創新國土資源管理 促進生態文明建設

李銀獻

（南陽市國土資源局 河南省南陽市 473000）

創新國土資源管理 促進生態文明建設

李銀獻

（南陽市國土資源局 河南省南陽市 473000）

近年來，國土資源部門立足以土地利用方式的轉變促進經濟發展方式的轉變為主線，以土地利用總體規劃和土地整治規劃為抓手，持續探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的土地利用新模式。本文內容就對南陽國土資源創新管理的情況加以詳細的介紹。

國土資源；創新；管理；建議

1 管理目標

2020年全市耕地保有量分別保持在988900hm2以上，基本農田保護面積保持在853000hm2以上。建成9片高標準基本農田保護示范區，533333hm2，補充耕地21499hm2，建設土地總規模控制在303221hm2。規劃期末結構優化目標是：農用地、建設用地和其他土地的總體利用結構由 2009 年的 80.50：10.85：8.65，優化到 2020 年的 80.55：11.44：8.01。農用地中，耕地、園地、林地、草地和其他農用地的利用結構由2009年的49.66：1.40：43.04：0.003：5.90 調整優化到 2020 年的 49.63：1.57：43.01：0.003：5.78；建設用地中，城鄉建設用地、交通水利及其他建設用地的結構由2009年的75.00：25.00調整到2020年的74.66：25.34；城鄉建設用地中，城鎮工礦用地和農村居民點的利用結構由2009年的21.19：78.81調整到 32.65：67.35。

2 國地資源創新管理的具體實施

2.1 保護資源

（1）創新土地管理體制。建立健全耕地保護機制。對耕地保護責任、目標考核和集中整治違法違規用地等有關制度進行細化，強化各級政府耕地保護責任，全市耕地保有量持續穩定在1491萬畝，基本農田保護面積保持在1296萬畝，連續12年實現了耕地占補平衡，為全市糧食生產連年增產奠定了堅實基礎。創新土地儲備和閑置國有土地處置工作機制。把土地儲備作為壟斷土地一級市場、調控土地供應的重要手段，探索建立了“政府牽頭、部門聯動、區局運作、鄉村配合”的土地儲備模式，并首次實行凈地出讓，實現了“重點工作有突破”。建立用地服務推進機制。與省廳溝通，將現行的鄉鎮建設用地轉用征收由“兩次申報兩級審批”改為“一次申報兩級審批”，從時間上比以前縮短了近一個月。在征地報批中，實行現行預審與組織報件相結合，對報批項目用地隨到隨辦，跟蹤問效，限時辦結。國土部門成立了重大項目服務領導小組，提前介入，對項目用地需求、開工時間做到心中有數，在規定時間內限時辦結。實行國土資源重點工作目標管理機制。在政府層面，把耕地保護、盤活存量土地、標準廠房建設、信訪工作、鄉所建設這五項硬指標，量化標準，納入市政府對縣市區政府年度目標管理。建立國土資源違法案件月報告機制。強化縣級政府對轄區內國土資源違法案件查處責任，提請市政府下發專門文件，要求各縣市區政府每月向市政府書面報告轄區內國土資源違法案件發生、查處情況。建立地質災害防治部門工作責任機制。市政府專門下文，對23個部門在地質災害防治工作中應該承擔的責任作了明確規定，并提出獎懲措施和責任追究辦法，扭轉了國土資源部門在地質災害防治工作中單打獨斗、被動工作和部門職責不清的局面。健全信訪工作機制。實行了信訪工作領導包案制度，建立了“全員信訪”工作機制，在工作方式上實施“三個轉變”（即：由重控制數量向控制數量與解決問題并重轉變；由重調處向預防與調處并重轉變；由被動接訪向主動下訪、定期回訪轉變），處理了一批信訪遺留問題，信訪工作被動局面得到扭轉。

