人民調解制度的困境及完善

【摘要】：人民調解制度在中國文化中孕育而生，近代以來在維護社會穩定、實現人民自治方面發揮了重要作用，在世界上享有 “東方一枝花”，“東方經驗”的美譽。但進入20 世紀90 年代后期，人民調解逐漸被忽略，主要體現在調解糾紛的數量及其參與調解案件數量的比例急劇下降、人民調解協議效力單薄、人民調解缺乏經費支持。造成目前這種局面的原因繁多，主要原因有，社會結構的變遷、理論上的誤區、以利益為核心的市場經濟的沖擊、人民調解制度本身的缺陷等。

【關鍵詞】：人民調解制度;制度困境;制度成因;制度完善

調解作為解決糾紛的方式，具有悠久的歷史背景并蘊含著深厚的文化底蘊，從西周“德主刑輔，禮刑并用”到漢朝黃老學派“虛同為一，恒一而止”，從儒家學說“禮之用，和為貴”到孔子宣稱的“己所不欲，勿施于人”的思想，都能在調解的過程中體現出來。隨著一切以利益為核心的市場經濟的沖擊，人民調解制度本身的缺陷顯露出來，通過訴訟方式又難以負荷繁多的糾紛。

一、人民調解制度的現實困境

（一）人民調解總體弱化。如今人們的訴訟觀念越來越強，逐漸接受和習慣一錘定音的法庭判決，“訴訟時代”強勢到來。與此同時，傳統的以調解方式解決糾紛越來越被人們所摒棄，陷入了瓶頸期。體現在兩方面，一是調解糾紛的數量減少，二是調解的糾紛數量與訴訟案件數量的比例明顯下降。

（二）人民調解協議效力缺陷。人民調解協議，是指民事糾紛的雙方當事人在人民調解委員會的主持下，在自愿、平等的基礎上，為解決糾紛而達成的具有民事權利義務內容，并由雙方簽字或蓋章的書面協議。協議不具有強制執行的效力，這是造成人民調解制度日漸衰落的關鍵因素。人民調解協議的軟執行力，其履行有賴于當事人的自覺意識。根據法律規定，雙方當事人所達成的人民調解協議具有民事合同的效力，如果一方當事人擅自撤銷協議或拒不履行協議可以作違約行為或侵權行為追究其民事責任。然而實際情況是“目前人民法院無一例因當事人變更或解除調解協議而承擔相應法律后果的案例。”[1]

二、影響人民調解制度作用發揮的原因

（一）理論上的誤區。隨著法制體制的建立，社會上出現了“純粹法治主義”的偏向。“純粹法治主義”認為，在現代化的法治進程中，主要任務是加強國家強制力對司法至高無上權威的維護，因此，其他非正式的治理機制便被停滯。人們通過各種社會規范進行自我調整和和約束的能力逐漸下降，調解本質上是通過當事人自愿的放棄部分合法權利而達成一個雙方都接受的結果，這忽略了國家強制力對于公民合法權利的保護，違背了法治的一般要求。”。[2]

（二）社會結構的變遷。我國傳統社會是一個以地域、血緣為根本的鄉土社會。人們彼此熟悉，聯系緊密，社會結構穩固，傾向于選擇方便靈活的調解來解決糾紛。隨著市場經濟的發展，農民大規模涌向城市，原始的村落聚居生存結構逐漸解體。同時許多國有制企業所有制發生轉變，城市居民無法再依賴單位的福利保障，從而轉變為“社會人”。社會結構的變遷，使得調解制度賴以生存的地域資源、人際關系、鄉規等不再對人們有約束力，其必然要走向衰敗。

（三）一切以利益為核心的市場經濟的沖擊。隨著市場經濟深化，發展經濟成中心任務。人們分工不同，但都為實現自己最大化的利益而行使權力和履行義務，因此，國家和集體的經濟水平也得以快速增長。在這種市場精神的渲染下，自利主義萌生，法律成為人們獲取利益和防止自己利益不被他人侵犯的工具。人與人之間的信賴合作關系瓦解，至此，調解制度賴以生存的權威不復存在，文化根基開始動搖。

（四）人民調解制度本身的缺陷。從 2010 年 8 月通過的《中華人民共和國人民調解法》來看，該法顯得比較保守，一些規定只是對以往的重復，一些急需的制度規定模糊。主要表現如下：

1.人民調解的受案范圍有限。《中華人民共和國人民調解法》第 2 條規定：“本法所稱人民調解，是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動。”《中華人民共和國人民調解法》作為特別法效力優先。人民調解在范圍上被進一步限定為民間糾紛。

2.人民調解的組織建設不合理。人民調解制度本質上是群眾自發的管理自己、教育自己、服務自己的具有自治性質的制度。在構建“大調解”機制的推動下，政府及其部門紛紛組建調解組織，但此類調解組織根本上因政府而誕生，經濟上靠政府支撐，人員設置上由政府指派，不具備人民調解的民間性這一基本性質。“模糊了人民調解的性質，使其將來發展的方向不明”。[3]

3.人民調解程序缺乏規范保障。缺乏程序規范的束縛，人民調解員的隨機應變也有可能轉變為自由裁量權的濫用。

三、人民調解制度困境之突破

（一）明確人民調解的性質和功能，規范人民調解委員會的設置。人民調解委員會是處理民間糾紛的自治組織，同時人民調解組織在法院和司法行政的指導下工作，然而在實踐中，不管是通過人民調解的內部結構還是調解范圍、調節內容來看，其自治性都發生了巨大的變化。人民調解要充分發揮在“大調解”機制中的作用，最根本是應該還其民間調解之本來面目，立足于民間性的性質，切實守好“社會第一道防線”[4]

（二）合理擴展人民調解的適用范圍及調解依據。《中華人民共和國人民調解法》中將人民調解的范圍限定為民間糾紛，隨著社會的改革、轉型，人民調解的范圍已遠遠超出民間糾紛的范疇，理當加以拓寬。努力將人民調解制度作為“社會第一道防線”

（三）提高調解員素質。調解委員的素質的提高則關乎調解工作的進程、關乎社會的穩定。首先要完善人民調解員上崗制度。嚴格按任職資格標準選拔人員，“并根據人民調解委員會設立的具體條款而進行資格分類，如行業性調委會的設立主要涉及行業內部糾紛的解決，專業性較強，其調解員應著重聘請相關行業的專業人才擔任。”[5]“另外還要在繼續堅持專職調解員、首席調解員隊伍建設的基礎上，加強建設社區（村）專兼職調解員、律師調解員，形成層次分明、優勢互補的調解員隊伍結構”。 [6]

（四）加強對人民調解的經費保障。首先將人民調解的經費納入政府預算。其次，在政策法律的支持下，將人民調解作用發揮進行科學考量和分析，建立長效保障機制。同時，人民調解要發掘社會資源，引入律師、志愿者等力量，減低內耗，提高運行效率。這樣兩方面結合，從內外因素上解決制約人民調解的瓶頸，促進其發展。

參考文獻：

[1]邱黎黎.論中國訴訟調解和人民調解銜接制度的發展和完善[D].蘇州大學. 2008.

[2]哈書菊.論我國民事糾紛解決機制[J].學術交流.2010（10）：66-68.

[3]宋沖.人民調解制度研究[D].鄭州大學.2012.

[4]尹力.中國調解機制研究[M].北京：知識產權出版社，2009.42.

[5]丁樂利.對完善我國人民調解制度的法律思考[D].中國政法大學.2011.

[6]范愉 當代中國非訴訟解決機制的完善與發展 學海.2013.（4）