瀾湄水資源合作：矛盾與解決路徑

屠 酥 胡德坤

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瀾湄水資源合作：矛盾與解決路徑

屠 酥 胡德坤

〔提 要〕 瀾滄江—湄公河沿岸6國雖然在水資源開發中涌現出各種矛盾，但由于彼此間存在現實利益的交織，所以合作是大勢所趨。瀾湄合作機制建立后，中國可在這一機制框架下積極倡導推動瀾湄水資源合作機制的建立，以實現流域國家間公平合理的水資源利用、分配和流域經濟的可持續發展。在尋求水資源合作治理的道路上，中國應深化與下游國家在防洪、灌溉、航運和水電等水資源開發領域的互利合作；還可通過高層交往、技術合作、合作開發、民間交流等方式，推動與下游國家間的政治互信，建立并維持良好的周邊水資源外交關系。

〔關 鍵 詞〕瀾滄江、湄公河、水資源管理、瀾湄合作

2016年3月23日，瀾滄江—湄公河合作（下文簡稱瀾湄合作）首次領導人會議在三亞舉行，會議發表《三亞宣言》，將瀾湄合作機制固定下來。瀾湄合作確定了5個優先領域，即互聯互通、產能合作、跨境經濟合作、水資源合作、農業和減貧合作。在這5個領域中，由于水是人類生存之本，也是國家的戰略資源，水資源合作具有突出重要性。因此，《三亞宣言》特別強調“通過各種活動加強瀾湄國家水資源可持續管理及利用方面的合作”，并決定建立瀾湄流域水資源合作中心。瀾湄合作機制因“水”而生，中國與湄公河國家在瀾湄跨境水資源管理方面的合作若能順利開展，對于彼此之間的經濟合作和政治互信有著重要意義。本文將在分析流域國家水資源管理合作的矛盾與可能性基礎上，提出瀾湄合作治理需要解決的關鍵問題以及中國的努力方向。

瀾滄江—湄公河合作首次領導人會議在海南舉行

一、開展瀾湄水資源管理合作的矛盾與可能性

全球有267條國際河流，由148個主權國家共享，逾27億人依賴這些河流提供的水資源生活。［1］Naho Mirumachi， Transboundary Water Politics in the Developing World， Routledge，2015， p.3.幾乎沒有人會質疑流域國家之間就水資源管理進行合作的必要性，然而，流域國家之間的文化和歷史沖突、目標和利益分歧、國家主權與共享資源一體化管理的矛盾，以及公民社會、開發商、域外捐助國等眾多利益攸關者各自有著不同的價值觀和利益訴求，都使跨境河流水資源合作治理機制的建立和有效執行成為一件極其復雜的事情。

在瀾滄江—湄公河的合作開發和管理過程中，由于沿岸各國所處的地理位置不同，社會經濟發展水平不一，水資源開發目標和關注點存在差異。上游國家（如中國、老撾）地勢陡峭，水電開發潛力大，而下游國家（如柬埔寨、越南）地勢平坦，注重灌溉和漁業。由于國際河流常常造就不對稱的上下游關系，下游國家面對上游國家的選擇往往顯得較為脆弱。［1］［美］肯·康克：“水，沖突以及國際合作”，薄燕編：《環境問題與國際關系》，上海人民出版社，2007年，第79-81頁。下游國家擔心上游的水質污染、調水蓄水、水電開發和航道清理會破壞河流的自然生態系統，影響下游水質水量以及作為國民經濟重要組成部分的漁業和農業產量。

上下游國家的不同關切導致它們對水權持有不同的理論和主張?？偟膩碚f，上游國家往往主張“絕對領土主權理論”，即上游國家具有利用本國境內水資源的無限權利；下游國家主張“絕對領土完整理論”（又稱自然水流論），即下游國家可以要求上游來水的不可改變性。下游國家還支持“在先占用主義理論”，即按照歷史產生的使用權優先原則，在現代分水談判中優先照顧中下游國家利益。因為一般來說，下游的水利建設和對水的使用歷史更悠久，而上游往往在很長時期內是沒有開發的，例如越南湄公河三角洲在歷史上成為糧倉的時候，瀾滄江還鮮有利用。

