論國有林場林地保護相關法律的問題及對策

黃光偉

（廣西國有欽廉林場 廣西欽州 535099）

論國有林場林地保護相關法律的問題及對策

黃光偉

（廣西國有欽廉林場 廣西欽州 535099）

本文通過對國有林場林地保護過程中所涉及的法律問題進行分析，并提出建設性的對策，以促進林業的可持續發展。

國有林場；問題；現狀；對策

1 引言

本文從廣西國有欽廉林場的林地保護展開描寫，通過對現行林業法律法規在國有林地管理實務中所產生的問題進行研究，結合實際工作提出建設性的對策，以期對我國林業法律法規的完善有所幫助，對國有林地的保護有所提供，對國有林場可持續發展有所促進。

2 現狀

廣西是典型的南方集體林區，但是林地權屬糾紛不斷發生，舊案未了新案又起，有的甚至上升為群體性流血事件，給人民群眾生命財產帶來損失，也擾亂了林區的生產秩序，阻礙了林業的健康快速發展。嚴重影響了林地的合理使用和維護。據不完全統計，區直國有林場被侵占林地97萬畝，僅欽廉林場目前因林地被侵占、山林權屬糾紛、生產經營受阻的面積近20多萬畝，占全場面積的1/4[2]。

因此，加強國有林場林地管理，提高科學的法律保護力度，使國有林場林地保護真正的有法可依，實現林地的宏觀控制，保證林地充分合理利用，堅決制止亂占濫用林地，促進森林覆蓋率不斷提高，是維護生態環境，促進林業可持續發展的重要環節。

3 存在的問題

3.1 林業、國土法律在司法實務上的沖突

3.1.1 概念上的差異

在《中華人民共和國森林法實施條例》第二條第四款規定“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地”。按照《土地管理法》第四條的規定，國土與林業相關法律法規對林地的定義和分類互不統一，以上兩種不同的林地概念，在實際工作操作中上容易產生司法實務的誤解。

3.1.2 執行上的沖突

林地被毀壞的，根據《森林法》及其實施條例，實施處罰的主體是林業主管部門。

未經審批及規劃許可的，違法建造建筑物和其他設施的。但是在林地上已經非法建成違法建筑的，按面積處罰并強制拆除違法建筑的條件，強制拆除違法建筑的執行法律依據是《土地管理法》第八十三條、《城鄉規劃法》第六十八條的規定。強制拆除違法建筑的執行機關是縣級以上人民政府、人民法院。

違法建筑前期屬林地被毀壞階段，由林業主管部門實施處罰并要求恢復原貌；違法嫌疑人不接受林業處罰繼續搭建違法建筑并且封頂的，林業部門已無權干預，違法建筑的處罰由國土（城建）等職能部門實施處罰。在實際操作中，有違法建筑未封頂的，由林業主管部門實施處罰，封頂的由國土（城建）部門實施處罰的說法，具體沒有相應的規定。

3.2 森林法及實施條例的問題

《森林法》及其實施細則中涉及林地資源管理的條款不多，而且粗細籠統，缺乏明確具體的規定，限制了林業主管部門對林地的管理權限，束縛了林地所有者與經營者維護自身權益的手腳。對于林地維護的相關法律僅有《森林法》第44條規定這一條。更何況，林業主管部門并不能像公安部門一樣有行政措施強制權力，不能將直接處置案件，不能及時傳喚當事人做核實調查和采集證據。當違法分子十分強悍不配合調查工作的時候，林業主管部門也是無可奈何的。

《森林法實施條例》41條。對于造成林地破壞輕微不明顯，一般不會處罰，但隨著時間的流逝，林地狀況逐漸嚴重，也難以處理的[4]。

《森林法》第44條。由于林業主管部門沒有行政措施強制權，在當事人面前，特別是群體是弱勢部門，國有林場或森林公安派出所在處理林業行政治安案件時無法定傳喚權。當事人拒不補種時或補種不符合國家規定的，由誰來執行及如何處理沒有明確規定。

《森林法實施條例》第41條。因開墾者都是林場林地附近的村民，家庭較困難，加上種植的大多是甘蔗和木薯。以廣西國有欽廉林場為例，經調查，在林場的烏家分場新工區有約600畝的林地被開墾，涉及200多戶村民，每戶面積在3畝左右。在當前涉農問題是一條高壓線情況下，當地政府及公安、司法機關從穩定大局出發，也沒有采取相應的強制措施，毀林開墾者就不理不睬，林場也無可奈何。

3.3 民事法律的問題

《物權法》第四條、第五十六條、《民法通則》第137條規定損壞國家的、集體的財產或其他人的財產的，應當恢復原狀或折價賠償。受害人因此遭受其他重大損失的，侵害人并應當賠償損失”。

但實際操作中卻非常困難。廣西國有欽廉林場被非法占種的林地多，部分林地被侵占多年，林場不得經營，林場難以要回賠償。在侵占的過程中林場一般都是后知后覺，在了解情況后，由于涉及群體作案，而且村民往往以林地屬于他們等等為借口制造糾紛，林場在協同政府職能部門共同處理要回林地已屬不易，會再向村民小組要求賠償村民已不實際[3]。