（2）大力開展高標準基本農田建設和土地整治。在全市統籌，糧食核心區建設工程。該工程涉及南陽市13個縣（市、區）的127個鄉鎮，耕地面積994200hm2，通過實施土地平整工程、農田水利工程、道路工程和其他工程，形成高標準基本農田，使抵御自然災害能力顯著增強，農業綜合生產能力大幅度提高。

南水北調渠首及沿線土地整治工程。該工程涉及南陽市的鄧州市、鎮平縣、方城縣、臥龍區、淅川縣、宛城區6個縣（市、區），占地面積18501hm2，其中耕地12498hm2。土地整治重點工程主要以鄉鎮為單位，本著重點區域集中的原則，安排工程沿線土地整治重點區補充耕地。根據各縣（市、區）整治潛力，結合自然、經濟社會發展狀況，補充耕地的任務主要落實在淅川、鄧州、宛城區、方城4個重點縣（市、區）。

（3）大力推進地質環境保護，加強地質公園建設。我市于2001年向國土資源部申報建立了西峽伏牛山國家地質公園，之后又在整合上述兩家國家地質公園和南陽恐龍蛋化石群國家級自然保護區的基礎上，以“山、水、龍”為主要內涵，向聯合國科教文組織成功申報了世界地質公園。在園內建立了“兩個地質博物館”（即：內鄉寶天曼地質博物館與西峽恐龍蛋化石博物館）和分布在西峽、內鄉和馬山口三個地質廣場。在此影響下，該市鄧州、桐柏、唐河、淅川等縣市，又先后興建了2家市（縣）級地質公園，并成功申報了獨山玉國礦山公園。全市地質公園面積達1554.35km2，占南陽全市總面積的5.04%以上。

（4）在礦業秩序整頓和資源整合中大力介導綠絕礦山建設。在這方面，該市一方面通過礦業秩序整頓，堅決取締無證非法采礦，同時大力推進資源整合。截止目前，全市采礦權已由昔日的上千家整合為目前的371家，探礦權由以前的301家減為185家。另一方面，在全市大力推進地質環境治理工作。據統計，自2005年至今，該市已先后投入資金9896萬元，用于33個礦山地質環境治理。通過倡導綠色礦業，不少礦山重視“三率”回收和地質環境保護漸成風尚，目前，該市已有6家礦山企業被省部有關部門命名為“綠色礦山”。

2.2 保障發展

（1）以規劃為抓手，為發展留足。抓住規劃修編成果和二次土地調查成果對接的有利時機，科學調整土地利用結構，優化土地利用布局。①把中心城區165km2規劃建設用地規模，按照“白河為軸，兩岸并舉，區塊突破，組團發展”的思路，分為5個區塊進行布局，把白河、南水北調干渠生態保護帶及高速綠化帶布設在建設用地區塊以外，提高了市中心城區規劃用地規模的科學性、可操作性。在中心城區用地規模外，劃定了35km2有條件建設區，增加了中心城區規模控制的彈性空間。同時，把環城高速400km2內的基本農田全部調整出，有效解決了以前基本農田圍城制約城市發展的問題。②科學統籌產業集聚區用地布局，通過修編為全市省政府批準的14個產業聚集區共調出基本農田約19419hm2，布局建設用地規模11151hm2，總規模達24600hm2。③及時為南陽新區、管莊工區、鴨河工區調整布局規劃建設用地3100hm2、550hm2、467hm2。④為新型農村社區建設布設城鄉建設用地增減掛鉤區約9005hm2。從目前情況看，我市市縣兩級中心城區、南陽新區、工業園區及產業集聚區在未來5～7年內不會因土地規劃問題對我市經濟社會發展及城鎮化發展造成大的影響。同時，也做到了土地規劃、城市規劃、產業區集聚區規劃的無縫對接，實現了“三規合一”，避免了因重復調整規劃，給項目建設帶來的被動問題。