上述三種理論都有局限性，只考慮了水資源開發中的單方利益或當地利益。目前，國際上被廣泛接受的理論是“有限領土主權理論”，它主張上游國家在享有權利的同時，必須承擔相應的義務，即上游國家有權開發利用流經其領土的國際河流，但不應以損害其他國家利益為代價。該理論為現代水法公平合理和不對他國造成重大損害原則的形成奠定了重要基礎，是當今有關國際河流流域國家采用的主要規則。1995年泰國、老撾、柬埔寨和越南4國簽署的湄公河協定，正是采用了這一理論。但在現實生活中，“有限領土主權理論”難免會以犧牲流域國家目前最看重的經濟發展速度為代價，所以難以被流域國家真正采用。

流域各國不同的利益需求，使瀾湄水資源合作開發與管理面臨困境，水分配和水資源開發項目產生的環境影響是導致跨境爭端的兩大原因。目前，流域開發涌現出四個主要矛盾：一是中國在上游瀾滄江的梯級水電開發計劃，引發下游國家的焦慮；二是泰國一直計劃實施大型干流引水項目，將位于泰國廊開和老撾萬象之間的湄公河干流水沿一條200公里長的水渠調至泰國烏汶府附近的湄公河支流棲河（Chi River）和蒙河（Mun River），解決其受干旱困擾的東北部土地在干季的灌溉問題，這引發下游國家越南和柬埔寨的不安；三是老撾近年來開始實施湄公河干流開發計劃，正在建造的沙耶武里水電站和棟沙宏水電站引起越南和柬埔寨的強烈反對；四是越南和柬埔寨紛紛在共享的湄公河支流桑河（Se San）、斯雷伯克河（Sre Pok）和公河（Se Kong）上興建系列水電站，引發彼此之間關于水電開發跨境影響的爭端。

縱觀全球跨境河流的開發與管理歷史，總的來說是合作多于沖突，有時水關系甚至走在總體政治關系之前。

事實證明，通過政治上的相互妥協，輔以科技開發、制度創新等辦法，流域國家間是能夠建立良好的水關系的。具體到瀾湄流域，雖然流域國家之間在水資源開發中會產生各種矛盾，但合作是大勢所趨，因為在后冷戰時代，流域國家都有和平發展的愿望，而和平發展離不開良好的地緣政治環境，流域國家之間過去的敵意開始讓位于就一些共同關心的問題進行的謹慎合作；其次，在瀾湄流域6個國家中，“經濟發展都被放在首要地位”，［1］“China in the Mekong River Basin： The regional security implications of resource developmenton the Lancang Jiang （Working Paper 69），” Singapore： Institute of Defence and Strategic Studies， 2004， http：//dr.ntu.edu.sg/handle/10220/4469？show=full.（上網時間：2015年12月25日）出于推動經濟發展和現代化的目的，流域國家政府總體視流域的資源是可開發的。通過合作，或者簡單地克制對另一國的干涉，每個國家都能從水資源開發中獲得一些經濟利益。例如，越南在桑河上建設的亞利瀑布水電站自2001年完工以來，對下游柬埔寨沿岸居民存在嚴重影響，但柬埔寨政府對于是否問責越南政府一直持猶豫態度，“因為它自己也希望在湄公河干流上修建上丁和松博兩個大壩”［1］Scott W. D. Pearse-Smith， “‘Water War’ in the Mekong Basin？” Аsia Pacifc Viewpoint，Vol. 53， No. 2， August 2012， pp.147-162.；第三，歷史數據表明，只有在一些特定的環境和條件下，國際水資源爭端才會引發國際沖突，如跨境流域相關國家和地區缺水嚴重。這一因素在瀾湄流域不存在；第四，流域管理機構（如湄公河委員會）具有相當大的彈性，其存在會大幅減少流域國家間關于水及相關資源的爭端。［2］Aaron T. Wolf， Shira B. Yoffe and Mark Giordano， “International Waters： Identifying basins at risk，” Water Policy， No. 5， 2003， pp.29-60.

