談城市規劃與土地規劃的銜接問題

謝顯軍

（湖南省地質科學研究院 湖南長沙 410007）

談城市規劃與土地規劃的銜接問題

謝顯軍

（湖南省地質科學研究院 湖南長沙 410007）

土地利用總體規劃與城市總體規劃是指導工作中兩個最直接的法定規劃，兩者關系互相聯系，互相監督制約，互相影響。本文主要分析了土地利用總體規劃與城市總體規劃之間的銜接方法。

城市規劃；土地規劃；銜接問題

1 引言

在實際工作中，土地利用總體規劃與城市總體規劃兩者之間存在一定層次的差異，兩個規劃在實施過程中出現銜接不當，矛盾現象越來越突出，因此，做好土地利用總體規劃與城市總體規劃的銜接對于社會經濟的發展具有重要的意義。

2 土地利用總體規劃與城市總體規劃的關系

2.1 具有一致性

土地利用總體規劃以及城市總體規劃之間具有的一致性主要體現在三個方面：①根本原則一致性。兩個規劃都是關于土地的規劃，并且堅持可持續發展的基本理念，在此基礎上對土地資源進行規劃，既要合理利用同地資源，還要做到科學有效的保護，可以說二者對于促進城市的可持續發展具有重要的意義。②任務一致性。兩個規劃的任務都包括對城市用地進行科學合理的規劃，并且城市規劃和土地規劃之間具有緊密的聯系，一方面，土地利用規劃可以為城市規劃提供依據；另一方面，城市規劃可以為土地利用規劃提供指導方針，只有做到二者的有機統一，才可以促進城市的良好發展。③法律地位的一致性。兩個規劃都有相配套的法律法規，是具有法律地位的指導性文件。

2.2 具有一定的矛盾性

土地利用總體規劃以及城市總體規劃之間具有的一致性主要體現在三個方面：①對象和范圍不同。土地利用總體規劃的范圍更為廣泛，統籌包括農用地、建設用地及其它用地等各項內容，并且還要合理規劃設計各項用地的布局，制定土地的開發利用及保護措施；而城市總體規劃的范圍更小，是前者的組成部分，主要是對城市土地進行較為詳細的規劃。②目標及任務不同。城市規劃主要任務是研究并明確城市的規模、功能以及發展定位，其目的在于推動地區社會經濟的良好發展，其任務則是合理確定區域城市的性質、規模、功能和發展定位等；而土地利用總體規劃的任務在于對土地資源進行開發利用以及保護。③規劃內容不同。城市總體規劃主要是為了更好地促進城市發展而對基礎設施建設進行有效的規劃。土地利用總體規劃是以土地利用為中心，優化土地利用結構為主要內容的規劃。

3 城市規劃與土地利用總體規劃的實例分析

3.1 F市現行城市規劃基本情況

2009年11月，F市人民政府組織并開展了該市新一輪城市規劃編制工作。本次城市總體規劃的地域范圍為F市域，總面積8544.85km2。此次，該市的總體規劃的年限定為2010～2030年，近期為2010～2015年，中期為2016～2020年，遠期為2021～2030年。

3.2 F市現行土地利用總體規劃基本情況

此次規劃的范圍主要有：F市行政區域內的土地總面積8528.77km2，其中地方土地總面積為8219.81km2，而供當地兵團所使用的土地面積為308.96km2。而此次規劃范圍中隸屬于次該市行政范圍內的地方土地為8219.81km2，而兵團所用的土地則由兵團自行進行編制。F市土地利用總體規劃以2009年為基期，2020年為規劃目標年，規劃近期為2010～2015年，規劃遠期為2016～2020年。

3.3 F市“兩規”不協調的具體表現

3.3.1 規劃期限不一致

在《F市城市總體規劃（2011～2030）》，對規劃的期限進行了規定，近期的為近期 2011～2015年，中期的 2016～2020年，遠期 2021～2030 年；《F市土地利用總體規劃》以2009年為基期，2020年為規劃目標年，規劃近期為2010～2015年，規劃遠期為2016～2020年。盡管近期的目標跟城市的總體規劃相同，但其規劃基期卻是到2010年，兩者之間相差了有一年之久，而正是由于兩者基期年限之間存在的差異導致兩個規劃中的基礎數據難以有效的進行對接。

3.3.2 規劃范圍和用地規模差異大

此次，該城市的總體規劃所有本次城市總體規劃的地域范圍為F市域，總面積8544.85km2，截至到2010年，該市總人口為16.7萬，而此次規劃主要將F市劃分成了五個主要區域，分別是主城區、風景名勝區、景區、生態園區以及產業園區，這五個主要區域的總面積為1306km2。《F市土地利用總體規劃（2010～2020）》規劃范圍為：F市行政區域內的土地總面積8528.77km2，其中地方土地面積8219.81km2，兵團使用土地面積308.96km2。本規劃范圍是F市行政區域內的地方土地8219.81km2，市域內兵團區域的土地利用總體規劃由其自行編制。而不管是就縣城層面而言，還是中心城區層面或者是現有的數據而言，兩規之間都存著明顯的差異，產生差異的主要原因在于規劃基期、數據來源以及對用地進行分類存著著不一致的問題。

