談城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接問題

謝顯軍

（湖南省地質(zhì)科學(xué)研究院 湖南長(zhǎng)沙 410007）

談城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接問題

謝顯軍

（湖南省地質(zhì)科學(xué)研究院 湖南長(zhǎng)沙 410007）

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃是指導(dǎo)工作中兩個(gè)最直接的法定規(guī)劃，兩者關(guān)系互相聯(lián)系，互相監(jiān)督制約，互相影響。本文主要分析了土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃之間的銜接方法。

城市規(guī)劃；土地規(guī)劃；銜接問題

1 引言

在實(shí)際工作中，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃兩者之間存在一定層次的差異，兩個(gè)規(guī)劃在實(shí)施過程中出現(xiàn)銜接不當(dāng)，矛盾現(xiàn)象越來越突出，因此，做好土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的意義。

2 土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系

2.1 具有一致性

土地利用總體規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃之間具有的一致性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：①根本原則一致性。兩個(gè)規(guī)劃都是關(guān)于土地的規(guī)劃，并且堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的基本理念，在此基礎(chǔ)上對(duì)土地資源進(jìn)行規(guī)劃，既要合理利用同地資源，還要做到科學(xué)有效的保護(hù)，可以說二者對(duì)于促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。②任務(wù)一致性。兩個(gè)規(guī)劃的任務(wù)都包括對(duì)城市用地進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，并且城市規(guī)劃和土地規(guī)劃之間具有緊密的聯(lián)系，一方面，土地利用規(guī)劃可以為城市規(guī)劃提供依據(jù)；另一方面，城市規(guī)劃可以為土地利用規(guī)劃提供指導(dǎo)方針，只有做到二者的有機(jī)統(tǒng)一，才可以促進(jìn)城市的良好發(fā)展。③法律地位的一致性。兩個(gè)規(guī)劃都有相配套的法律法規(guī)，是具有法律地位的指導(dǎo)性文件。

2.2 具有一定的矛盾性

土地利用總體規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃之間具有的一致性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：①對(duì)象和范圍不同。土地利用總體規(guī)劃的范圍更為廣泛，統(tǒng)籌包括農(nóng)用地、建設(shè)用地及其它用地等各項(xiàng)內(nèi)容，并且還要合理規(guī)劃設(shè)計(jì)各項(xiàng)用地的布局，制定土地的開發(fā)利用及保護(hù)措施；而城市總體規(guī)劃的范圍更小，是前者的組成部分，主要是對(duì)城市土地進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)劃。②目標(biāo)及任務(wù)不同。城市規(guī)劃主要任務(wù)是研究并明確城市的規(guī)模、功能以及發(fā)展定位，其目的在于推動(dòng)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展，其任務(wù)則是合理確定區(qū)域城市的性質(zhì)、規(guī)模、功能和發(fā)展定位等；而土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)在于對(duì)土地資源進(jìn)行開發(fā)利用以及保護(hù)。③規(guī)劃內(nèi)容不同。城市總體規(guī)劃主要是為了更好地促進(jìn)城市發(fā)展而對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行有效的規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是以土地利用為中心，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容的規(guī)劃。

3 城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的實(shí)例分析

3.1 F市現(xiàn)行城市規(guī)劃基本情況

2009年11月，F(xiàn)市人民政府組織并開展了該市新一輪城市規(guī)劃編制工作。本次城市總體規(guī)劃的地域范圍為F市域，總面積8544.85km2。此次，該市的總體規(guī)劃的年限定為2010～2030年，近期為2010～2015年，中期為2016～2020年，遠(yuǎn)期為2021～2030年。

3.2 F市現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃基本情況

此次規(guī)劃的范圍主要有：F市行政區(qū)域內(nèi)的土地總面積8528.77km2，其中地方土地總面積為8219.81km2，而供當(dāng)?shù)乇鴪F(tuán)所使用的土地面積為308.96km2。而此次規(guī)劃范圍中隸屬于次該市行政范圍內(nèi)的地方土地為8219.81km2，而兵團(tuán)所用的土地則由兵團(tuán)自行進(jìn)行編制。F市土地利用總體規(guī)劃以2009年為基期，2020年為規(guī)劃目標(biāo)年，規(guī)劃近期為2010～2015年，規(guī)劃遠(yuǎn)期為2016～2020年。