尤為重要的是，瀾湄流域國家間存在現實經濟利益的交織。在湄公河流域，盡管柬埔寨和老撾需要增加國內的電力供應，但促使它們開發干流水電項目的真正驅動力是泰國和越南的市場。通過電力出口或引進外資興建水電站，柬埔寨和老撾將獲得外匯和稅收，同時促進國內工業的發展。這些相互交織的共同利益與每個國家的經濟發展需求密切相連，“這就解釋了為什么盡管水電開發對成千上萬流域居民的生活造成影響，流域國家對彼此開發計劃的相互批評和反對相對有限”。［3］Scott W. D. Pearse-Smith， “‘Water War’ in the Mekong Basin？”中國和下游國家也存在密切的經濟聯系和利益關系。盡管下游國家對中國在瀾滄江干流建設梯級水電站表示擔憂，但政府方面的措辭一直比較謹慎，“泰國和越南這兩個中南半島的大國實際上準備在云南梯級大壩建成后的地區電力貿易中獲利”。［4］K. Mehtonen， “Do the Downstream Countries Oppose the Upstream Dams？” in M. Kummu， M. Keskinen and O. Varis， Мodern Мyths of the Мekong， Helsinki： Helsinki University of Technology，2008， pp.161-172.除了流域國家間的電力進出口協議數量增加外，流域國家間對彼此電力工業的投資也普遍增長。這些投資計劃是多向的，如中國公司投資老撾、越南和柬埔寨的水電開發，越南和泰國公司投資中國的水電開發。特別是老撾和柬埔寨這兩個東南亞最貧窮國家嚴重依賴中國的外資投入、援助和貿易合作，“不愿意在水電站問題上破壞與中國的良好經濟和政治關系”。［5］Ibid.而在水資源利用的另一個領域——航道開發上，中、泰、老、緬更是有疏浚湄公河上游航道、維護和改善航道通航條件、促進貿易和旅游的一致需求。

二、瀾湄合作治理需要解決的關鍵問題

盡管流域國家的水資源合作是大勢所趨，但如何建立有效的合作機制卻是擺在所有流域國家面前的難題。2009年，聯合國環境規劃署和亞洲理工學院聯合發布了《東南亞淡水危機：環境改變下的淡水資源脆弱性評估（湄公河流域）》。報告稱：“湄公河流域水資源屬于中等脆弱……湄公河流域豐富的可用水資源和水資源管理缺失形成了鮮明的對比，這種對比要求在資源開發和維護生態健康之間取得一種平衡。目前迫切需要通過加強流域國家之間正在進行的合作，就水資源公平利用和管理達成一致?！保?］穆坎德·巴貝爾、沙赫里亞爾·瓦希德：《東南亞淡水危機：環境改變下的淡水資源脆弱性評估（湄公河流域）》，聯合國環境規劃署、亞洲理工學院發布，中國水電水利規劃設計總院、國際河流水電開發生態環境研究工作委員會譯，2009年，前言。瀾湄合作治理需要解決的關鍵問題包括以下幾個方面：

（一）建立水資源及其開發利益分配機制

有效管理體系的一個重要部分是就參與（誰應該參與、在多大程度上參與）、決策（怎樣使決策透明）、分配（水資源及其開發利益的分配）原則達成一致。因此，建立相關的原則和標準是實現地區公共利益的重要一步。湄公河流域國家雖在湄委會的框架下合作數十年，但一直未能建立起水資源及其開發利益分配機制?！霸跊]有制度約束的情況下，干流水電站建成后，國家之間、社會之間的成本和收益難以實現公平分配或將成為湄公河水資源治理的最大挑戰。”［2］郭延軍：“湄公河水資源治理的新趨向與中國應對”，《東方早報》2014年1月5日。根據舒克瑞和諾斯的“側向壓力理論”（lateral pressure theory），當國家對資源的需求不能在一國境內通過一種合理的成本獲得時，國家會向外訴求，而分配機制的缺乏和薄弱容易擴大沖突的可能性。但與此同時，建立合適的聯盟可以增加資源獲取能力，這種聯盟、條約或其他國際契約的形式經?？梢杂脕斫Y束或緩解利益沖突。［3］N. Choucri and R. North， Nations in Confict： National Growth and International Violence，San Francisco： W.H. Freeman and Company， 1975， p.21 & 219.中國與湄委會在水問題上雖對話多年，但缺乏常規的合作與協商機制。未來，雙方應逐步推動建立有效的全流域治理架構。

