“拆開圍墻”是治“城市病”的良藥嗎

■丨看 山

“拆開圍墻”是治“城市病”的良藥嗎

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“安全，干凈，天藍(lán)，路暢，有文化，有思想”，這是每個(gè)生活在城市當(dāng)中的人們對(duì)于未來城市生活的所有夢(mèng)想，但如何讓這“夢(mèng)想照進(jìn)現(xiàn)實(shí)”， 如何用好街區(qū)制這劑良藥，還需要政府、學(xué)界、媒體，特別是城市的主人們，一起討論和探索。

房展會(huì)上參觀者在觀看一家房地產(chǎn)商的樓盤模型

2016年2月21日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，其中提到，為節(jié)約利用土地空間，將“推動(dòng)街區(qū)化，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”。一石激起千層浪，這一意見引發(fā)了全社會(huì)的廣泛關(guān)注和討論。文件發(fā)布后，估計(jì)全中國有近7.5億人關(guān)注這條有關(guān)“拆圍墻”的新聞。

一時(shí)之間，拆圍墻成為了大家關(guān)注的焦點(diǎn)，盡管《意見》中并未提及何時(shí)并采用什么方式來“拆圍墻”，但人們仿佛感覺過不了多久，自己小區(qū)的綠地將成為公共交通用地，不禁為自己以后小區(qū)的周遭生活擔(dān)憂起來，小區(qū)的安全誰來維護(hù)？當(dāng)初的公攤面積全是業(yè)主掏的腰包，誰來買單？噪音、污染這些問題出了又有誰來管？這項(xiàng)《意見》的出臺(tái)用意何為，群眾又當(dāng)如何面對(duì)這項(xiàng)即將改變?nèi)袊嗣裆罘绞郊爸袊鞘邪l(fā)展規(guī)劃布局的重磅政策呢？

重拳出擊“城市病” 國家推出“街區(qū)制”

要回答《意見》的出臺(tái)用意何為，就必須回到制定文件的出發(fā)點(diǎn)上。

經(jīng)過37年的高速發(fā)展，中國城市日新月異，但問題也不少。尤其是各種“城市病”，必須得治，刻不容緩。這就是這份重磅文件的出發(fā)點(diǎn)。

對(duì)于中國的“城市病”，文件里這樣表述：城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴(kuò)張，節(jié)約集約程度不高;依法治理城市力度不夠，違法建設(shè)、大拆大建問題突出，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重。

以北京為例，堵車已經(jīng)成為十分嚴(yán)重的問題。城市規(guī)劃專家說，其實(shí)北京的道路寬度并不比國際上其他大城市窄，甚至要更寬，但擁堵的很大一個(gè)原因，就是城市支路等毛細(xì)血管不通暢，道路微循環(huán)不好。經(jīng)讓幾代中國人魂?duì)繅?mèng)繞的繁華都市，如今正在擁堵的道路上“哮喘”，在林立的寫字樓之間“胸悶”，在破舊的老城區(qū)中“便秘”，在與國際城市的競(jìng)爭(zhēng)中黯然失色。

在中央看來，封閉小區(qū)是當(dāng)前城市病的一大病因。隨著大宗用地開發(fā)越來越普遍，寬馬路、大廣場(chǎng)、超大封閉社區(qū)的形成，迫使人們不得不開車出行，卻擁堵在路上。攤大餅式的城市擴(kuò)張，不但造成街區(qū)宜居性不高，社區(qū)活力缺乏，也令不少人的城市生活并不快樂。

那么這些“城市病”需要治到什么程度?中央有總體目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運(yùn)行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓人民生活更美好。實(shí)現(xiàn)“和諧宜居、富有活力、各具特色”，“原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”，“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”就是中央著力推出的新舉措。

住建部新聞發(fā)言人表示，一是街區(qū)制是對(duì)世界城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是發(fā)達(dá)國家通行的做法；二是封閉小區(qū)和單位大院確實(shí)存在問題，主要是它影響了路網(wǎng)的布局，形成了“丁字路”“斷頭路”，是造成交通擁堵的重要原因之一，進(jìn)而影響了社區(qū)居民的出行。因此，“《意見》提出‘新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用’”。

