農村集體建設用地流轉存在的問題及對策研究

◎高戰民 萬沛

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農村集體建設用地流轉存在的問題及對策研究

◎高戰民 萬沛

2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布，其中指出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！边@無疑是農村土地制度改革濃墨重彩的一筆。但由于國情、政策及各地發展差異等矛盾因素，農村集體建設用地流轉又受到多方制約，難以有序、順利地開展，成了當前農村經濟發展的一個熱點和難點問題。本文立足洛陽農村集體土地流轉現狀，發現存在的主要問題，并提出了針對性的對策、建議和措施。

農村集體建設用地（宅基地）流轉的相關概念和基本形式

（一）集體建設用地的概念

我國現行法律規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”全民所有即國家所有?！俺鞘惺袇^的土地屬于國家所有?！鞭r村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。

農民集體所有的土地又分為農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、養殖用地等；建設用地是指建造建筑物和構筑物的土地，包括農村住宅和公共設施用地、鄉鎮工礦用地和交通旅游用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地，包括荒山、荒灘、荒草地等。

綜上所述，集體建設用地即農村集體經濟組織所有的用于建造建筑物和構筑物的土地。集體建設用地的使用權范圍包括宅基地使用權、鄉村企業建設用地使用權、鄉村公益建設用地使用權等。

（二）集體建設用地使用權流轉的概念

集體建設用地使用權流轉，是指在集體建設用地所有權不變的前提下，依據土地所有權與土地使用權相分離的原則，將集體建設用地的使用權以出讓、轉讓、出租、抵押、作價出資等方式轉移、再轉移的行為，其實質是土地使用權主體的變更。集體建設用地使用權流轉又可分為集體經營性建設用地的流轉和農民宅基地的流轉。

（三）集體建設用地使用權流轉的基本形式

集體建設用地使用權流轉的基本形式包括出讓、轉讓、出租、抵押、作價入股、聯營合作等。

集體建設用地使用權出讓，是指集體土地所有者將一定年期的集體建設用地使用權讓與土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。

集體建設用地使用權轉讓，是指集體土地使用者將土地使用權再轉移的行為。

集體建設用地使用權出租，是指集體土地所有者或使用者將土地使用權單獨或隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向其支付租金的行為。

集體建設用地使用權抵押，是指集體建設用地使用權人不轉移對集體建設用地的占有，將該集體建設用地使用權單獨或隨同地上建筑物、其他附著物作為債權擔保的行為。

集體建設用地使用權作價出資入股，是指集體建設用地所有者或使用者以土地使用權作為出資入股投入企業并成為出資人或股東的行為，土地使用權歸新設企業。

集體建設用地使用權聯營合作，是指集體建設用地所有者或使用者以提供土地使用權作為合作條件與他方聯合經營的行為。土地所有者或使用者獲取適當的經濟報酬，土地使用權不發生轉移。

當前農村集體建設用地流轉存在的主要問題

農村集體建設用地的流轉對緩解土地供求矛盾，盤活存量土地資產，加快農村工業化進程等具有重要意義。但目前農村建設用地的流轉畢竟是自發的、不規范的，也使農村集體建設用地使用權在流轉時難免出現一些問題。

（一）現行土地法律不完善

我國《憲法》規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”, 1990 年國務院頒布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》以法規的形式規定了國有土地使用權出讓和轉讓的有關程序和措施, 但至今還沒有出臺農村集體建設用地使用權流轉的相關法規, 而且現行的法律中還對農村集體建設用地使用權流轉作了諸多限制?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設; 但是, 符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業,因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外?！痹诂F實中, 如出現破產、兼并等情形,依法實施流轉操作起來也很難, 因為缺乏可操作的具體規定。

（二）土地產權關系不清，使用權流轉難以規范

農村的土地歸集體所有，這在《憲法》《土地管理法》等重要的法律文件中都有明確的規定。如《憲法》就明文規定，農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家即全民所有以外，屬于集體所有。但這里的“集體”卻是一個模糊的概念?，F在的集體組織有鄉、村、村民小組三級集體組織，那么土地到底屬于哪一個集體所有？由于現行法律對農村集體土地所有權主體的設定概念模糊，“農村集體”沒有明確的法定代表人，農村集體的土地權利沒有確切的具有法律效力的證明，這導致許多農民的土地權利屢屢受到侵犯，并很難得到合理的糾正。