（2）強化制度建設，保障經濟發展。近年來我們以制度建設為保正相繼建立健全了土地預測制度、土地預審制度、聯席辦公會議制度等制度，確保好每一寸土地。

①建立土地預測制度。每年初，各縣市區對本轄區內當年各行各業各類用地項目進行預報統計，對用地規模進行測算。市國土局在對各縣區用地預測結果做進一步匯總的基礎上，結合當年的政策形勢、經濟社會發展形勢、土地供需情況、存在的問題進行認真分析，向市政府提交年度用地形勢分析報告。市政府對工業、交通、城建、民生等各類用地項目進行審查后按照項目的輕重緩急排出順序。然后下發會議紀要，按照紀要進行報地。這樣，基本上可以做到對全年用地心中有數，減少了被動，做到緊中有序，保證重點項目及時用地。

②建立內部預審制度。2009年初，我局下發了《關于建立土地及礦產資源管理預審制度的通知》，在全省率先建立了內部預審機制。局成立預審委員會，下設土地和礦產兩個預審小組，相關業務科室負責人為成員，對各縣市區上報的項目集體審查把關，按照“三個優先”保障的工作思路，即優先保障國家、省重點項目；優先保障自主創新和產業轉型升級項目；優先保障基礎設施、公益事業等民生用地，做到了“有限指標保重點、一般項目靠挖潛”。對符合國家產業政策，符合土地規劃，投資強度、容積率等五項指標達到規定標準，沒有信訪案件發生，沒有違法現象發生的急需項目先行通過預審，預審通過后方可組織報件上報審批。改變以往相關科室各自單獨按次序審查把關的做法，通過預審會議集體討論，實現了由單線管理向交叉管理的轉變，提高了行政審批的效率。通過陽光操作，實行合理化的“一票否決”，把計劃報批的權利“裝在制度的籠子里”，既體現了公開、公正，又提高了計劃指標使用的透明度，保證了有限的指標用在刀刃上。

③實行聯席辦公會議制度。2008年，由市政府出臺了《關于建立節約集約和嚴格建設項目用地審查聯席會議的通知》（宛政辦 [2008]106號），建立并實行了節約集約和嚴格建設用地管理聯席會議制度。用地指標交由市政府統一掌控，指標不再向縣市區分解下達，指標隨著項目走，集中保障全市重點項目。

（3）盤活挖潛土地，提高利用效率。清查處置閑置國有土地。依據《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發[2008]3號）等文件精神，由市政府下發了《關于節約集約用地嚴格集體建設用地管理的意見》（宛政[2008]62號），對全市閑置土地進行清查摸底。針對土地閑置的相關問題，多次召開會議，通過深入研究，分析討論，依據相關法律法規制訂了《南陽市閑置國有土地處置辦法》，妥善處理了我市批而未征、征而未供、供而未用的閑置土地進行清理處置。僅2012年市中心城區清查閑置土29宗，面積1698畝，處置27宗，面積1622畝，處置率95.5%。其中5年以上的閑置土地8宗，面積352畝。實施“騰籠換鳥”，提高現有建設用地的利用效率。

3 建議

①要加強生態建設和環境保護，增強可持續發展能力。依托中國南陽伏牛山世界地質公園（該公園位于中國中央山系秦嶺造山帶東部的核心地段，公園在寶天曼國家地質公園、南陽恐龍蛋化石群國家級自然保護區、寶天曼國家森林公園和世界生物圈保護區、伏牛山國家地質公園和南陽獨山玉國家礦山公園的基礎上整合而成）、丹江口庫區、淮河源頭等典型生態系統，發揮自然資源豐富、生態環境優良的獨特優勢，使產業集聚與生態工業相結合，形成生態工業園區組成的生態產業集群，加快建設循環經濟園區，使其具有生態系統特征的集約節約經濟發展模式。②加大對基本農田建設、土地整理和耕地開發支持力度。支持省優勢企業對南陽市礦產資源實施整裝地質勘查，推動重要礦產資源整合，提高礦產資源開發利用質量和效益。③加快完善農村集體建設用地使用制度建設，建立城鄉統一的建設用地流轉市場。

F301

A

1004-7344（2016）14-0004-02

2016-5-3