“短命政策”何時休？

■丨段斯童

“短命政策”何時休？

■丨段斯童

近年來，“短命政策”并不少見。這些草率出臺的各類政策不嚴謹、不嚴肅，不假時日即廢除。這些“短命政策”不僅造成巨大浪費，還讓政府部門的執(zhí)政能力受到質疑，公信力受損。無論如何，制定政策時要多些尊重公眾的參與權和表達權，要增強決策的科學性和實效性，自然就會少點倉促“短命”的政策。

近年來，我國一些公共政策領域頻頻出現(xiàn)朝令夕改、半途夭折等“短期流變”現(xiàn)象，這些“短命政策”不僅加大了政策執(zhí)行的阻力，削弱政策的權威性和政府治理效果，而且增加了公眾對政策的非適應性，造成人力、物力、財力等資源的損耗和浪費，影響了政府公信力和社會穩(wěn)定。

草率出臺的各類政策不嚴謹、不嚴肅，不假時日即廢除。由此帶來的是公民面前政府公信力的損害。這種損害是客觀并且不可挽回的。試想，如此隨意、如此隨心所欲，好似政策成了農(nóng)貿(mào)市場上的商品，不僅可以討價還價，而且可以隨時撤除、隨時銷毀、隨時拋棄了。那么，誰還會相信政策、信任政策呢？誰還會按照政策去執(zhí)行呢？

頻現(xiàn)：負面清單

總有一些基層部門把社會上微小卻真實的個體當作實驗室里試錯的材料，把未經(jīng)仔細推敲的決策隨意投入其中。或在爭議中蹣跚前行，或因反對者眾而草草叫停，還美其名曰“傾聽民意，回應社會關切”。

端午節(jié)前，陜西安康市新建的25個公共自行車站點啟用，市民可通過辦卡和掃碼支付押金租車。然而從6月8日到10日僅3天，掃碼租車服務即被叫停。理由是掃碼支付的押金不好管控，露天站點的二維碼可能被涂改而導致用戶資金被盜。不少市民質疑，公共服務不是兒戲，先前咋沒考慮周全?

打著“惠民”的旗號，卻干“傷民”的事情，不是政策“半道跑了”就是政策“打折”。在冠冕堂皇的理由和走樣的惠民政策背后，是當?shù)仡I導干部沒有把群眾的事情放在心上。如此朝令夕改，若不是當初決策太隨意，就是現(xiàn)在太不把群眾利益放心上，拿政策當兒戲。

無獨有偶，今年5月，張家口發(fā)布消息，從2016年5月23日起，取消“草原天路”風景名勝區(qū)收費。這意味著，僅3周后，張家口“攔路收費”被叫停。此前，今年5月1日起，150公里的縣級公路“草原天路”開始面向自駕游者收費，引起輿論一片嘩然。其不由分說就把收費道閘砸向那條因風景優(yōu)美而聞名的縣級公路，激起輿論場塵土飛揚。還沒等日歷翻過這個月，50元的收費政策就壽終正寢。這就像給一個開場尷尬的鬧劇，草草安上一個博得眾人滿意的結局。有媒體甚至評論“張北縣回應社會關切停止收費，值得贊賞”。

“草原天路”從收費伊始，便置于輿論漩渦之中，盡管期間當?shù)卣块T對此“據(jù)理力爭”，希望繼續(xù)推行該收費政策，但3周后，該政策終究被取消，真可謂是不折不扣的“短命政策”。

細數(shù)“短命政策”，各地不在少數(shù)。從廣州“購房分區(qū)新政”胎死腹中到重慶7天的“短命醫(yī)改”，從4天的“A股熔斷”機制再到沈陽半天的零首付買房新政，從南京征“婚前房加名稅”2天后擱淺到搶黃燈扣6分僅“活”一周，從深圳市“禁摩限電”，一些快遞員被抓，大量快遞員辭職，政策很快被調(diào)整到“兩天兩變”的河北吳橋公務員周六要上班的規(guī)定以及執(zhí)行了9天的江門“禁狗令”等等，“短命政策”頻頻上演。這些“短命政策”不僅造成公共資源的巨大浪費，還讓相關政府部門的執(zhí)政能力受到質疑，公信力受損，負面影響不言而喻。

