路并且業(yè)務(wù)繁忙；鄉(xiāng)村食品加工企業(yè)制冷設(shè)施、電氣設(shè)備等要害部位漏管失控；建材、家具、服裝、鞋帽等生產(chǎn)加工和經(jīng)營場所存在較多火災(zāi)隱患；甚至有些群眾為賺錢非法生產(chǎn)、加工和存儲有毒有害物品、易燃易爆物品，致使重大甚至特別重大施工事故、工程質(zhì)量事故、交通事故、火災(zāi)事故和爆炸事故時有發(fā)生。

四是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實。有些鄉(xiāng)村企業(yè)使用國家明令淘汰的落后工藝設(shè)備，甚至應(yīng)當(dāng)退役或者報廢的老舊設(shè)備，如熱浸鍍鋅使用立式煤氣發(fā)生爐和地下有限空間輸送煤氣、壓力鍋爐和“營改非”運輸車輛等；有些鄉(xiāng)村企業(yè)和公用設(shè)施建設(shè)時為了省錢，違反設(shè)計要求使用可燃易燃材料，建設(shè)初期已經(jīng)埋下事故隱患。

五是基層公共安全監(jiān)管不給力。基層存在著市和縣（區(qū)）人員少、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）無機構(gòu)、村（社區(qū)）無人管等問題，對轄區(qū)內(nèi)存在哪些單位及其安全狀況底數(shù)不清，對出現(xiàn)或者存在的危險危害因素和不安全問題也沒有能力解決；一些基層監(jiān)管執(zhí)法人員確實存在履職盡責(zé)不力、工作不負責(zé)任甚至失職瀆職問題。剖析近年來多起生產(chǎn)加工、儲存運輸和燃放煙花爆竹重大爆炸事故案例，不難看出基層有關(guān)部門監(jiān)管不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎無人管，所在村干部群眾根本無人反映，就連包廠駐廠監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員也置若罔聞、熟視無睹，導(dǎo)致基層安全監(jiān)管層層失守，致使非法違法生產(chǎn)加工煙花爆竹行為長期存在而且明目張膽。

六是公共安全行業(yè)監(jiān)管不盡責(zé)。在現(xiàn)行法律法規(guī)不完善的情況下，有的只負責(zé)監(jiān)管經(jīng)過批準(zhǔn)或有許可證的單位而不查處無證開采、亂采濫挖等非法行為；有的只負責(zé)監(jiān)管規(guī)定參數(shù)以上或者登記在冊的特種設(shè)備，卻不監(jiān)管非法、自制、規(guī)定參數(shù)以下和沒有登記注冊的特種設(shè)備；有的只負責(zé)監(jiān)管規(guī)模以上或者城鎮(zhèn)建設(shè)項目，而不查處規(guī)模小和鄉(xiāng)村違法違規(guī)建設(shè)行為，致使應(yīng)當(dāng)依法查處的問題和非法違法行為得不到及時查處。需要檢測檢驗和培訓(xùn)發(fā)證的，有些部門或者機構(gòu)爭著管；出現(xiàn)問題或者發(fā)生事故時，有關(guān)部門或者機構(gòu)互相推諉、誰都說不歸自己管。

七是非法違法行為仍相當(dāng)普遍?；鶎影踩O(jiān)管面臨執(zhí)法人員不足，工作任務(wù)繁重情況，對轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的存在的非法違法行為、冒險蠻干現(xiàn)象不能及時發(fā)現(xiàn)或者糾正；基層安全監(jiān)管執(zhí)法人員也存在業(yè)務(wù)水平不高，對非法違法行為和事故隱患辨別不清、不知如何處置和處理；有的基層工作人員還抱著“事不關(guān)己、高高掛起”和“多一事不如少一事”的心態(tài)，對待身邊的非法違法行為；有的基層監(jiān)管執(zhí)法人員甚至和不法分子相互勾連，結(jié)成利益同盟，要么以罰代管、罰而不管，要么睜一眼閉一眼，實際上在支持和縱容非法違法者冒險蠻干。