3.3 F市“兩規(guī)”不協(xié)調(diào)的具體表現(xiàn)

3.3.1 規(guī)劃期限不一致

在《F市城市總體規(guī)劃（2011～2030）》，對(duì)規(guī)劃的期限進(jìn)行了規(guī)定，近期的為近期 2011～2015年，中期的 2016～2020年，遠(yuǎn)期 2021～2030 年；《F市土地利用總體規(guī)劃》以2009年為基期，2020年為規(guī)劃目標(biāo)年，規(guī)劃近期為2010～2015年，規(guī)劃遠(yuǎn)期為2016～2020年。盡管近期的目標(biāo)跟城市的總體規(guī)劃相同，但其規(guī)劃基期卻是到2010年，兩者之間相差了有一年之久，而正是由于兩者基期年限之間存在的差異導(dǎo)致兩個(gè)規(guī)劃中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以有效的進(jìn)行對(duì)接。

3.3.2 規(guī)劃范圍和用地規(guī)模差異大

此次，該城市的總體規(guī)劃所有本次城市總體規(guī)劃的地域范圍為F市域，總面積8544.85km2，截至到2010年，該市總?cè)丝跒?6.7萬(wàn)，而此次規(guī)劃主要將F市劃分成了五個(gè)主要區(qū)域，分別是主城區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、景區(qū)、生態(tài)園區(qū)以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這五個(gè)主要區(qū)域的總面積為1306km2。《F市土地利用總體規(guī)劃（2010～2020）》規(guī)劃范圍為：F市行政區(qū)域內(nèi)的土地總面積8528.77km2，其中地方土地面積8219.81km2，兵團(tuán)使用土地面積308.96km2。本規(guī)劃范圍是F市行政區(qū)域內(nèi)的地方土地8219.81km2，市域內(nèi)兵團(tuán)區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃由其自行編制。而不管是就縣城層面而言，還是中心城區(qū)層面或者是現(xiàn)有的數(shù)據(jù)而言，兩規(guī)之間都存著明顯的差異，產(chǎn)生差異的主要原因在于規(guī)劃基期、數(shù)據(jù)來源以及對(duì)用地進(jìn)行分類存著著不一致的問題。

3.3.3 空間布局協(xié)調(diào)性差

該市在“兩規(guī)”的空間布局上存在著不協(xié)調(diào)的原因在于兩點(diǎn)：①空間布局而言，“兩規(guī)”之間還沒能夠進(jìn)行有效銜接，并進(jìn)行相互指導(dǎo)。在城區(qū)層面規(guī)劃上，土地利用規(guī)劃的內(nèi)容相對(duì)比較欠缺，難以對(duì)城市中心城區(qū)進(jìn)行總體規(guī)劃時(shí)用地進(jìn)行合理的布局進(jìn)行有效的指導(dǎo)，而在縣城層面城市總體規(guī)劃則缺少相應(yīng)的城市總體規(guī)劃的內(nèi)容，難以有效的將城區(qū)以外的其他建設(shè)用地跟土地利用規(guī)劃之間進(jìn)行有效的對(duì)接。②“兩規(guī)”在理解空間管制上存在著明顯的差異，使得“兩規(guī)”中所規(guī)定的禁止建設(shè)區(qū)域以及限制建設(shè)區(qū)域存在著較大的出入，對(duì)規(guī)劃工作整體的嚴(yán)肅性產(chǎn)生了一定的影響。

4 土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃銜接方法

4.1 完善法律法規(guī)體系

對(duì)對(duì)相關(guān)的《土地管理法》進(jìn)行不斷的完善并及時(shí)的進(jìn)行修改，編制法律的相關(guān)人員要對(duì)兩規(guī)之間的協(xié)調(diào)銜接性進(jìn)行明確的說明，并且下級(jí)部門要嚴(yán)格遵循法律上的相關(guān)內(nèi)容去開展相應(yīng)的規(guī)劃工作，真正實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。此外，在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)要暗哨上一層的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，確保能夠跟城市的總體規(guī)劃中所涉及到的上位規(guī)劃保持一致。在《土地管理法》中所劃分的建設(shè)用地要跟《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所劃分的建設(shè)用地所使用的方法相一致。

4.2 完善規(guī)劃編制體系

從體系角度來說，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃都屬于空間規(guī)劃，可以納入一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃系統(tǒng)中。因此，可以建立完善規(guī)劃編制體系，對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行合理的指導(dǎo)，這有利于實(shí)現(xiàn)兩個(gè)規(guī)劃之間的統(tǒng)籌管理，對(duì)與促進(jìn)城市發(fā)展有重大意義。另外，要注意將城市規(guī)劃委員會(huì)的職責(zé)進(jìn)行充分的發(fā)揮，充分的對(duì)城市發(fā)展過程中規(guī)劃編制進(jìn)行論證，對(duì)規(guī)劃管理部門以及土地管理部門所擁有的職責(zé)進(jìn)行制約，從而有效確保部門的規(guī)劃的確是有必要進(jìn)行編制的，從而為城市建設(shè)的發(fā)展提供更為有力的指導(dǎo)依據(jù)。