背后：利益博弈

那么，“短命政策”的背后是什么呢？個別地方政府追求利益最大化，“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”是根本原因。一些政策之所以短命，無法實施下去，是由于政策制定者對群眾支持度預估不足，結果導致公眾對政策的認同度低，政策短命在所難免。

2016年6月12日，甘肅省平?jīng)鰫酃啡耸浚e牌拉橫幅高調(diào)聲討廣西玉林“狗肉節(jié)”，呼吁動物保護立法（CNS/圖）

在現(xiàn)實中，也有少數(shù)基層部門把出臺政策當做試探民意的方式，決策推出后，或在爭議中蹣跚前行，或因反對者眾而草草叫停。從周期角度來看，“短命政策”可分兩類：一是“頒而不行型”，即政策頒布后，未進入執(zhí)行階段已夭折。二是“半途終止型”，指政策頒布并執(zhí)行后，沒有按照預定程序和時間終結，而是中間終止。同時，“短命政策”還存在一些共同點，比如政策生命周期短、政策頒布者以地方政府為主、政策內(nèi)容集中在經(jīng)濟領域，終結形式表現(xiàn)為總體終止，等等。

問責機制缺失也是產(chǎn)生短命政策的原因之一。比如，對于追責主體，沒有法定的問責發(fā)起和受理機構，也沒有規(guī)定發(fā)起方式；在責任認定環(huán)節(jié)，可追責的內(nèi)容模糊，哪些內(nèi)容應當問責，到哪種程度才應當問責等規(guī)定不夠細化；在確定責任時隨意性大。這些因素造成政策責任“追究難”，少數(shù)決策者對出臺政策缺乏敬畏。

從我國現(xiàn)狀來看，雖然大眾傳媒不斷發(fā)展、公民參與渠道不斷增加、思想庫的作用也逐步增強，但政府仍然在政策運行中起著主導作用，政府的偏好主導著哪些公共問題能進入政策議程以及出臺什么樣的政策。在政策實踐中，個別地方政府為了追求利益最大化，在決策過程中常常表現(xiàn)出急功近利的傾向，這既有能力的問題，也有作風的問題，還有政績觀的問題。為了追求利益最大化，一些政府部門在決策過程中急功近利，采取“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的政策法規(guī)，這種錯誤的政績觀亟待修正。如:2009年2月，湖北大冶市為了拉動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，制定招商引資政策，規(guī)定誰能邀請到世界500強等企業(yè)老板來大冶考察就可以獲得5000—12000元獎勵，如果成功引進企業(yè)，最高可獲50萬元獎勵。但這項急功近利的政策于2009年10月因“實際效果不好”而取消。

雖然政策不似法律，具有超強的穩(wěn)定性，甚至在某些條款已經(jīng)嚴重不適應形勢發(fā)展需要的情況下，只要不經(jīng)過立法程序調(diào)整，仍然“有效”。但是，這決不是說，政策就可以隨心所欲、為所欲為，想怎么制定就怎么制定、想何時出臺就何時出臺、想何時終止就隨時終止。

片面考慮利益得失，不充分吸納專家意見，不進行充分的調(diào)查研究，缺乏深度的科學論證，甚至有些還與“上位法”沖突，一旦政策主體間利益博弈的失衡，公眾理性訴求不能得到認同或應允，“短命”“夭折”形象必然出現(xiàn)。

民意：關鍵支點

公共政策制定和實施，民意是最關鍵的支點。公民是政策的直接影響者和最直接感受者，理應在政策制定中發(fā)揮主要作用，但由于公民呈原子化的分布狀態(tài)，既不具備權威性，又沒有經(jīng)濟資源和組織優(yōu)勢，與其他政策主體力量懸殊，處于弱勢地位，在多方利益主體博弈的過程中其利益容易被忽視。公眾的聲音被淹沒，利益被侵蝕，當抗議壓過利益，政策不認輸也不行。如自2013年1月1日起實行的《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》，被稱為“史上最嚴交規(guī)”，其中規(guī)定搶黃燈扣6分，此項規(guī)定引起廣泛質疑與爭議，僅“活”一周便悄然“死亡”，注定了沒有法律依據(jù)的“搶黃燈扣6分”不得人心。