其實(shí)，中國居住社區(qū)的發(fā)展一直與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治體制的變革有著緊密的關(guān)系。這個(gè)過程中經(jīng)歷了開放化的50—60年代蘇聯(lián)式“大居住小區(qū)模式”、半開放化的70—90年代“工業(yè)+居住區(qū)”混合模式以及自90年代以來，以及伴隨著住房市場(chǎng)化改革所產(chǎn)生的封閉小區(qū)模式等三個(gè)階段。最初的社區(qū)，顯然是具有開放屬性的活力社區(qū)，在沈陽、武漢、洛陽等“一五”期間的“重鎮(zhèn)”，我們依然能覓其蹤影；而現(xiàn)在所指的 “封閉社區(qū)”，是特指從90年代商品房改革和城市土地出讓制度改革以后，單宗土地出讓所確定的小區(qū)單元。此類小區(qū)是目前城市居住空間布局的基本單位之一，其特點(diǎn)是：限制進(jìn)入、公共空間私有化、通常以墻或柵欄為界、以遙控門或有人看守的大門防止外人進(jìn)入。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，新建小區(qū)中被封閉起來的獨(dú)立小區(qū)所占比例已經(jīng)達(dá)到80%以上。

因此，我們可以認(rèn)識(shí)到，社區(qū)模式的變化本質(zhì)上是由于土地改革、人口膨脹、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和管理主體變化所帶來的。封閉社區(qū)的建設(shè)在消化激增人口，改善居民生活居住條件的同時(shí)，也逐漸導(dǎo)致了四大“城市病癥”

一是城市交通阻塞：封閉小區(qū)用地規(guī)模較大，且禁止車輛穿越，破壞了城市應(yīng)有的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，減少城市道路系統(tǒng)中的“支路”，使干道交通壓力過大，易引發(fā)交通阻塞。二是社區(qū)氛圍缺失：社區(qū)封閉不僅降低了社區(qū)參與度和社區(qū)凝聚力，而且還減少了城市公共空間的數(shù)量和不同社會(huì)群體間的交往機(jī)會(huì)，傳統(tǒng)的鄰里關(guān)系喪失。三是公共屬性的降低：社區(qū)封閉管理，導(dǎo)致公共設(shè)施分級(jí)配置不均，公共服務(wù)設(shè)施不足。四是街道活力喪失：封閉社區(qū)圍墻邊界減弱了街道行走的樂趣，減少了商業(yè)活力。街道突出了“隔離”而忽略了“共享”屬性。

隨著我國房地產(chǎn)業(yè)的逐步成熟，21世紀(jì)初，在一些大中城市的城郊結(jié)合部相繼出現(xiàn)了一次性宗地面積達(dá)到500畝（約33.3公頃）以上的大規(guī)模、甚至超大規(guī)模的住區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，原有的單一路網(wǎng)的封閉社區(qū)模式已不能適應(yīng)整體開發(fā)、社區(qū)營造以及分期實(shí)施等多方面問題，“開放式、小社區(qū)”的實(shí)踐重新回歸到大眾視野。

可見，在這個(gè)歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期，這次《意見》的出臺(tái)并非是一次暴風(fēng)驟雨式的創(chuàng)新，而更像是基于現(xiàn)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，破除上述“城市病癥”的一次理性回歸，一個(gè)50年的“輪回”，希望未來的城市建設(shè)在社區(qū)層面更多的是凸顯其“公共屬性”而非“商品屬性”。

與國際化接軌之前“中國特色”不容忽視

從政策出臺(tái)截至2月23日上午9時(shí)，“封閉式住宅小區(qū)要打開大門，你支持嗎？”《南方都市報(bào)》官方微博23日發(fā)布的一項(xiàng)調(diào)查顯示，有高達(dá)95.4%的參與者持反對(duì)意見，支持的意見為3.9%，另有0.7%沒意見。該項(xiàng)調(diào)查目前參與人數(shù)已經(jīng)超過1萬人。

搜狐也推出相關(guān)調(diào)查，截至22日下午14時(shí)，共有175648人參與。其中有56.23%的網(wǎng)友明確表示反對(duì)，支持者占34.62%，另有9%的網(wǎng)友表示“不好說”。對(duì)于封閉小區(qū)打開后可能產(chǎn)生的問題，網(wǎng)友最關(guān)切的集中在如下幾個(gè)方面：近32%的網(wǎng)友擔(dān)心“居民財(cái)產(chǎn)安全受到威脅，物業(yè)管理難度加大”，另有23%的網(wǎng)友擔(dān)心“日常生活受到干擾，小區(qū)安寧環(huán)境或被打破”，18%的網(wǎng)友更關(guān)注“開放后業(yè)主的權(quán)益如何保障”。“小區(qū)道路開放后是否該對(duì)業(yè)主予以補(bǔ)償”這一問題上，近8成網(wǎng)友認(rèn)為應(yīng)該，一成網(wǎng)友表示不該，另有一成網(wǎng)友選擇了“不好說”的選項(xiàng)。

