國際海運船舶能效和溫室氣體減排國際立法進程綜述*

大連海事大學(xué)　張 爽　韓佳霖

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國際海運船舶能效和溫室氣體減排國際立法進程綜述*

大連海事大學(xué)張 爽韓佳霖

摘要：系統(tǒng)介紹國際海事組織（IMO）對國際海運船舶能效和溫室氣體減排的審議進展和立法現(xiàn)狀，在技術(shù)、營運和技術(shù)合作三個方面提出當前階段的重點問題，對未來發(fā)展趨勢作出展望。

關(guān)鍵詞：溫室氣體；國際海運；能效；減排

①該報告先后于2009年和2014年進行了兩次更新。

一、背景

全球氣候變化不僅是環(huán)境問題，也是發(fā)展權(quán)和發(fā)展空間問題。1992年通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）為國際社會共同應(yīng)對氣候變化問題搭建了基本框架，1997年通過的《京都議定書》為主要工業(yè)化發(fā)達國家規(guī)定了CO2等溫室氣體的定量減排責(zé)任。由于國際航空和海運兩個行業(yè)的全球性特征，盡管《京都議定書》也包含了關(guān)于這兩個行業(yè)的減排條款，但并未要求負有減排責(zé)任的國家將這部分排放納入到國家排放清單中，而是要求通過國際民航組織（ICAO）和國際海事組織（IMO）實現(xiàn)減排。

提高船舶能效與減少船舶溫室氣體排放的內(nèi)涵密切相關(guān)，但并不完全一致。IMO在對該問題的審議初期，主要采用溫室氣體減排這一提法。但是，出于政治方面因素，“船舶能效”這一表述得到了越來越廣泛的接受和應(yīng)用。在IMO語境下，溫室氣體減排與船舶能效通常指代同一個問題。

二、審議進展

IMO關(guān)于船舶溫室氣體排放控制的討論始于上世紀80年代末，但直到1997年《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）締約國大會相關(guān)決議的通過，才正式拉開了該項工作的序幕。決議請IMO與UNFCCC秘書處開展合作，并請IMO海上環(huán)境保護委員會（MEPC）就如何開展海運船舶溫室氣體減排工作制定戰(zhàn)略，同時對國際海運船舶溫室氣體排放量進行評估。

2000年，IMO發(fā)布了國際海運溫室氣體排放研究報告①，為下一步工作的開展打下基礎(chǔ)。2003年，IMO第23屆大會通過了關(guān)于船舶溫室氣體減排政策與措施的第A.963（23）號決議，再次敦促MEPC建立必要的機制，實現(xiàn)國際航行船舶的溫室氣體減排。

在隨后的幾年中，MEPC針對船舶溫室氣體減排，在技術(shù)、營運和市場機制等方面開展了大量工作，并于2005年通過了關(guān)于營運船舶溫室氣體排放控制的《船舶C02排放指數(shù)試用暫行導(dǎo)則》。2009年，MEPC59審議通過了《新造船舶能效設(shè)計指數(shù)計算臨時導(dǎo)則》《船舶能效管理計劃制定指南》和《船舶營運能效指標自愿應(yīng)用導(dǎo)則》，作為強制性文書通過前的過渡性措施。

2011年，MEPC62通過投票方式以簡單多數(shù)原則通過了《MARPOL公約》附則VI修正案，新增第四章“船舶能效規(guī)則”，搭建了全球第一套針對行業(yè)溫室氣體減排的國際法律框架。次年，MEPC63通過了一系列配套導(dǎo)則，覆蓋了船舶能效設(shè)計指數(shù)計算方法，船舶能效管理計劃（SEEMP）的制定、檢驗發(fā)證以及船舶能效設(shè)計指數(shù)（EEDI）基線的確定等各方面。這些導(dǎo)則相應(yīng)取代了2009年通過的臨時文件，并在后續(xù)的幾次會議被多次修訂和更新。