探究上述主要問題的原因，主要有七方面：一是公共安全領(lǐng)域歷史遺留問題較多。二是基層執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較低。三是相關(guān)公共安全法律法規(guī)亟待完善。四是各級有關(guān)部門基層安全監(jiān)管力量薄弱。五是基層干部群眾的安全認知嚴(yán)重滯后。六是基層安全監(jiān)管執(zhí)法缺乏機制和手段。七是基層安全監(jiān)管面臨不愿管不敢管局面。

公共安全管理的對策建議

一是加快完善公共安全法律法規(guī)。在進一步修訂交通運輸安全、危險物品安全、建設(shè)施工安全、特種設(shè)備安全、礦山安全、消防安全等相關(guān)公共安全和安全生產(chǎn)法律法規(guī)，建立和完善省轄市、縣（市）區(qū)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)公共安全監(jiān)管執(zhí)法機制的基礎(chǔ)上，盡快制定農(nóng)村建筑市場安全、農(nóng)村交通運輸安全、農(nóng)用車安全、居民群眾用電用氣安全、油氣輸送管道保護、公共場所特種設(shè)備和大型游樂設(shè)施安全、危險物品生產(chǎn)存儲安全、人員聚集場所消防安全等方面的法律法規(guī)和規(guī)章，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)公共安全監(jiān)管執(zhí)法職權(quán)，為保障基層公共安全提供可靠可行和有效的法律保證。

二是切實強化基層安全監(jiān)管執(zhí)法。將省轄市、縣（市、區(qū)）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門改組為安全監(jiān)察執(zhí)法局，建議國務(wù)院加大督查督辦力度，有力保障《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）和強化基層執(zhí)法相關(guān)措施和要求落到實處，確保包括中央編辦在內(nèi)的各級政府編制管理部門在調(diào)整和明確各市場監(jiān)管部門機構(gòu)、人員編制和職責(zé)“三定”方案時，減少中央和省級事權(quán)及人員編制，將監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)和人員編制向基層傾斜，減少執(zhí)法層級，充實專業(yè)人員，切實加強基層執(zhí)法力量。進一步完善向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)委托簡易執(zhí)法的法律依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法內(nèi)容；依托社會治安防控體系，充分發(fā)揮技術(shù)防控作用，實現(xiàn)基層公共場所、公共設(shè)施、廠礦企業(yè)重點部位實時有效監(jiān)控，實現(xiàn)有情可測、有警即預(yù)、有險能除。

三是改進基層公共安全監(jiān)管的體制機制。借鑒山東、河南等省有關(guān)省轄市、縣（市、區(qū)）的成功做法，建立省轄市、縣（市、區(qū)）有關(guān)部門公共安全監(jiān)管執(zhí)法力量向開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處派出派駐制度，以利于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)等沒有執(zhí)法職權(quán)問題，并結(jié)合網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任到人。建立縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處以及港口、開發(fā)區(qū)綜合執(zhí)法體制機制，在縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和港口、開發(fā)區(qū)對涉及交通運輸、危險物品、建設(shè)施工、特種設(shè)備、公用設(shè)施、農(nóng)用機械、公共場所和居民群眾用電用氣用水等公共安全領(lǐng)域?qū)嵭芯C合集中執(zhí)法，組成政府及其派出的綜合安全執(zhí)法機構(gòu)，根據(jù)職責(zé)要求和實際需要，對鄉(xiāng)村企業(yè)、農(nóng)村交通運輸、農(nóng)村建筑施工、公共公用設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院、網(wǎng)吧、娛樂場所等公共場所以及公共場所特種設(shè)備實施依法綜合治理。

四是切實發(fā)揮基層組織和群眾的監(jiān)督作用。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)安全綜合監(jiān)管機構(gòu)，借鑒北京市為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、開發(fā)區(qū)聘用安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作人員的經(jīng)驗做法，招錄或者聘用專業(yè)人員，充實執(zhí)法隊伍，加強基層安全監(jiān)管執(zhí)法。建立村民委員會、居民委員會和社區(qū)工作委員會基層安全監(jiān)管協(xié)管員制度，確保每個村居（社區(qū)）配備至少一名專職或者兼職協(xié)管員，明確監(jiān)督檢查職責(zé)和任務(wù)，以利于及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時報告不安全問題和事故隱患。抓緊完善公共安全違法行為和事故隱患舉報獎勵制度，并大張旗鼓進行宣傳，動員和鼓勵群眾舉報公共安全和安全生產(chǎn)違法行為。