大家的擔(dān)憂并非沒有道理，“沒有圍墻，怎么保障居民道路安全?”“車來車往，如何不被噪音打擾?”“很多小區(qū)道路本就狹窄，如何達(dá)到疏解交通的目的?”這些老百姓擔(dān)心的問題確實(shí)值得關(guān)切。

盡管從趨勢(shì)來看，這能夠優(yōu)化配置城市資源，符合現(xiàn)代城市管理的方向，但最大問題不是大方向正確與否，而是中國當(dāng)下具體國情能否馬上和國際接軌。美國的新都市主義社區(qū)長期以來是住區(qū)規(guī)劃學(xué)習(xí)與實(shí)踐的經(jīng)典范式，作為“無圍墻社區(qū)”的典范，除了合理的空間規(guī)劃以外，他的發(fā)展背后更是基于穩(wěn)定房稅所給予的安保支持、土地私有化以及社區(qū)自組織等多個(gè)要素。街區(qū)式住區(qū)的落實(shí)在于兩點(diǎn)，第一是平衡物權(quán)——對(duì)開發(fā)商而言，要妥善處理好完整的開發(fā)土地產(chǎn)權(quán)與切割的公共通道的矛盾；對(duì)居民而言，要妥善處理好私有空間與公共空間產(chǎn)權(quán)與管理界限的矛盾；二是管理閉環(huán)——有完備永續(xù)的資金來源消解安全隱患，有多級(jí)完善的物管體系來維系日常，有行之有效的社區(qū)-居民自組織方法來溝通協(xié)作，而這些僅靠《意見》的落實(shí)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所謂“他山之石”，依然得經(jīng)歷“本土化”的過程才能生根發(fā)芽。

中國要借鑒吸收“世界的潮流和發(fā)展趨勢(shì)”，但要綜合分析潮流背后的各種硬件和軟件配套，做到整體引進(jìn)、逐步消化，而不只是模仿“開放小區(qū)”這樣一個(gè)外在的形式。換言之，在推進(jìn)“開放小區(qū)”前，可能還有一些課要補(bǔ)。

其一，最高人民法院召開新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國物權(quán)法〉若干問題的解釋（一）》提到的立法問題。依照《物權(quán)法》等的現(xiàn)行規(guī)定，居民小區(qū)內(nèi)的公共道路和綠地屬于小區(qū)業(yè)主共有，這是法律所明定和保障的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益。如果要把封閉的小區(qū)變成開放的街區(qū)，光有政策面的規(guī)定還不夠，還必須要解決政策的合法性問題。解決這個(gè)問題，需要做的不是簡單粗暴地修改法律，而應(yīng)在充分尊重和保障私人財(cái)權(quán)權(quán)益的前提下，周全穩(wěn)妥地進(jìn)行制度面的設(shè)計(jì)和執(zhí)行面的跟進(jìn)。

其二，城市基礎(chǔ)配套的問題需要重視。中國小區(qū)的封閉性，是過去不合理城市化過程中，相對(duì)合理的選擇。在中國城市化初期的發(fā)展過程中，城市綠地、公共活動(dòng)空間的不僅總量不足，而且布局嚴(yán)重失衡。很多政策專家強(qiáng)調(diào)西方發(fā)達(dá)國家的社區(qū)都是開放的，卻并沒有看到，這些國家的社區(qū)都有著充分的公共資源供給，家附近就有社區(qū)活動(dòng)中心，就有街區(qū)公園，就有足夠的停車場(chǎng)，而這些條件恰恰是中國大量的社區(qū)所不具備的。

中國很多社區(qū)道路兩旁的空地是老人、孩子活動(dòng)的主要場(chǎng)所，或者是區(qū)民停車的唯一空間。這些休閑配套和停車空間如果不增加，那開放小區(qū)可能非但改善不了交通，還會(huì)增加新的安全等方面隱患。而這也是反對(duì)意見最集中的觸發(fā)點(diǎn)。

在美國，一個(gè)大的街區(qū)，面積從幾十到數(shù)百平方米不等，往上類推，數(shù)十、上百個(gè)街區(qū)，就組成了城市行政區(qū)和自治市鎮(zhèn)，街區(qū)實(shí)為最基本的歐美城市規(guī)劃單位。但這種國際標(biāo)準(zhǔn)，在“中國特色”之下就很難弄行得通。差別在于國外的街區(qū)是高度自治的，建有自己的委員會(huì)、福利院、圖書館，甚至博物館。只要當(dāng)?shù)鼐用駛儽頉Q通過，上報(bào)市政，經(jīng)過聽證以后就可以修建自己的公共福利產(chǎn)品。也就是說，街區(qū)居民本身的素質(zhì)決定了這個(gè)街區(qū)的建設(shè)水平、舒適程度、治安狀況等等。