此外，關(guān)于船舶溫室氣體減排市場機制的討論也貫穿在審議進程中。盡管國際海運已經(jīng)是能效較優(yōu)的運輸方式，但如果國際海運貿(mào)易保持發(fā)展勢頭，無論采取何種能效措施，溫室氣體排放量都無法絕對降低。為此，以歐盟為代表的發(fā)達國家主張通過市場機制實現(xiàn)絕對減排，一方面激發(fā)行業(yè)減排積極性，另一方面可以通過“購買”其他行業(yè)的排放權(quán)“抵消”本行業(yè)的排放，同時還可以為開展能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等提供資金渠道。2006年，MEPC56開始對市場機制開始實質(zhì)性審議，并于2009年制訂了新的工作計劃。2010年，MEPC成立專家組對關(guān)于碳稅、排放交易、基金等方面的10項市場機制實施方案進行了評估，但評估結(jié)果無法得到各方認同。隨著船舶能效規(guī)則的通過，一方面由于建立市場機制涉及諸多復(fù)雜和敏感因素，另一方面意識到出臺針對現(xiàn)有船舶營運能效措施的緊迫性，2013年召開的MEPC65決定暫停對市場機制的討論，留待未來合適的時機再接續(xù)審議。

三、立法現(xiàn)狀

目前，關(guān)于船舶能效和溫室氣體減排的強制性國際立法僅有關(guān)于“船舶能效規(guī)則”的《MARPOL公約》附則VI修正案，其他有關(guān)導(dǎo)則、指南等均為建議性質(zhì)。該修正案已于2013年1月生效，適用于所有400GT及上的船舶，在船舶設(shè)計能效、能效管理、能效技術(shù)合作與轉(zhuǎn)讓等方面提出了強制性要求。

根據(jù)該修正案，船舶設(shè)計能效水平以船舶能效設(shè)計指數(shù)（EEDI）表征，新造船舶實際達到的EEDI（attained EEDI）應(yīng)不超過與其建造年份和噸位相對應(yīng)要求的EEDI（required EEDI）。其中，要求的EEDI由EEDI基線上對應(yīng)的設(shè)計能效標準值（EESV）和建造年份對應(yīng)的折減率（X）決定，

即：

船舶實際達到的EEDI計算公式比較復(fù)雜，完全由其設(shè)計等技術(shù)因素決定，表示船舶在設(shè)計條件下，單位運輸周轉(zhuǎn)量所排放CO2水平的理論值，EEDI值越小表示其能效水平越好。根據(jù)能效規(guī)則，2015年到2025年間的新造船舶，所要求的EEDI值將分三個階段進行折減，最大折減率將從10%增至30%。

限于經(jīng)驗和研究基礎(chǔ)，EEDI標準在通過之初僅適用于傳統(tǒng)推進方式的液貨船、氣體運輸船、散貨船、雜貨船、冷藏船、集裝箱船和兼用船等七類船舶。2014年，MEPC66通過第MEPC.251（66）號決議，對船舶能效規(guī)則進一步修訂，使EEDI標準擴展適用于LNG運輸船、滾裝客船、滾裝貨船、滾裝車輛運輸船和非傳統(tǒng)推進的游輪等五類船舶。

能效規(guī)則屬于目標型標準，僅對船舶應(yīng)達到的能效水平作出了規(guī)定，對通過何種技術(shù)手段或措施達到標準沒有限制。對于既定船舶，在其他條件不變的情況下，減小主機功率會顯著降低EEDI指數(shù)，為避免過度降低功率而威脅船舶航行安全，能效規(guī)則中明確要求船舶在惡劣海況下的最小推進功率必須足以保持船舶操作性能。為此，MEPC還制定了專門的導(dǎo)則。

煤炭：截至10月底，國內(nèi)動力煤價格報收于582元/噸，較月初下跌0.68%。在經(jīng)歷了9月份傳統(tǒng)煤炭消費淡季煤價卻逆市上漲的局面后，10月國內(nèi)動力煤市場開始回歸合理區(qū)間。其原因：一是10月份以來，政策保供穩(wěn)價的取向逐步明確，引導(dǎo)價格回歸，為冬季耗煤高峰起到了良好的保供穩(wěn)價作用；二是大型煤企宣布下調(diào)煤價，市場恐慌心理有所緩解，動力煤市場回歸合理區(qū)間；三是電煤需求回落，電廠采購謹慎，電煤價格合理回落。后市預(yù)測，煤炭行業(yè)迎來冬季采暖旺季，受需求走高影響，供需仍然呈緊平衡態(tài)勢，煤價呈現(xiàn)高位震蕩趨勢。