當前，上下游國家制定一項統一、具有廣泛約束力的政策框架的條件仍不成熟。合作應遵循漸進的原則，先在技術層面上實現信息共享，再在政府層面開展定期磋商，最后制定強有力的政策和法律框架，建立有效的流域治理架構，實現流域國家間公平合理的水資源分配，使包括受影響民眾在內的各利益攸關方在水電開發中得到合理的利益分配或利益補償，并將水資源開發對環境、社會和文化的影響降至最低。

（二）避免低效的過度投資

2012年1月，湄公河地區的非政府組織和學者在泰國朱拉隆功大學召開主題為“Know Your Power”的會議。很多與會人士呼吁政府給予民眾足夠的信息：國家發展到底在多大程度上需要水電？有無替代選擇？正確估算未來電力需求量（尤其是越南和泰國，因為湄公河地區大規模的水電開發正是建立在這兩國電量需求高增長的預測之上）、提高能源利用率、避免低效的過度投資，成為決策者們不能回避的重要問題。

目前，關于越南和泰國的能源需求預測存在巨大爭議。亞洲開發銀行的《2025年大湄公河次區域能源期貨基本研究》估計的越南國家能源需求，只有越南政府估計的54%。［1］International Centre for Environmental Management， “Strategic Environmental Assessment of Hydropower on the Mekong Mainstream，”October 2010， p.7， http：//www.icem.com.au/documents/ envassessment/mrc_sea_hp/SEA_Final_Report_Oct_2010.pdf.（上網時間：2015年12月26日）在泰國，國家電力發展規劃由國家電力局基于對未來需求的預期而定期提出，而對電力需求的預期，是建立在對該國未來15 年GDP預測的基礎之上。然而，預計需求與實際需求相比，經常過于樂觀。［2］Cheunchom Sangarasri Greacen and Chris Greacen：“Proposed Power Development Plan （PDP） 2012 and Framework for Improving Accountability and Performance of Power Sector Planning，”April， 2012， p.10， http：//www.internationalrivers.org/fles/attached-fles/pdp2012-eng.pdf.（上網時間：2016年1月10日）此外，能耗強度是衡量能源效率的綜合評價指標，指的是每單位經濟產出的能源消費量，計算方法通常把一個國家當年的能源總消費除以GDP。世界整體的能源強度呈下降趨勢，而泰國和越南則是呈上升趨勢。［3］U.S. Energy Information Administration， “International Energy Statistics，” http：//www.eia. gov/cfapps/ipdbproject/iedindex3.cfm？tid=92&pid=46&aid=2.（上網時間：2015年12月26日）

一個國家對電力領域過度投資將產生兩個不良結果：一是造成對環境和當地社區不必要的影響；二是資產的無效率使用，降低了該國在全球市場的競爭力。因此，流域水資源合理開發需要正確估算地區未來電力需求量，通過實施需求側管理、減少電力傳輸損耗等辦法提高能源使用效率，并且因地制宜積極開發多種新能源。比如老撾大部分是山地，電力遠程運輸損耗大，電價昂貴，可以就地開發農村多種新能源，如小水電、太陽能和生物能等。

（三）提升合理開發利用水資源的技術手段和科學方法

科學合理的水壩建設，是調控瀾湄流域水資源時空分布不均及其供需矛盾的關鍵。流域國家利用水資源的渴望日益強烈，但對開發造成的實際影響的理解卻很模糊。在學界和公民社會中，關于當前瀾湄水資源開發計劃影響的研究和討論開始增多，作為湄公河流域管理機構的湄委會也相繼出臺了基于水資源一體化管理的流域發展戰略和干流建壩影響評估。大流域間調水是否會導致嚴重的生態失調？森林對水資源的作用到底有多大？全球氣候變化對未來水資源將帶來怎樣的影響？對這些問題的認識還有較大程度的不確定性。各國應積極聯手開展關于大壩建設的環境影響評估，“把開發與保護環境和資源聯系起來，從一個大區的角度進行設計和開發”，這對合理開發利用水資源具有深遠的意義。［1］張蘊嶺：《未來10-15年中國在亞太地區面臨的國際環境》，中國社會科學出版社，2003年，第318頁。未來制定水資源政策所面臨的挑戰應為減少水資源脆弱性，達到資源開發與維護生態健康的平衡。