當然，不能否認某些政策出臺的初衷是好的。但一味地拍腦袋決策，換來的絕對不是“好果子”。“既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗。”對那些政績觀正、出發(fā)點好、作風嚴實的，為了改革發(fā)展而犯錯的人，應該以寬闊的胸襟和堅定的態(tài)度，鼓勵他們大膽試、放心闖。但這里有一個前提，那就是要確保“政績觀正、出發(fā)點好、作風嚴實”。“短命政策”危害比“斷頭路”還要大。任何一項決策和政策的出臺，都必然耗費一定的資源。好不容易出臺了一項政策，結果出現(xiàn)了“斷頭”，不僅造成了大量資源的損耗和浪費，而且影響了政府公信力，耽誤上級政策的落實，影響改革發(fā)展。如從今年3月25日到3月31日，重慶醫(yī)改僅僅持續(xù)七天便宣告結束。這場以醫(yī)療服務項目價格調(diào)整為內(nèi)容的醫(yī)改，因大幅度增加了部分患者經(jīng)濟負擔。為此，相關部門向公眾道歉，并承認“考慮不周”。

過去有一句話叫做“拍腦袋決策”，以此形容有些決策者沒有調(diào)查研究，不征求意見，甚至連必要的會議都不開，僅僅靠自己的感覺和理解來拍板決策。應該講，隨著制度建設的完善，特別是責任機制的建立，個別領導“拍腦袋決策”的現(xiàn)象已經(jīng)大大減少了，但“閉門造車”的現(xiàn)象并不鮮見。但“閉門造車”，從形式上講只是把“一言堂”變成了“幾言堂”，而且由于絕對權力的存在，最終仍然是個別人說了算，并沒有真正體現(xiàn)民主決策、科學決策。比如，代表委員列舉的幾個“斷頭政策”，都與沒有充分聽取民意有關，都有制定過程不規(guī)范、不透明、不科學、不論證的共性。

良藥：提升質量

決策性浪費是最大的浪費。決策是民主集中的過程，從某種意義上講，講民主就是講商量，講集中就是講擔當，最終還是要落到責任上。作為決策者，人們很難要求他們做到全知全能，百分之百地前瞻。在相關決策前啟動行政聽證程序，能充分聽取群眾意見，以此提升政策的質量。

北京師范大學政府管理學院副教授沈友軍認為，作為政府部門及監(jiān)管機構出臺的公共政策，在出臺程序上宜更為嚴謹，執(zhí)行效力上宜更為科學和可持續(xù)。在中國政法大學政治與公共管理學院魯照旺教授看來，公共政策的制定，要遵循嚴格的程序，重視多方利益訴求，這樣制定的政策，能最大程度克服隨意性和不可控性，換取最大的治理效果。廣州大學公共管理學院院長陳潭教授則認為，即使是公共政策的修補與調(diào)整，也要嚴格按規(guī)律辦事、按程序辦事，以防止“一言堂”和“拍腦袋”的情況產(chǎn)生。

如何規(guī)避短命政策？在專家們看來，應建立“回應型”的政策范式，增強政策的彈性。“‘回應型’政策范式是指針對未曾出現(xiàn)的或非常態(tài)的社會公共問題，應當通過非程序化的危機管理方式加以解決。政府應當鼓勵、引導群眾參與政策過程，對政策制定、實施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)提出意見、進行評價。同時，政府對群眾反映的情況、提出的意見必須給予尊重并及時回應。

加強公共政策的論證，建立透明的政策咨詢、論證機制也是辦法之一。對重大公共政策，尤其是公共政策實施的條件、可能帶來的后果等，都必須進行科學論證。要將政府系統(tǒng)內(nèi)部論證、專家論證和公眾論證結合起來，并將論證過程和結果公開，以減少政策可行性分析中的造假行為，讓政策方案通過多角度、全方位分析后得到進一步優(yōu)化，提高公共政策的可行性。

除此之外，公共政策制定和實施必須滿足“合法性”要求。地方公共政策的制定要有法理依據(jù)。離開了合法性，公共政策也就失去了生存的法律基礎。“公共政策的制定，要確保政策合法、科學、合理。在制度、程序上確保科學決策和民主決策相結合。”韓春暉強調(diào)。