4.3 統(tǒng)一基礎(chǔ)資料

為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”之間的有效銜接，則需要對(duì)基礎(chǔ)資料進(jìn)行統(tǒng)一，比如，基礎(chǔ)圖紙可以以土地利用總體規(guī)劃中土地變更相關(guān)的調(diào)查成果為基礎(chǔ)，并在同一張圖紙上疊加城市總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)信息，有效實(shí)現(xiàn)重要信息之間的共享。在編制城市的總體規(guī)劃時(shí)，要對(duì)耕地以及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行合理的避讓，在確保部隊(duì)耕地進(jìn)行破壞的前提下，對(duì)城市的發(fā)展方向以及重點(diǎn)進(jìn)行確定，有效實(shí)現(xiàn)兩規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。建議人口統(tǒng)計(jì)口徑統(tǒng)一為統(tǒng)計(jì)局、公安局等的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，考慮到常住人口，總?cè)丝凇⒊鞘腥丝诩版?zhèn)域人口統(tǒng)計(jì)也要保持一致。

4.4 實(shí)現(xiàn)技術(shù)層次的協(xié)調(diào)

4.4.1 保持規(guī)劃期限的一致

對(duì)規(guī)劃期限進(jìn)行設(shè)定時(shí)，建議設(shè)置為5年，以保證能夠跟國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及我國(guó)社會(huì)發(fā)展的5年計(jì)劃能夠保持步伐一致。而對(duì)城市進(jìn)行總體規(guī)劃時(shí)，則可以將編制的期限設(shè)置為20年，同時(shí)也可以將土地的利用總體規(guī)劃的期限進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整為20年。這樣一來，為后期兩個(gè)部門的主管祖師并修編下一輪的土地利用總體規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的節(jié)奏保持一致，且能夠保持土地利用總體規(guī)劃跟城市總體規(guī)劃相互有效的銜接。

4.4.2 保持用地范圍的一致性

一般城市的總體規(guī)劃中所規(guī)劃的基礎(chǔ)用地范圍主要涉及有：①城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地；②城鎮(zhèn)居民點(diǎn)周邊的農(nóng)居點(diǎn)；③交通用地；④獨(dú)立工礦用地等。而土地利用總體規(guī)劃中所規(guī)劃的基礎(chǔ)用地范圍主要就是城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地。就用地的范圍而言，土地規(guī)劃利用要比城市總體規(guī)劃的范圍要小，所以，要對(duì)兩規(guī)的用地范圍，即是所謂的城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村建設(shè)的用地、工礦用地以及其他建設(shè)用地進(jìn)行有效的統(tǒng)一，保持其一致性。建議將城市總體規(guī)劃城鎮(zhèn)居民點(diǎn)作為中心點(diǎn)，而農(nóng)村居民點(diǎn)的用地以及獨(dú)立工礦用地則不包含在內(nèi)，確保跟土地利用總體的規(guī)劃一致。

4.4.3 保持指標(biāo)預(yù)測(cè)的一致性

在城市總體規(guī)劃中，預(yù)測(cè)城市用地規(guī)模時(shí)若以人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)最終必然會(huì)發(fā)生根本性的變化，因此，利用人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)的方式已經(jīng)難以與城市的發(fā)展相適應(yīng)，并且人口的機(jī)械增長(zhǎng)率也并不是準(zhǔn)確無誤的，實(shí)際各市的人口機(jī)械增長(zhǎng)不可能全部都為正增長(zhǎng)。建議分析人口密度與土地集約利用的關(guān)系，采取相關(guān)措施真正實(shí)現(xiàn)土地集約化利用最大化。

5 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃是國(guó)家宏觀性指導(dǎo)城市建設(shè)以及合理規(guī)劃土地利用結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性文件和依據(jù)。以“兩規(guī)合一”體系為指導(dǎo)，通過充分研究地區(qū)的用地布局、全面分析，以優(yōu)化地區(qū)土地資源的配置情況為思路，合理利用地區(qū)土地資源，合理布局城市發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]王彥忠.淺談城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接問題[J].人間，2015（16）：31.

[2]楊正勝.談土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接[J].大科技，2015（29）：56.

[3]郭誰(shuí)瓊.城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃用地分類銜接研究[C].2015中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)，2015（56）：25.

F299.2

A

1004-7344（2016）18-0188-02

2016-6-10

謝顯軍（1982-），男，工程師，本科，主要從事土地規(guī)劃工作。