3.4 刑事法律的問題

從我國現階段的具體國情來看，對林地違法犯罪分子的刑事打擊不力，而刑事制裁是對違法犯罪分子最有震懾力、最有警示和防御效果的法律手段，在司法實務中卻有點不如人意。

刑法第342條中的“數量較大”和“大量毀壞”容易產生誤解。《解釋》中的“數量較大”和“大量毀壞”所規定的占用面積過大，量刑標準過寬。就國有林場而言，非法占用林地，改變林地用途性質用于建房的情況嚴重，在在欽廉林場的林地范圍里，有擅自改變林地用途幾十只幾百平方米不等的林地用于建房，沒有觸犯《中華人民共和國刑法修正案（二）》中“數量較大，造成林地大量毀壞”的規定，即沒有構成刑事立案標準，林場方只能相應的作出林業行政處罰，由于林業主管部門沒有拆除違章建筑的權利，使此類問題難以處理。

《刑事修正案（四）》第七條將刑法第345條，量刑過輕，最高也只有七年，遠不如盜竊罪最高可判死刑那樣嚴厲。

刑法第二百七十六條，“情節嚴重”，是指手段特別惡劣，引起生產停頓，直接或間接造成巨大經濟損失的，然而最高的量刑也只是七年。

再者沒有將破壞性使用土地（林地）的行為規定為犯罪，在實踐中大量不法分子不按林地管理法規的規定和要求經營、使用林地，只重利用，不重維護和改良，對林地濫發亂開、導致林地質量嚴重下降等破壞性使用林地現象的出現。

4 對策

國有林場的林地管理工作是一個綜合工程，單純用一個方式或單靠一個林業部門自己是無法做得好的，是一個天時、地利、人和的過程，是一個科學發展，是一個可持續性的重大課題。因此，加大法律法規的實際操作性是第一位，提高量刑幅度，從完善法律來提高力度，讓人們知道守法是當前加大保護林地的頭等大事。

4.1 完善林業立法機制

加強對其他相關法律法規的研究，起草林業法律法規草案應當與其他相關法律法規相互銜接，相互協調。正確處理穩定性與變動性、前瞻性與適時性的關系，把修改工作與制定工作放在同等重要的位置，及時提出與林業發展不相適應的法律法規修改草案。充分發揮專家、學者在林業立法過程中的作用，實施專家咨詢論證制度，林業法律法規草案必須經過專家論證后，方可提交審查。改進林業立法技術和方法，積極探索林業立法項目的成本效益分析，準確評估立法項目的成本效益和實施后的執法成本、社會成本。根據評估情況及時對規章、規范性文件進行修改，建立林業規章和規范性文件實施情況的定期評估制度[5]。

4.2 完善民事法律

在林業行政處罰的同時，明確由國有林場在面對林地被侵占，林地受損等情況能自主要求民事賠償，行使補償費追討權及起訴權。對林地造成損失的不只要計算直接損失，還要計算生態效益造成的損失，對每畝林地規定最低賠償規范，如每畝林地最少不低于2萬元等；明確林地彌補費標準。

4.3 完善行政法律

明確規定林業治安案件可以實行傳喚權；當事人拒不補種時或補種不符合國家規定的，可以由公安或法院從當事人財產拍賣收入中抵充；對毀林開墾行為到一定面積時與當地地方政府業績掛鉤政策，作為一個考核指標；對未經國有林場同意的，林地確實屬于林場管理或林地尚存糾紛的，行政機關頒發的證照應在國有林場申請后，該行政機關應當撤銷。

4.4 完善刑事法律

調整非法占用農地（林地）罪的規定，更加準確地表達立法意圖，如更加清晰的表達刑法第342中“數量較大”和“大量毀壞”的標準。提高非法占用農地（林地）罪、破壞生產經營罪的量刑幅度，使量刑幅度與社會危害相適應。

增加破壞性使用林地罪，如林地濫采亂開，導致林地質量嚴重下降、大面積沙化、鹽堿化等破壞性使用林地現象的應以刑事制裁。

正如上述，國有林場的林地管理依賴于國家法律、法規、政策和林業主管部門的規定，本文僅主要以廣西國有欽廉林場林地管理為例，從國有林場林地管理工作的執行效率、法律的完善角度進行膚淺的探討，望能對相關法律法規在實務中的科學運用提供小小建議。

5 結論

近年來，由于相關法律法規的寬松，政府等單位部門在處理國有林場被侵權的事宜時以維護社會和諧穩定為名，在執行上不積極應對，變相袒護了村民的違法行徑，“養成”了眾多刁民蠶食國有林場的林地。所以完善相關法律法規，更科學的維護國有林場的合法權益，是形勢所需。正如上述，國有林場的林地管理依賴于國家法律、法規、政策和林業主管部門的規定，本文僅主要以廣西國有欽廉林場林地管理為例，從國有林場林地管理工作的執行效率、法律的完善角度進行膚淺的探討，望能對相關法律法規在實務中的科學運用提供小小建議。

希望能對國有林場林地的保護多些支持，為國有林場科學發展、順利改革而貢獻綿薄之力。

[1]王國臣.維護生態環境的林地管理措施[J].黑龍江科技信息，2009（25）.

[2]李明生.加強山林權屬糾紛調處[J].廣西林業，2007（3）：23.

[3]高樹杰.國有林場林地科學保護的法律不足及對策[J].湖北生態工程職業技術學院學報，2009（4）：11.

[4]蘭孟寒.林地科學維護的法律缺乏與對策[D].中共廣西區委黨校，2010.

[5]全面推進依法治林實施綱要[J].林業工作參考，2005.

D922.32

A

1004-7344（2016）36-0242-02

2016-12-6

黃光偉（1987-），男，漢族，廣西合浦人，助理工程師，本科，從事林業工作。