公眾輿論與美國對華政策

李騰

摘要：公眾輿論對美國對華政策產生重要影響，本文主要采用歷史研究的方法，以尼克松時期美國公眾輿論及其對聯合國中國代表權問題的影響為例，考察分析公眾輿論對美國對華政策的影響。表明，公眾輿論會直接影響美國對華政策的實質內容和執行方式，是美國對華政策決策者認真考慮到一個重要因素。

關鍵詞：公共輿論；美國對華政策；代表權問題

一、公眾輿論與外交政策關系的相關理論

一戰后，美國總統威爾遜為了美國的國家利益，提出了著名的“十四點綱領”，其中重要的一點就是廢除秘密外交，雖然威爾遜的觀點在當時遭受了很多批評，但“公開外交”的思想已漸被接受，在客觀上促進了國際關系領域研究國內輿論與對外政策的熱潮。

現實主義者認為外交政策是少數精英的“智慧”，對公眾輿論大多只是關注，把公眾輿論當作一種實現政治目的的工具。漢斯·摩根索指出：“好的外交政策的理性訴求從一開始就注定不能依賴沖動和非理性的公眾輿論。①”自由主義者大多崇尚公開外交，重視公眾輿論，認為公眾有足夠的理性和判斷力，伍德羅·威爾遜表達了這樣的理念認為：“普通民眾的建議比那些頭腦復雜、自認為正在進行一場高風險的權力游戲的外交官們的建議來得更簡明、直截了當和團結一致”。②尤其是隨著媒體、網絡的迅猛發展，一國的外交政策受公眾輿論的影響越來越大，如果決策者一意孤行，必然遭受外交失敗。

二、公眾輿論與美國對華政策的關系

要分析公眾輿論與美國對華政策的關系，就要分析二者的互動關系，了解當時公眾輿論的狀況，分析其對美國對華政策的影響途徑、作用力大小及作用機制，同時了解美國外交政策制定者對公眾輿論的引導和運用。首先需要對公眾輿論的概念進行界定。蓋布里爾·阿爾蒙德將公眾輿論氛圍三個層次：精英（elite）、“關注的公眾”（attentive public）和“不關注的公眾”（inattentive public）。基（V.O.Key）曾對公眾輿論下了一個定義：“公眾輿論就是政府感到應該慎重對待都個人意見。”③要給公眾輿論下一個比較具體并具有可操作性的定義，需要對公眾輿論的一些特點有明確的認識。第一，公眾輿論是分層次的，可以把公眾輿論分為精英輿論（elite opinion）和大眾輿論（mass opinion）。第二，公眾輿論是分群體的，可以分為共和黨、民主黨和無黨派公眾。以意識形態理念來分，可以分為保守主義傾向的公眾、自由主義傾向的公眾和傾向不明的公眾。以宗教來分，可以分為新教公眾、伊斯蘭教公眾、天主教公眾、佛教公眾和不信教公眾等。結合本文研究的實際，可以將公眾輿論定義為：美國的外交決策圈外的公民對美國外交政策所表達的各種觀點、看法和態度的總和，它主要通過國會、媒體、利益集團、專家學者以及普通公眾等途徑表達和表現出來。這里將外交政策的制定和執行的機構鎖定為以總統為中心的行政部門，把公眾輿論分為五大類：國會、媒體、利益集團、專家學者以及普通公眾。

三、美國公眾輿論與中國代表權問題

（一）尼克松政府上臺前后的美國公眾輿論

在尼克松上臺之前，美國對華公眾輿論已經發生了深刻的變化，導致美國公眾對華輿論發生變化的主要因素有：第一，新中國的存在已經是一個不可忽視的客觀事實。第二，蘇聯咄咄逼人的攻勢，美國漸漸感到力不從心，需要尋找一個平衡力量。另一個原因就是美國國內日益高漲的反越戰聲浪，隨著越戰規模的不斷擴大，要求結束余越戰已經成為當時美國國內壓倒一切的公眾輿論。在這種公眾輿論壓力下，尼克松承諾當選后將體面地撤出越戰，隨著后來進程的展開，可以看出，尼克松是通過新中國對越南迂回施壓，從而求得越南戰爭的結束。從這個角度來講，對華接近政策本身就是美國強烈的反越戰公眾輿論壓力的結果。尼克松敏銳地觀察到了這一變化趨勢，并適時地因勢利導，促成了中美關系正常化這一歷史進程。這是美國決策者將國家利益與公眾輿論有機結合的一個典范。

（二）公眾輿論對尼克松政府決策的影響

在這樣一種公眾輿論的背景下，1971年8月，美國在聯合國中國代表權問題上拋出“雙重代表權”的方案。這種方案滿足了既“能夠保持對臺灣的義務”，又“不遭致贊成接納新中國的人都批評”的要求。這顯然是為了應付公眾輿論的要求。當時的公眾輿論基本情況是，公眾既希望或者不反對新中國進入聯合國，但同時又不愿意看到國民黨被驅逐出聯合國。贊成新中國進入聯合國的公眾雖然第一次超過了反對的人數，但兩派比例大致相當。時任美國常駐聯合國代表的喬治·布什在其日記中寫道：“向尼克松總統建議任何顯得是‘出賣中華民國的政策都是不當的。精英們爭辯說——‘中華人民共和國是一個現實——但‘中國民國同樣是一個現實。我們絕對不應為了一個大現實而出賣一個小現實。”④為了遭致任何一派的反對，國務院認為“雙重代表權”的確是最理想的選擇。

1971年10月，聯合國大會就中國代表權問題的解決方案進行投票表決，美國“逆重要問題”的提案遭到失敗。臺灣方面知道大勢已去，為了保存所謂的“尊嚴”，于是當場退出了聯合國組織。公眾輿論這種既希望對華接觸又反對犧牲臺灣的心態一直是影響尼克松對華接觸的一個重要因素。

四、結論

總之，在聯合國中國代表權問題上，美國對華政策制定者深受公眾輿論的制約。由于公眾輿論長期反對新中國進入聯合國，導致美國歷屆政府擔心公眾輿論的強烈反對而不敢或不愿在這一問題上改變對華政策。直到公眾對華輿論發生顯著變化后，才由尼克松政府的主動而最終促成這一問題的解決。這一案例有力地證明：美國對華公眾輿論對美國對華政策的制定有著十分重要的影響。（作者單位：湘潭大學）

注解：

①袁小紅著：《公眾輿論與美國對華政策1949一1971》，湖南大學出版社，2008年版，第18頁。

②Ole R.Holsti，Public Opinion and American Foreign Policy，University of Michigan Press，1996，p.8.

③Key，V.O.，Public Opinion and American Policy Democracy，New York：Alfred·A·Knopf，1961，p.14.

④George Bush，All the Best：My Life in Letters and Other Writings，A Lisa Drew Book Scribner，1999，p.141.

參考文獻：

[1][法]托克維爾：《論美國的民主（上卷）》，北京：商務印書館，1997年版。

[2][美]羅斯·Y·凱恩：《美國政治中的“院外援華集團”》，北京：商務印書館，1984年版。

[3][美]尼克松，《尼克松回憶錄（中冊）》。

[4][美]基辛格：《白宮歲月》，北京：世界知識出版社，1980年版。

[5]陶文釗：《中美關系史》，上海，上海人民出版社，2004年版。

[6]李一非：《美國政府：越南戰爭公眾輿論危機的原罪》，載《世界經濟與政治論壇》，2004年第03期。

[7]袁小紅著：《公眾輿論與美國對華政策1949一1971 }，湖南大學出版社，2008年版。