此外，修正案還要求所有船舶必須制訂并持有船舶能效管理計劃（SEEMP），作為船舶安全管理體系（SMS）的組成部分，但對于船舶的營運能效應(yīng)達到何種水平，沒有明確規(guī)定。根據(jù)SEEMP編制指南（并非公約條款），船公司可以通過監(jiān)控船舶營運能效指標（EEDI）等評估船舶的營運能效表現(xiàn)，該要求僅為建議性質(zhì)，并不強制實施。

四、現(xiàn)階段重點問題

1.船舶設(shè)計能效相關(guān)問題

船舶設(shè)計能效標準已經(jīng)納入MARPOL公約，但目前仍面臨兩個重要問題：一是對EEDI標準的評估，二是船舶最小推進功率要求，而這兩個問題之間有密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

MARPOL公約附則VI第21.6條規(guī)定，在實施能效設(shè)計指數(shù)（EEDI）標準第一階段開始（2015年）和第二階段中間（2022年），應(yīng)就有關(guān)技術(shù)發(fā)展狀況進行評估，必要情況下對EEDI標準實施階段的劃分、基線以及折減率的確定等作出調(diào)整。為此，MEPC67專門成立會間通信組，針對第二階段EEDI標準，就現(xiàn)有能效創(chuàng)新技術(shù)及效果、技術(shù)清單等問題進行了研究，初步評估結(jié)果已經(jīng)提交給2015年召開的MEPC68。結(jié)果顯示，油輪和散貨船有潛力達到第二階段標準，而集裝箱已提前符合第二階段標準。但這一結(jié)論遭到諸多質(zhì)疑，MEPC指示通信組繼續(xù)深入開展工作，向2016年上半年召開的MEPC69提交中期報告。

船舶主機功率與EEDI指數(shù)密切相關(guān)，對惡劣海況下船舶保持操縱性能的最小功率要求，一方面是對船舶航行安全的保障，另一方面是也會為船舶達到所要求的EEDI標準帶來挑戰(zhàn)，不同利益方對該問題存在較大爭議。船東方面著重強調(diào)對航行安全的保障，力求提高對最小推進功率的要求，造船方則更多考慮船舶達到EEDI要求的技術(shù)可行性，反對過度提高最新功率要求。此外，在造船技術(shù)水平存在差異的造船利益方之間，能夠接受的最小推進功率水平也存在差異。MEPC68經(jīng)過激烈的討論達成了初步折中方案，對現(xiàn)有最小推進功率導(dǎo)則中第一層驗證方法進行修訂，但對于第二層驗證方法，還有待進一步審議。可見，如何在安全與能效標準之間達到平衡，既是船東與造船方之間的博弈，也是不同技術(shù)水平的造船方之間的博弈，并會直接影響到對EEDI標準的評估與調(diào)整。

2.船舶營運能效相關(guān)問題

根據(jù)MEPC68確定的“三步走”計劃，MEPC現(xiàn)階段的重點工作是加緊建立船舶營運能效數(shù)據(jù)收集機制，為后續(xù)相關(guān)研究和決策打下基礎(chǔ)。其中，數(shù)據(jù)收集機制性質(zhì)、數(shù)據(jù)收集對象、數(shù)據(jù)保密性等是存在較大爭議的問題。

數(shù)據(jù)收集機制的建立，既可以通過修訂《MARPOL公約》的方式，將數(shù)據(jù)收集機制納入船舶能效管理計劃（SEEMP）強制實施，也可以單獨制定導(dǎo)則或指南，鼓勵自愿實施。數(shù)據(jù)收集機制的性質(zhì)并不影響其實施的經(jīng)濟或行政負擔(dān)，強制實施數(shù)據(jù)收集機制也不存在法律程序方面的障礙，其效果無論是在數(shù)量和質(zhì)量方面都優(yōu)于自愿實施。但是，由于溫室氣體減排這一問題自身的政治敏感性，各方主觀上很難將這一問題與氣候變化背景下的減排責(zé)任與減排原則等問題完全割裂開來，所以各方更傾向于將數(shù)據(jù)收集機制的性質(zhì)視為IMO在此問題方面的態(tài)度和導(dǎo)向，對該問題的爭議實質(zhì)上是各方對下一步減排政策和措施走向的分歧，而非對技術(shù)和管理因素的考量。