而我們所熟悉的中國小區(qū)又是什么情況呢：優(yōu)質(zhì)小區(qū)居民收入高，物業(yè)費(fèi)交得多且從不拖欠，當(dāng)然就請(qǐng)得起好的物業(yè)公司，小區(qū)環(huán)境自然搞得也比較好。相反，居民收入低的小區(qū)，沒人愿意交物業(yè)費(fèi)，只好委托一個(gè)不靠譜但便宜的物業(yè)公司，整個(gè)小區(qū)勢(shì)必搞得烏煙瘴氣。過去，優(yōu)質(zhì)的小區(qū)有高高的圍墻、保安和門禁卡，可以讓小區(qū)的資源為交了物業(yè)費(fèi)的業(yè)主們獨(dú)享。這是無可厚非的。但是在小區(qū)之外，整個(gè)社會(huì)的公共設(shè)施建設(shè)可以說是極為落后。因此，如果拆除了小區(qū)圍墻，那么就意味著一大堆不交物業(yè)費(fèi)的人會(huì)跑到按時(shí)交高額物業(yè)費(fèi)的業(yè)主的家門口，迅速把該小區(qū)的公共設(shè)施用到爛為止。

公共意識(shí)尤其是公共空間意識(shí)是公民社會(huì)的基石，沒有公共空間意識(shí)就沒有公民社會(huì)。公共空間就是大家的空間，和私人空間一樣應(yīng)該得到尊重和保護(hù)。但某些國人都是“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”、“事不關(guān)己，高高掛起”，損害、侵犯公共空間的現(xiàn)象比比皆是，比如在大街上亂扔垃圾、在公共場(chǎng)所大聲喧嘩、在高速公路上占用應(yīng)急車道等。一旦將私人空間改成公共空間，其效果可想而知。

此外，還有“增量”和“存量”如何區(qū)別對(duì)待的問題。新建小區(qū)原則上不再封閉，可能還相對(duì)好落實(shí)，但舊有的小區(qū)如何打開，則涉及復(fù)雜的權(quán)益歸屬。過去封閉社區(qū)所帶來的各種公共資源，是業(yè)主買房時(shí)的重要考慮，購房資金其實(shí)已經(jīng)包含了使用這些社區(qū)資源的費(fèi)用。一旦打開，就意味著房產(chǎn)的貶值，這些直接或間接的財(cái)產(chǎn)損失，誰來彌補(bǔ)？

一些發(fā)達(dá)國家街區(qū)制的推行，合理城市布局的形成，不是誰一步規(guī)劃到位，而是幾十年甚至上百年逐步試錯(cuò)，逐漸形成的。中國當(dāng)然要借鑒這些好的經(jīng)驗(yàn)，但注定也不可能通過大躍進(jìn)的方式實(shí)現(xiàn)。因此“開放小區(qū)”的方向雖然值得肯定，但在具體落實(shí)過程中，切不可急躁冒進(jìn)，而要在硬件軟件上先“補(bǔ)課”，尊重民眾權(quán)益和意見的前提下，逐步實(shí)現(xiàn)更合理的城市結(jié)構(gòu)。

“我家大門常打開”的正確開啟方式

開放已有的封閉小區(qū)，這對(duì)全中國人民來說都是一個(gè)大動(dòng)作，對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)將會(huì)有巨大影響，其實(shí)，相對(duì)《意見》的細(xì)節(jié)本身，我們更應(yīng)關(guān)注于“街區(qū)式社區(qū)”出臺(tái)背后所體現(xiàn)的社會(huì)價(jià)值觀念的演進(jìn)，任何社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，人的因素為之根本，從封閉社區(qū)到開放社區(qū)，物理屬性的變化無外乎小區(qū)更小、街道更怡人，步行人群更多，但化學(xué)屬性的“提升”才是社會(huì)發(fā)展的基石。

如果只是想著封閉環(huán)境獲得安全感，其實(shí)居民素質(zhì)得不到提高，社會(huì)治安管理得不到完善，光靠封閉環(huán)境獲得所謂的“安全感”，無異于是在諱疾忌醫(yī)、自欺欺人。那么安全感何來？正如《人民日?qǐng)?bào)》文章所說：推廣街區(qū)制帶來的更多公共空間，將讓更多的城市居民告別冷漠的圍墻，給整個(gè)社區(qū)帶來生活氣息，逐步建立熟人社會(huì)，這豈不會(huì)給居民帶來更大的安全感？