（四）引入公眾參與治理機制

目前，雖然瀾湄流域公民社會比較活躍，但非政府行為者真正參與河流水資源管理的機會有限，涉及水基礎設施開發的決策過程并未按照世界大壩委員會2000年建議［2］World Commission on Dams， “Dams and Development： A new framework for decisionmaking，” 2000， https：//www.internationalrivers.org/fles/attached-fles/world_commission_on_dams_ fnal_report.pdf.（上網時間：2015年12月26日）的那樣進行根本改革。流域發展戰略由精英制訂，公眾很少參與。所謂的“公眾參與治理”，局限于社區會議或一些利益攸關者［3］湄委會的2006—2010戰略規劃將利益攸關者大致定義為“在湄公河水資源上有直接利益的人和那些擁有豐富的知識和觀點能夠指導規劃進程的人”。參見Mekong River Commission， “Strategic Plan 2006-2010，” p.ix.論壇上，而且是在項目已經被政府列入日程之后，連參與者名單也是經過仔細審查的。正因為缺乏合理有效的參與機制，受影響群體一般傾向于通過抵制和抗議來參與水資源開發項目。

從一些反壩案例可以看出，很多時候，當地社團反對的并非水壩本身，而是建壩決策過程的不透明，以及弱勢移民被排斥在外的利益分配機制——能源效益被輸送外流，而移民得到的補償不成比例，原有生計遭到破壞，無法分享水電帶來的利益。例如，泰國帕穆水電站（Pak Mun）興建時，隨著工程人員不斷通過爆破將巖石從河中運出，當地居民才清楚工程地址的所在地。水電站的建成并未使當地經濟發展受益，農民們因為失去賴以生存的生態系統，一如既往的貧困甚至更為嚴重。而老撾南屯2號水電站（Nam Theun 2）獲批時，42個國家的153個公民組織曾致信世界銀行行長，抗議在水電站項目規劃階段公眾參與未能真正實現。它們表示，盡管南屯2號比起老撾其他項目重視了公眾參與，但不是在是否應開發南屯2號這一關鍵問題上征求公民意見，只是在項目獲批后召集公眾協商如何緩解開發導致的影響。［1］Shannon Lawrence， “The Nam Theun 2 Controversy and Its Lessons for Laos，” in Francois Molle， Tira Foran and Mira Kakonen， Contested Waterscapes in the Мekong Region： Hydropower，Livelihoods and Governance， Routledge， 2009， p.88.

瀾湄開發利用的目的不是使一部分人受益，而是實現公共利益。所謂公共利益，是指非排他性的利益，也就是沒有一個人會被排擠。公共利益還具有非競爭性的特點，即一方利益的增加并不會使其他方的利益減少。公共利益的實現方式是“參與治理”，即在政治決策過程中考慮所有利益攸關者的關切。從廣義上講，公眾參與應包括從信息傳播到決策參與的全部過程。

三、中國參與瀾湄水資源管理合作的政策思考

瀾湄流域6國雖毗鄰而居，但仍有一些矛盾和疑慮，彼此之間的互信水平并不是很高，關于跨境水問題的爭端和利益分歧依舊存在。瀾湄合作機制將加強6國之間的互信，創造水資源合作的穩固基礎；反過來，跨境水資源管理合作的成功也會加強6國之間的互信、深化理解及促進合作關系。將水資源合作納入瀾湄合作機制，正是流域國家出于推動次區域政治互信、地區安全和經濟一體化發展的戰略考慮。對于中國而言，瀾湄水資源問題不僅僅是水權益的問題，還關系到中國周邊和平發展的大局。在瀾湄水資源開發問題上，中國應更加主動地扮演負責任的上游國家角色，與下游國家一道參考國際通行的最佳做法，綜合、全面地考慮各種因素，將瀾湄流域生態環境視為一個整體，對其水資源開發與保護進行通盤戰略性規劃，在開發的同時兼顧環境和民生，并構建合理的利益分配機制。