五是完善事故及事故隱患排查治理問責(zé)機制。綜合各類公共安全事故發(fā)生的直接原因，主要由于單位或者個人非法違法行為所造成。因此，依法追究事故責(zé)任的重點應(yīng)當(dāng)放在非法違法生產(chǎn)作業(yè)的單位或者個人上，對工作上確實失職瀆職、違法違紀(jì)并造成嚴(yán)重后果和影響的黨政機關(guān)工作人員，依法追究其事故責(zé)任。在事故隱患排查治理超前問責(zé)方面，由于沒有黨紀(jì)條規(guī)和法律法規(guī)規(guī)定的法律后果，問責(zé)重點應(yīng)當(dāng)放在對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其負責(zé)人、直接和主要責(zé)任人的依法處罰上，而對負有監(jiān)督檢查和重大事故隱患治理督辦的黨政機關(guān)工作人員，著重于組織處理和黨紀(jì)政紀(jì)問責(zé)，切實保障基層安全監(jiān)管執(zhí)法人員履職盡責(zé)后的自身安全。

六是切實加強公共安全宣傳教育和社會化服務(wù)。知法是守法的前提，應(yīng)當(dāng)由各級政府保障公共安全知識和應(yīng)急技能的宣傳教育和培訓(xùn)費用，依托各類媒體載體，經(jīng)常宣傳報道安全知識和應(yīng)急措施；適時組織事故現(xiàn)場會和事故案例分析會，切實強化典型事故案例警示教育。依托“安全生產(chǎn)月”、“11·9”消防宣傳日、中小學(xué)生安全教育日、職工“安康杯”競賽等活動，廣泛宣傳安全知識和應(yīng)急措施。教育部門應(yīng)將公民安全常識和公共安全知識及防范措施納入中小學(xué)生教材，實現(xiàn)樹立以人為本、生命至上理念從娃娃抓起。車站、機場、碼頭、商場、市場、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院和文化娛樂場所等公共場所務(wù)必將公共安全知識和事故或者險情應(yīng)急措施突出重要位置進行展示，對公眾反復(fù)提醒、反復(fù)警示。充分發(fā)揮工會、婦聯(lián)、共青團、行業(yè)協(xié)會等社會組織和志愿者隊伍的作用，動員社會各界和廣大公眾參與、監(jiān)督和指導(dǎo)公共安全管理和事故預(yù)防；充分發(fā)揮各類媒體載體作用，大力宣傳安全法律法規(guī)和安全知識、自救互救知識。

七是切實重視城鄉(xiāng)規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)項目監(jiān)管。建設(shè)項目安全風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)和其環(huán)境影響評價一樣納入項目前置審批，未經(jīng)過安全風(fēng)險評估的建設(shè)項目不得立項，不得開工建設(shè)。依法加強對建設(shè)項目安全的監(jiān)督檢查和執(zhí)法監(jiān)察，礦山、金屬冶煉、涉爆粉塵生產(chǎn)加工和有毒有害、易燃易爆危險物品的生產(chǎn)、儲存等建設(shè)項目必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用地規(guī)劃，必須經(jīng)過縣級以上人民政府及其有關(guān)部門的公共安全、職業(yè)危害防治、防火防爆安全審查和環(huán)境影響評價，必須納入建設(shè)項目依法實施監(jiān)督管理。特別是開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、工業(yè)園區(qū)，對招商引資和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等的項目工程，必須依法履行項目設(shè)立及其規(guī)劃，建設(shè)項目安全設(shè)施和相關(guān)條件的設(shè)計審查、施工監(jiān)管、竣工驗收等手續(xù)，嚴(yán)防在源頭上埋下公共安全事故隱患。