最后，杜絕“斷頭政策”，同樣需要建立責任倒逼機制。對產(chǎn)生短命政策的部門和個人要進行責任追究，要賠償決策失誤和決策錯誤所產(chǎn)生的損失。要通過責任落實，造出更好的車，讓車跑得好跑得快。

厚望：民生為本

古語云：政如農(nóng)功。為官干事就像種莊稼，不能急功近利、心浮氣躁，而要堅持一張藍圖繪到底，保持政策延續(xù)性，樹立“功成不必在我任期”的理念，多干一些打基礎、利長遠的大事，多干一些解民憂、惠民生的實事。盡管很多事情在有些官員任內(nèi)不一定見效，老百姓不一定馬上看到成果，但只要是發(fā)展大局需要、改善民生需要，就要努力去做。比如，所有的免費惠民舉措，不是為了裝點門面，而是為了造福百姓。碰到問題，不能怕暫時的質疑和麻煩，就朝令夕改。只要執(zhí)守民生為本信念不動搖，就一定能想出解決難題的辦法;只要傾力為民辦實事，最終又怎能不贏得民眾的理解和掌聲?

預想不到位，細節(jié)沒做好，往往導致好政策在執(zhí)行過程中遭遇阻力甚至“夭折”。好政策能否真正惠民，堅持得下去，大家都在關注著。因此，這就需要深入調(diào)研、預判分析、連續(xù)穩(wěn)定，把可能出現(xiàn)的問題盡可能考慮充分至關重要，只有好事辦好，才不至于讓百姓的厚望變成失望。

有個成語叫做“知錯即改，善莫大焉”。積極意義上說，“短命政策”被及時廢止或者更改，也是壞事變好事。首先，說明還有知錯就改、有錯必究的誠實態(tài)度，“世界上怕就拍認真二字，共產(chǎn)黨最講認真”，人無完人，孰能無過，但是，能及時改過，也是好事，如果明明錯了，還固執(zhí)己見，執(zhí)迷不悟，那就更糟糕了；其次，前車之鑒，后事之師，可以引以為戒，讓更多的政府及其部門在出臺類似或者不類似的政策文件時，更應慎重行事。

不過，這種“佳話”還是少流傳為妙。如果地方政府部門一而再、再而三地出臺這種短命政策，肯定會讓民眾懷疑這些部門的執(zhí)政能力。人無信不立，部門無信如何能立？

我國強調(diào)依法治國的一個重要原因，就是法律通過了嚴格的制定程序，質量高，穩(wěn)定性強，可以克服人治的隨意性和不可控。按照法律辦事，不僅執(zhí)法部門可以獲得足夠權威，能夠以最小的成本換取最大的治理效果，而且對于整個社會和每一個個體而言，因為能夠通過既定的法律確知令行禁止的積極效果和消極后果，也能夠增強整體的守法合力。

從這個意義上說，只要法律公共品的供給處在“夠用”的狀態(tài)，就不需要也不提倡政府部門自己去創(chuàng)立各種政策、政令。當然，面對現(xiàn)實也要承認，俗稱“紅頭文件”的政策政令也無法一概取消。盡管完整的法律體系已經(jīng)基本建立，但是法律往往是管“大事”的，總有一些細枝末節(jié)的事務需要靠政策政令來填補制度供給的空白。另外，法律考慮普適性的緣故，往往是“粗線條”的，結合不同地方和不同層級的實際，往往需要通過政策政令來細化，以便提出落實的對策。如此一來，在盡量控制“紅頭文件”的同時，關鍵是要保證這些政策政令的合法性與有效性，避免政策“短命”也在其中。

大道至簡，遵循民生。無論如何，制定政策時要掙脫利益的羈絆和隨意的慣性，多些尊重公眾的參與權和表達權，而多點依法治國的意識也是增強決策科學性和實效性的法寶。有了好的初衷，以民生為本，以法治為先，增強政策的彈性與靈活性，從而有效適應不斷變化的新環(huán)境，自然就會少點倉促“短命”的政策。

搶黃燈扣6分僅“活”一周