改革之路從來不是平坦無阻，自古以來任何一項(xiàng)制度的推行都有不同的阻力和新矛盾的出現(xiàn)，但是這不能成為我們一直抱殘守缺、害怕陣痛的理由。不去嘗試變革，永遠(yuǎn)不知道路該怎么走才是對(duì)的，雖然今后可能不會(huì)再有封閉式小區(qū)，新的問題也會(huì)出現(xiàn)，但是這也意味著問題可以被逐步解決，不完善制度的可以被逐漸完善，這難道不就是改革的意義么？

上海交大社會(huì)認(rèn)知與行為科學(xué)研究院教授蔣宏認(rèn)為，對(duì)《意見》的出臺(tái)首先不必?cái)嗾氯×x，文件里提到的是“原則上”等于設(shè)置了邊界，為可能引發(fā)的沖突和矛盾留足了緩沖時(shí)間。其次，實(shí)踐還要經(jīng)過檢驗(yàn)，在小區(qū)開放的過程中，涉及很多物權(quán)界定、管理權(quán)限、資金來源等問題，這些都需要有大量基礎(chǔ)性工作墊底，很難“一刀切”解決。

中國政法大學(xué)教授王衛(wèi)國也認(rèn)為，政府的出發(fā)點(diǎn)是好的，但推行時(shí)應(yīng)尊重大家意愿和需求。王衛(wèi)國表示，小區(qū)道路如果沒有明確規(guī)定屬于市政道路的，從產(chǎn)權(quán)來講屬于小區(qū)業(yè)主，按照物權(quán)法的規(guī)定，住宅小區(qū)的土地使用權(quán)是屬于小區(qū)內(nèi)部業(yè)主的共有，這些道路不只有通行功能，還有小區(qū)業(yè)主停車等其他很多功能。此外，完全打開也涉及安全和民眾觀念等問題，政府不能強(qiáng)行推行，要尊重《物權(quán)法》。

從專家的觀點(diǎn)來看，在依法治國的背景下，要打開已建成小區(qū)需要充分尊重業(yè)主的權(quán)利，在充分協(xié)商的背景之下，才能逐步打開，這應(yīng)該是大概率事件。

最高人民法院民一庭庭長程新文23日上午回答“拆小區(qū)圍墻是否違背物權(quán)法”的提問時(shí)表示，目前，黨中央、國務(wù)院提出的這一《意見》屬于黨和國家政策層面的問題，涉及包括業(yè)主在內(nèi)有關(guān)主體的權(quán)益保障，還有一個(gè)通過立法實(shí)現(xiàn)法治化的過程。這也就是說，具體如何執(zhí)行還需要通過立法來落實(shí)。

另外，中心城區(qū)的封閉式小區(qū)并不多，即便有，占地面積也普遍不大，真正圈地比較厲害的是各類政府機(jī)關(guān)廣場(chǎng)、高等學(xué)校和大型體育場(chǎng)館。如果打開封閉式小區(qū)的目的是為了緩解交通擁堵，就理應(yīng)從這類地方開始，不僅更具實(shí)際意義，還能給住宅區(qū)開放做好表率。

增加公共空間不應(yīng)以犧牲私人空間為前提，兩者并不矛盾。如果確實(shí)需要占用私人空間，也必須合情合理合法，遵循法律法規(guī)和民主程序，盡量做到公平公正公開。

多個(gè)封閉小區(qū)所組成的現(xiàn)代城市本質(zhì)上是支離破碎的，居住行為與城市生活之間并沒有太多的交集與必然性，空間并非場(chǎng)所，有氣息、有文化的空間才是。這次《意見》的“破墻”，背后是對(duì)城市自組織方式不利的一種批判，把“街道還給城市”，說的其實(shí)是把生活回歸社區(qū)，把場(chǎng)所還給居民，把活力交給街道，將城市建設(shè)的重心，從“空間生產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)涵延展”，這才是場(chǎng)所精神的實(shí)質(zhì)。

“安全，干凈，天藍(lán)，路暢，有文化，有思想”，這是每個(gè)生活在城市當(dāng)中的人們對(duì)于未來城市生活的所有夢(mèng)想，但如何讓這“夢(mèng)想照進(jìn)現(xiàn)實(shí)”， 如何用好街區(qū)制這劑良藥，還需要政府、學(xué)界、媒體，特別是城市的主人們，一起討論和探索。