具體而言，中國與下游國家在瀾湄水資源開發與管理問題上的合作，可從以下方面著力。

（一）通過瀾湄合作機制提升與下游國家水資源合作的層次和成效

第一，在瀾湄合作框架下，建立一個瀾滄江—湄公河水資源合作專門機制，把水資源問題擺到臺面上。對于中國境內瀾滄江水壩建設問題，為減少誤解，在不損害國家利益的前提下，可向下游國家政府提供相關技術數據；召開專題學術研討會，討論、交流水壩建設與生態環境的關系；在調節水庫庫容過程中，適當照顧下游國家訴求，或提前進行溝通協商，并及時就上游水情、水文情況向下游國家通報，邀請下游國家代表實地參觀考察。

第二，積極開展與湄委會的對話與合作，加強與湄委會的戰略對接和統籌謀劃，妥善解決好上下游關系中的生態環境保護等敏感問題，在應對氣候變化、保證能源和糧食安全、防災減災、環境保護、水電開發和能力建設等領域加強與湄委會的友好合作，推動實現瀾湄流域的可持續發展。

第三，對環境可持續發展和民生領域給予更多關注。目前，美國和日本均把環境、健康、教育等民生領域作為與流域國家合作的重點領域，通過一攬子的援助項目，使湄公河國家民眾得到了實實在在的利益，這對于提高援助國的軟實力和國家形象十分有幫助。中國在次區域的投入主要用于互聯互通等大型基礎設施項目建設，對民生及環境領域的投入仍相對有限。未來，中國投資應更注重民生與環保，使經濟發展及合作成果更多地惠及大湄公河次區域各國人民，真正實現本地區的共同發展和繁榮。

（二）與下游國家建立一攬子利益關系

中國可與瀾湄流域下游國家在防洪控洪、灌溉、航運和水電等水資源開發領域建立一攬子利益關系，用廣泛深入的合作來消除下游國家的疑慮，在對利益的權衡取舍中實現各自需求。首先，中國作為上游國家，可將瀾湄水分配問題與湄公河全段通航問題聯系起來?？沙兄Z干季月份排放給下游適當水量，在給下游國家吃定心丸的同時，用充足的水量保證下游河段穩定通航。發揮瀾湄國際航運的作用，可使中國全面加強與大湄公河次區域其他國家的經濟合作，促進和推動云南經濟社會的發展；其次，中國在瀾滄江的梯級水電站工程，也要考慮能否給下游國家帶來一定的經濟利益；第三，建立雙向投資合作關系。中國應進一步強化與下游國家在水資源開發領域的雙向投資與合作，使雙方結成利益共同體。當利益緊密交織在一起時，各方才會想辦法解決爭端，而不是激化矛盾。

目前，盡管中國開發瀾滄江使下游國家感到某種程度的擔憂，但只要中國的水資源開發能給下游國家帶來切實的利益，它們就會基于“利益權衡”的考慮傾向于接受中國在上游的開發。例如，中國宣布從2016年3月15日到4月10日通過云南景洪水電站對下游實施應急補水幫助緩解旱情，獲得了下游國家的一致感謝。

瀾湄合作機制旨在建設面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體，樹立為以合作共贏為特征的新型國際關系典范。

（三）建立科學聯動機制回應下游國家生態環境保護關切

中國應從環境保護的角度，將瀾湄水資源看作一個不可分割的整體，無論是對上游瀾滄江的開發，還是中國企業參與下游湄公河的開發，都需實行開發與保護相平衡的政策，提高科學決策水平，加強對務實合作的統籌規劃。

近年來，在瀾滄江開發問題上，中國開始認識到扮演一個負責任上游鄰國的必要性，對下游國家邁出了合作和建設性的步伐。2002年，中國水利部與湄委會簽署報汛信息協議，中國在每年的洪水季節6月15日至10月15日期間，每天上午將位于中國境內的景洪、漫灣兩個水文站前一日的水位和雨量報送給湄委會秘書處。［1］康佳寧、趙嘉麟：“解決國際水域紛爭尚需‘新思維’”，《國際先驅導報》2005 年9月23日。中國還應生態環境保護之需調整開發規劃：瀾滄江中下游裝機容量最大的糯扎渡水電站建設了進水口“分層取水”疊梁門，提高春夏季節下泄水流的水溫，改善魚類生存環境，保護河道中魚類的生長繁殖；［1］楊躍萍：“瀾滄江上水電站‘疊梁門’開中國環保設計先河”，新華社2011年5月12日。為防止下游魚類洄游瀾滄江的通道受阻，有效保護下游洄游魚類的生存和繁衍，華能瀾滄江公司放棄了對瀾滄江中下游“兩庫八級”水電規劃中的最后一級電站——勐松水電站的開發。［2］楊躍萍：“瀾滄江開發優待洄游魚”，新華社2011年5月22日。