數(shù)據(jù)收集對象的確定既影響到數(shù)據(jù)收集機制的實施負擔(dān)，也影響到后續(xù)能效目標和減排措施的審議。數(shù)據(jù)收集對象主要包括納入機制的船舶大小和種類、納入統(tǒng)計的油耗以及船舶運輸活動三個方面。在船舶大小和種類方面，已經(jīng)基本確定僅對5 000GT及以上的船舶開展數(shù)據(jù)收集，但覆蓋的船舶類型并未確定。在船舶油耗方面，主要是確定在船舶哪些活動發(fā)生的油耗需要統(tǒng)計，以及如何與船舶活動數(shù)據(jù)相匹配。例如，航行和在港作業(yè)期間的油耗是否需要分別統(tǒng)計，塢修航次油耗是否需要統(tǒng)計等，這些主要是技術(shù)問題，在充分研究基礎(chǔ)上比較容易形成共識。然而，將哪些船舶運輸活動數(shù)據(jù)納入機制則存在極大爭議。船舶活動數(shù)據(jù)主要包括船舶的航行時間、運輸距離以及貨運周轉(zhuǎn)量，因這些數(shù)據(jù)尤其是貨運周轉(zhuǎn)量數(shù)據(jù)會直接反映船舶的經(jīng)營狀況，甚至可能會據(jù)此暴露航運公司的經(jīng)營策略，船東方面對此存在較大顧慮。考慮到與后續(xù)可能的市場機制等措施相銜接，一些歐盟國家極力堅持收集貨運周轉(zhuǎn)量，而船東方面則堅持采用航行時間、距離以及名義周轉(zhuǎn)量①名義周轉(zhuǎn)量是指用船舶滿載載重噸（DWT）與航行距離的乘積，作為船舶實際貨運周轉(zhuǎn)量的替代，僅為表述方便使用，并非專有名詞。，美國等其他方面更加關(guān)注數(shù)據(jù)收集機制的實施進程，不希望拖長戰(zhàn)線，對此問題持開放態(tài)度。

數(shù)據(jù)的保密性問題是指在數(shù)據(jù)收集機制實施后，如果IMO將單船數(shù)據(jù)記錄公開，即使不提供船名和IMO識別號，第三方依然可以通過船舶種類、噸位、主副機功率等信息識別出船舶身份和歸屬，從而造成該船舶和相應(yīng)船公司商業(yè)敏感信息泄漏。對此問題最為關(guān)注的主要是那些掌控船型特殊且技術(shù)參數(shù)特征明顯的利益方，例如巴西。但是，如果不公布單船數(shù)據(jù)，又會為下一步各方自主開展數(shù)據(jù)分析和相關(guān)研究帶來阻礙。因此，如何在確保不暴露單船身份前提下提供足夠開展研究的數(shù)據(jù)信息，是問題的關(guān)鍵。對此，歐美等以及我國都已開展相關(guān)研究工作并形成初步方案，待2016年召開的MEPC69審議。

3.技術(shù)合作與轉(zhuǎn)讓

為落實船舶能效規(guī)則中關(guān)于技術(shù)合作與轉(zhuǎn)讓規(guī)定及相關(guān)決議，MEPC成立了特設(shè)專家組按計劃開展四項工作，即實施船舶能效標準的影響評估、制定船舶能效技術(shù)清單、識別技術(shù)轉(zhuǎn)讓壁壘和提出相關(guān)建議。目前，前三項任務(wù)已經(jīng)完成，第四項任務(wù)也將在2016年4月前完成，并將向MEPC69提交最終報告。該項工作得到了包括我國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家的高度重視，也是對不同發(fā)展水平國家履約責(zé)任差異的體現(xiàn)。此外，為進一步提升發(fā)展中國家履約能力，推動全球海運低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，IMO與聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UDNP）、全球環(huán)境基金（GEF）共同設(shè)立開展“全球海運能效伙伴”（GloMEEP）項目，邀請中國、印度、南非、阿根廷等共10個國家作為示范國，在政策法規(guī)、低碳戰(zhàn)略、人員培訓(xùn)、技術(shù)交流等方面開展工作。該項目執(zhí)行期初步定為兩年，我國已經(jīng)正式啟動該項工作，并在國家層面成立了工作組，指導(dǎo)和監(jiān)督各項具體任務(wù)的落實。

五、趨勢展望

各方關(guān)于船舶能效與溫室氣體減排問題的爭議不僅源自各方在聯(lián)合國氣候變化框架公約下不同的政治立場，也體現(xiàn)了不同行業(yè)、不同主體對各自利益的關(guān)切。根據(jù)當前形勢研判，IMO下一步工作很可能沿著以下三條主線展開：