3.3.3 空間布局協調性差

該市在“兩規”的空間布局上存在著不協調的原因在于兩點：①空間布局而言，“兩規”之間還沒能夠進行有效銜接，并進行相互指導。在城區層面規劃上，土地利用規劃的內容相對比較欠缺，難以對城市中心城區進行總體規劃時用地進行合理的布局進行有效的指導，而在縣城層面城市總體規劃則缺少相應的城市總體規劃的內容，難以有效的將城區以外的其他建設用地跟土地利用規劃之間進行有效的對接。②“兩規”在理解空間管制上存在著明顯的差異，使得“兩規”中所規定的禁止建設區域以及限制建設區域存在著較大的出入，對規劃工作整體的嚴肅性產生了一定的影響。

4 土地利用總體規劃與城市總體規劃銜接方法

4.1 完善法律法規體系

對對相關的《土地管理法》進行不斷的完善并及時的進行修改，編制法律的相關人員要對兩規之間的協調銜接性進行明確的說明，并且下級部門要嚴格遵循法律上的相關內容去開展相應的規劃工作，真正實現兩者的協調統一。此外，在編制土地利用總體規劃時要暗哨上一層的城鎮體系規劃，確保能夠跟城市的總體規劃中所涉及到的上位規劃保持一致。在《土地管理法》中所劃分的建設用地要跟《城鄉規劃法》所劃分的建設用地所使用的方法相一致。

4.2 完善規劃編制體系

從體系角度來說，土地利用總體規劃和城市總體規劃都屬于空間規劃，可以納入一個統一的規劃系統中。因此，可以建立完善規劃編制體系，對各項規劃進行合理的指導，這有利于實現兩個規劃之間的統籌管理，對與促進城市發展有重大意義。另外，要注意將城市規劃委員會的職責進行充分的發揮，充分的對城市發展過程中規劃編制進行論證，對規劃管理部門以及土地管理部門所擁有的職責進行制約，從而有效確保部門的規劃的確是有必要進行編制的，從而為城市建設的發展提供更為有力的指導依據。

4.3 統一基礎資料

為了進一步實現“兩規”之間的有效銜接，則需要對基礎資料進行統一，比如，基礎圖紙可以以土地利用總體規劃中土地變更相關的調查成果為基礎，并在同一張圖紙上疊加城市總體規劃以及土地利用總體規劃的相關信息，有效實現重要信息之間的共享。在編制城市的總體規劃時，要對耕地以及基本農田保護區進行合理的避讓，在確保部隊耕地進行破壞的前提下，對城市的發展方向以及重點進行確定，有效實現兩規之間的協調統一。建議人口統計口徑統一為統計局、公安局等的最新統計數據，考慮到常住人口，總人口、城市人口及鎮域人口統計也要保持一致。

4.4 實現技術層次的協調

4.4.1 保持規劃期限的一致

對規劃期限進行設定時，建議設置為5年，以保證能夠跟國民經濟以及我國社會發展的5年計劃能夠保持步伐一致。而對城市進行總體規劃時，則可以將編制的期限設置為20年，同時也可以將土地的利用總體規劃的期限進行調整，調整為20年。這樣一來，為后期兩個部門的主管祖師并修編下一輪的土地利用總體規劃以及城市總體規劃的節奏保持一致，且能夠保持土地利用總體規劃跟城市總體規劃相互有效的銜接。

4.4.2 保持用地范圍的一致性

一般城市的總體規劃中所規劃的基礎用地范圍主要涉及有：①城鎮居民點用地；②城鎮居民點周邊的農居點；③交通用地；④獨立工礦用地等。而土地利用總體規劃中所規劃的基礎用地范圍主要就是城鎮居民點用地。就用地的范圍而言，土地規劃利用要比城市總體規劃的范圍要小，所以，要對兩規的用地范圍，即是所謂的城鎮用地、農村建設的用地、工礦用地以及其他建設用地進行有效的統一，保持其一致性。建議將城市總體規劃城鎮居民點作為中心點，而農村居民點的用地以及獨立工礦用地則不包含在內，確保跟土地利用總體的規劃一致。

4.4.3 保持指標預測的一致性

在城市總體規劃中，預測城市用地規模時若以人口規模進行預測最終必然會發生根本性的變化，因此，利用人口規模進行預測的方式已經難以與城市的發展相適應，并且人口的機械增長率也并不是準確無誤的，實際各市的人口機械增長不可能全部都為正增長。建議分析人口密度與土地集約利用的關系，采取相關措施真正實現土地集約化利用最大化。

5 結束語

綜上所述，土地利用總體規劃與城市總體規劃是國家宏觀性指導城市建設以及合理規劃土地利用結構的基礎性文件和依據。以“兩規合一”體系為指導，通過充分研究地區的用地布局、全面分析，以優化地區土地資源的配置情況為思路，合理利用地區土地資源，合理布局城市發展規劃，進而促進國民經濟的可持續發展。

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[2]楊正勝.談土地利用總體規劃和城鎮規劃的銜接[J].大科技，2015（29）：56.

[3]郭誰瓊.城市規劃和土地利用規劃用地分類銜接研究[C].2015中國城市規劃年會，2015（56）：25.

F299.2

A

1004-7344（2016）18-0188-02

2016-6-10

謝顯軍（1982-），男，工程師，本科，主要從事土地規劃工作。