接下來，中國除對瀾滄江開發繼續進行科學規劃外，還應依托瀾湄合作機制下建立的瀾湄流域水資源合作中心，加強與下游國家的水文信息交流、技術交流和旱澇災害管理合作，通過聯合研究幫助下游國家應對上游開發可能導致的負面影響，以增加彼此互信。比如，可以借鑒美國與墨西哥決定聯手恢復科羅拉多河三角洲生態系統的做法，幫助越南解決其最為關切的湄公河三角洲鹽堿化威脅。

（四）推動以項目為主導的合作模式，構建合理利益分享機制

上下游國家在短期內制定具有廣泛約束力的水資源管理合作機制的條件仍不成熟?！爱斍半A段比較現實的做法應是推動以項目為主導的合作模式，在項目規劃和運行中，開展流域聯合環境及社會影響評估，充分考慮和照顧各種利益攸關方的關切，構建合理的利益補償和利益分享機制。”［3］郭延軍、任娜：“湄公河下游水資源開發與環境保護——各國政策取向與流域治理”，《世界經濟與政治》2013年第7期，第136-154頁。李克強總理在瀾湄合作首次領導人會議上發表講話，指出瀾湄合作應堅持四個導向，其中就包括“依托項目推進”。

在瀾湄合作機制建立之前，大湄公河次區域經濟合作是唯一包含全流域國家參與的合作機制。在其以項目為主導的合作模式中，亞洲開發銀行長期以來發揮著牽頭人和協調者的作用。然而，亞洲開發銀行的決策是以股金多少決定投票權，日本（15.7%）和美國（15.6%）為第一、第二股權國，中國排第三，為6.5%，大湄公河次區域其他國家投票權很少，次區域6國投票權總共只有8%。［4］Asian Development Bank， “Shareholders，” http：//www.adb.org/site/investors/creditfundamentals/shareholders.（上網時間：2016年1月10日）。大湄公河次區域合作的開展與推動相當程度上需要日本和美國的支持，“區內其他國家缺少投票權和主動性”，［1］付瑞紅：“亞洲開發銀行與湄公河次區域經濟合作”，《東南亞研究》2009年第3期，第68-72頁。規劃制訂和項目落實并非由流域國家掌握和主導，與其實際需求和期待存在差距。瀾湄合作機制建立后，無論制定規劃還是設置項目，全都由6國通過平等協商、討論決定，直接反映各國的實際利益和需求。中國可依托亞洲基礎設施投資銀行等平臺，在包括水資源在內的大湄公河次區域的項目開發中進一步發揮建設性作用。

四、結語

水資源開發對大湄公河次區域發展經濟、改善民生、消減貧困具有巨大的促進作用。但是，區域開發合作進入快速發展期的同時，也進入了矛盾多發期。下游國家擔心中國在上游瀾滄江的開發會對下游生態和環境產生影響，更擔心中國憑借上游國家的地理優勢地位，對下游實施“水遏制”。就短期而言，中國在上游的開發要兼顧下游國家的利益，盡可能地減少負面影響，同時通過區域電力合作、航運開發等，使下游國家享受到中國水資源開發帶來的紅利；從長遠來看，中國作為地區大國，應在瀾湄合作機制下積極倡導推動瀾湄水資源合作機制的建立，為上下游國家的跨境水資源合作提供制度保障，并在水資源開發中與下游國家建立一攬子利益關系，用廣泛深入的合作來消除下游國家的疑慮，夯實共同利益的基礎。

【完稿日期：2016-4-18】

【責任編輯：吳劭杰】

〔作者簡介〕屠酥，武漢大學歷史學院博士研究生、主任編輯胡德坤，武漢大學中國邊界與海洋研究院院長、國家領土主權與海洋權益協同創新中心主任

〔中圖分類號〕D822.333

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2016）3期0051-13