關于完善政府引導基金體制機制 加快推進大眾創業萬眾創新的提案

◎全國政協委員、國家科技成果轉化引導基金理事長 馬蔚華

關于完善政府引導基金體制機制 加快推進大眾創業萬眾創新的提案

◎全國政協委員、國家科技成果轉化引導基金理事長 馬蔚華

一、問題及背景

政府引導基金是有效增加創業投資資本供給，引導社會資本投向創新創業企業的重要政策工具。促進政府引導基金良性發展，對于加快實施創新驅動發展戰略，加強供給側結構性改革，推進大眾創業、萬眾創新具有重要意義。2015年，國務院陸續出臺《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》《關于加快構建大眾創業萬眾創新支撐平臺的指導意見》等文件，提出要建立和完善創業投資引導機制，鼓勵地方政府建立和完善創業投資引導基金，引導社會資源支持“眾創、眾包、眾扶、眾籌”加快發展。

在政策引導和支持下，各級政府引導基金實現了井噴式增長。在中央層面，2015年，國務院審議同意設立國家新興產業創業投資引導基金和國家中小企業發展基金，科技部、財政部設立的國家科技成果轉化引導基金進入實施階段；在地方層面，各地政府設立的各類引導基金也如雨后春筍般涌現，基金設立主體逐漸從省級向地市、區級延伸，分布地域逐漸從經濟發達地區向中西部地區蔓延。

隨著數量的不斷增加，規模的不斷擴大，一些制約政府引導基金發展的問題日益凸顯。具體體現在：

一是規模偏小，資金來源缺少持續性。目前，我國政府引導基金的資金主要來自各級政府的財政資金，資金規模普遍偏小。據投中研究院統計，截至2014年底，國內共成立209支政府引導基金，目標設立規模達1293.39億元，平均單支基金規模為6.19億元。同時，有些地方政府引導基金的發展歷史較短，沒有對基金的未來資金來源作出明確的規劃，未能形成吸納民間資本的長效機制，對民間資本的讓利政策還不夠完善，募資渠道狹窄，以至政府引導基金的資金來源缺少持續性，未來亟需擴充。

二是管理分散，缺少統籌和協同。現在政府引導基金，缺乏系統性全面性的頂層制度設計。各個政府部門競相設立引導基金，而且有些部門不止一支基金，有一哄而上之勢。不同政府引導基金政策目標交叉重疊，造成基金重復設立，數量過多，資金使用分散，無法形成“拳頭”效應。

三是存在決策審批程序繁瑣、行政干預等非市場化行為。政府引導基金的投資決策具有一定的專業性和復雜性，應采取委托專業機構進行管理、聘請專業人員組成評審委員會等政策措施，確保基金運行管理的專業化、市場化。但是在實踐中，有些政府引導基金的主管部門，出于保證資金安全的考量，設置了繁瑣的決策審批程序，并將最終的決策權賦予部門的領導層。這在一定程序上影響了基金的運行效率以及決策的科學性和準確性，又會使決策帶有較強的行政干預色彩，難以與子基金層面的市場化運作相銜接。

四是投資限制條件較多，政策導向與商業目標沖突。國內大多數政府引導基金在實踐中過度偏向實現自身的政策目標，從而對創業投資子基金的投資活動提出了很多限制條件，包括管理公司的設立和基金注冊地、投資領域、投資地域等方面，在一定程度上制約了子基金的投資行為，影響了子基金的商業目標。長此以往，引導基金的引導作用會受到制約，也會影響政策目標的實現。

五是缺乏切實可行的考核激勵機制。政府創業投資引導基金的資金來源于政府，形成的相關資產屬于國有資產，理應納入國有資產管理體系。但同時，政府引導基金又承擔著撬動社會資本支持創業企業、扶持產業發展的使命，國有資產增值保值和引導基金的政策性目標之間存在沖突。同時，從事政府引導基金管理的專業化人才短缺。而目前政府引導基金的管理機構多為國有企業或事業單位，對管理團隊的激勵措施十分有限，難以吸引和留住人才，影響引導基金管理水平的提升。

二、建議

1.加強政府引導基金的頂層設計。中央和各級地方政府相關管理部門、財政部門要圍繞充分發揮引導基金的重要作用，加強頂層設計和統籌規劃，支持探索多種引導基金運作模式，結合國家、地方產業布局中重點領域和薄弱環節，適時調整和明確不同政府引導基金的作用領域，不得在同一行業或領域重復設立基金，并且要合理擴大政府引導基金規模，制定政府引導基金發展的長期規劃，確保財政資金支持的持續性。

2.完善促進政府引導基金發展的協同機制。加強與有關部門和單位的合作，推動建立政府投資基金支持產業發展的多部門工作協調機制，克服當前政府引導基金多而散，支持對象重疊，未能形成政策合力的局面。尤其是要發揮中央層面政府引導基金的作用，加強中央級政府引導基金間的協同互動，以及中央級政府引導基金與地方政府引導基金的上下聯動，以資本為紐帶，整合各級政府引導基金和各類社會資本的力量，持續推進大眾創業、萬眾創新，支持經濟轉型升級。

3.建立健全政府引導基金的市場化運行機制。政府引導基金主管部門，應按照相關政策及合作協議，確保子基金的市場化運作。在子基金的審批決策過程中，簡化審批流程，提高審批效率，著重發揮市場化專業機構以及同行專家作用，減少對子基金的干預；對子基金設立后的日常管理，不做過多干預，為子基金創造良好的發展環境。

4.實現政府引導基金考核激勵機制的市場化。政府管理部門出臺相關政策，將政府引導基金納入公共財政考核評價體系，而不作為經營性國有資產進行管理；對于參股設立的子基金所投資企業上市的，政府引導基金按比例所持股權可豁免國有股轉持義務。同時，適當提高政府引導基金從業人員的薪酬待遇，給予必要的獎勵或補貼等，吸引、培養、留住高水平的專業人才。