1.現(xiàn)有船舶營運能效標準的制定

IMO目前關(guān)于船舶營運能效的各項工作實際上都是在為未來營運能效標準和減排措施打基礎(chǔ)，只是由于涉及太多政治和商業(yè)因素，各方對未來政策走向非常敏感。當前一段時期內(nèi)，IMO會將主要精力集中在數(shù)據(jù)收集與分析等低敏感的基礎(chǔ)性工作。盡管在數(shù)據(jù)收集機制談判中依然存在諸多爭議，但這些問題大多屬于技術(shù)和商業(yè)范疇，只要各方在關(guān)鍵原則方面達成妥協(xié)，數(shù)據(jù)收集機制的通過就不存在實質(zhì)性障礙。加之，“歐盟海運二氧化碳排放監(jiān)測報告核實規(guī)則”已經(jīng)于2015年7月1日生效，2018 年1月1日起將開始第一個報告期。迫于單邊立法壓力，航運組織等原本可能對數(shù)據(jù)收集機制持相反立場的各方，也會積極促進全球性數(shù)據(jù)收集機制的建立。綜合上述因素，預(yù)計強制性全球船舶能效數(shù)據(jù)收集機制很可能最快在2016年就能夠得以通過，并在2018年或2019年開始實施。數(shù)據(jù)分析所涉及的技術(shù)和方法學(xué)等問題，預(yù)計在數(shù)據(jù)機制通過之后就會陸續(xù)展開討論。

2.重啟減排目標和市場機制討論

盡管IMO原則同意按“三步走”分階段開展相關(guān)工作，但仍然很難遏制歐盟、小島國和一些環(huán)保組織急于為國際海運設(shè)置減排目標的步伐。無論是船舶的設(shè)計能效還是營運能效，提升空間都非常有限，而且船舶營運能效的表現(xiàn)并不穩(wěn)定，受隨機和不確定因素影響較大。如果未來設(shè)定強制性的溫室氣體排放總量控制目標，那么在海運貿(mào)易保持增長的情況下，海運業(yè)只能通過“購買”其他行業(yè)的排放權(quán)進行沖抵，即開展行業(yè)間的排放貿(mào)易。如果僅針對船舶營運能效制定標準，不限制排放總量，那么由于船舶營運能效表現(xiàn)的隨機不確定性，船舶或公司之間也很有可能通過交易、稅費或獎勵等市場機制或聯(lián)合履約等靈活方式履約。因此，預(yù)計船舶能效數(shù)據(jù)收集機制通過后，在實施數(shù)據(jù)收集和開展研究這幾年間，IMO很可能重啟減排目標和市場機制談判，與數(shù)據(jù)收集機制并行開展。

3.新造船舶EEDI標準的復(fù)審

IMO會間通信組的初步研究報告以及一些激進組織提交的研究成果都顯示，現(xiàn)行EEDI標準過低，且實施進程過于緩慢。盡管這些結(jié)論遭到諸多質(zhì)疑，但仍釋放出強烈信號——未來對EEDI標準的調(diào)整很可能會向嚴格化方向發(fā)展，并可能加速實施。這一過程必然與船舶最小推進功率這一安全問題互相牽制，成為繼強制性船舶能效規(guī)則通過后，船東與造船方之間、不同技術(shù)水平的造船方之間一場至關(guān)重要的利益角逐。以目前形勢判斷，提高或提前實施EEDI第二階段（2020年—2024年）標準的可能性較大，但對是否提前啟動第三階段（2025年及以后）標準的評估、是否提高第三階段標準，將會存在較大分歧。同時，由于這一議題的政治性、導(dǎo)向性和技術(shù)性特征都非常顯著，也是對IMO立法體系如何通盤考慮安全與環(huán)保標準的挑戰(zhàn)，希望對此議題的討論也能促使IMO對這一立法理念問題展開深入思考。

DOI:10.16176/j.cnki.21-1284.2016.06.001

作者簡介：張爽（1980—），女，碩士，副研究員

*項目來源：交通運輸節(jié)能減排能力建設(shè)項目“歐盟單邊機制對國際海事組織船舶能效數(shù)據(jù)收集機制的影響和對策研究”