（三）農村集體建設用地流轉收益分配政策不健全

目前，國有土地出讓國家土地增值收益和相關稅費政策比較健全，因此國有土地出讓成本也相對較高。農村集體土地流轉缺乏相應的分配政策和稅收調節機制，自發流轉成本低、周期短、見效快，如不妥善處理，完善相關配套政策，勢必會沖擊合法的國有土地交易市場。

（四）住宅用地的非法流轉現象時有發生

目前洛陽市的個別城中村和新型農村社區，將一些在集體土地上開發建設的房屋用于居民安置后剩余的部分對外銷售，還有個別城中村和城鄉接合部的農民私自非法轉讓、出租宅基地、房屋給本集體經濟組織以外的人的現象也時有發生。這些轉讓行為與現行法律相違背，不受法律保護，無法辦理合法手續。

規范農村集體建設用地流轉制度的對策和建議

（一）在法律授權的前提下推進農村集體建設用地流轉

《立法法》明確規定：法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。因而地方政府制定的規章不能與法律相抵觸?！锻恋毓芾矸ā穼w建設用地流轉采取了限制性規定，基本上禁止其流轉。在法律明確禁止集體建設用地流轉的情況下，地方政府以規章的形式肯定了這種流轉，顯然是不合法的。

2014年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》，確定了33個縣（市、區）為農村土地制度改革試點地區，強調集體建設用地流轉必須封閉運行，嚴禁試點以外地區擅自行動。2015年2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過了《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）暫時調整實施有關法律法規的決定》。這標志著農村集體經營性建設用地流轉試點得到了法律授權，進入到實踐探索階段。

但洛陽市無一個縣（市、區）在試點范圍內，集體建設用地流轉不得擅自進行。因此，洛陽市國土資源局將積極配合市委農工委做好以農村土地承包經營權流轉為主要內容的研究工作，并認真做好農村集體經營建設性用地流轉前期理論調研工作。

（二）明確農村集體土地所有權的主體和權能

明確農村集體建設用地所有權主體，這是集體建設用地使用權流轉的前提。針對農村集體建設用地產權關系不清等問題，只有通過土地確權登記進行確權，才能實現賦權。農村集體建設用地使用權、土地承包經營權等才能夠通過產權交易市場，進行公開、公平的交易，農業農村的資源才能夠逐步轉化為農民的財產性收入。目前洛陽市宅基地使用權和集體建設用地使用權確權登記發證工作正在有序推進，全市已完成外業調查1393個行政村，正在調查的有1028個行政村，其中集體建設用地使用權調查6937宗，面積2400.33公頃，宅基地使用權調查616102宗，面積42268.88公頃。

（三）嚴格土地執法監察，依法治理土地流轉

在農村集體建設用地流轉過程中，土地違法行為時有發生，究其原因，既有村民或農村干部法制觀念淡薄問題，也有法律宣傳、執行不到位的問題。地方政府應著力落實土地執法監管共同責任機制，明確各相關部門在土地執法監管中的責任分工，做到密切配合、齊抓共管、聯合執法，切實加強縣、鄉（鎮）土地執法監察隊伍建設，建立健全執法監察網絡體系，及時發現、制止和查處農村集體建設用地流轉違法行為。

總之，農村集體建設用地使用權流轉具有重大的現實意義，但仍存在巨大的挑戰和風險。在黨的十八屆三中全會確定的各項改革政策不斷深化之際，我們應當強調：土地制度改革和農村集體建設用地流轉必須積極穩妥地推進，既要把保護農民權益放在首位，又要兼顧國家集體各方利益；既要堅持“該得到法律授權的不要超前推進”，又要加快相關法律法規的修改，以適應農村土地制度改革的需要，做到改革有法可依，有序推進。

（作者單位：洛陽市國土資源局）