青島市全面推進區市綜合行政執法體制改革的探索與實踐

梁濱

關鍵詞：綜合執法 體制改革 青島

2013年10月開始，青島市黃島區和膠州市按照中央編辦和省編辦的部署，開展了跨部門、跨領域綜合行政執法改革試點，取得了良好的管理效果和社會效應，積累了一定的改革經驗。在此基礎上，青島市研究出臺了《關于推進區市綜合行政執法改革的意見》，決定今年起在區市全面推進綜合行政執法體制改革。

一、明確改革目標

青島市開展的綜合行政執法體制改革，以區市和鎮街為重點，以相對集中行政執法權、整合規范執法機構、推進執法重心下移、優化執法力量配置為主要內容，全面實施城鄉統籌的跨部門、跨領域綜合行政執法，按照決策、執行、監督相協調的要求，合理確定相對集中的行政執法權限，設計更加科學的執法體制，實現職責關系理順、執法資源集中、執法責任明確、執法行為規范，以加快建立權責統一、權威高效的行政執法體制，切實增強基層政府治理能力和社會管理水平。

二、創新體制設計，增強綜合執法的權威性

綜合行政執法體制改革，不僅包括行政權力、執法職責的優化配置，還包括執法機構設置、編制人員配備的調整整合，這是綜合行政執法體制改革的核心和關鍵。改革中，青島市特別注重把握綜合行政執法改革的科學內涵，圍繞改革目標，突出工作核心，明確工作任務，重點做好職能、機構、人員的整合優化等改革工作。

（一）科學整合執法權限。把認真清理政府實施的行政執法事項作為首要工作，圍繞基層發生頻率較高、與人民群眾日常生產生活關系密切、多頭重復交叉執法問題比較突出、專業技術要求適宜、檢驗檢測技術支持難度較小的領域進行改革，重點在市容環境衛生、城鄉規劃、城市綠化、市政公用、文化市場、土地和礦產資源、海洋漁業、畜牧獸醫、食品藥品、交通運輸、農業、商務等領域選擇相對集中的行政處罰權及相關的監督檢查、行政強制權。對暫不適宜實行綜合行政執法的行政執法事項，可以整合執法機構和執法隊伍，推進行業內綜合執法。在研究確定劃轉綜合行政執法的執法權限時，一定要堅持以優化職能配置、加強監管和執法、提升執法效能為權衡考量標準，防止行政主管部門推諉責任，有選擇地把一些監管難度高、責任大的事項推給綜合行政執法部門。

（二）建立完善執法體制。建立精簡統一、管理高效的組織架構，是開展綜合行政執法的基礎。按照改革要求，區市將整合相關執法機構和職責，組建綜合行政執法局，作為同級政府工作部門，依法獨立行使有關行政執法權，并承擔相應法律責任。對未納入綜合行政執法的領域，按照優化資源配置、提高監管效能的要求，規范行政執法機構設置。一個行政主管部門下設多支執法隊伍的，原則上歸并為一支，實行部門和領域內綜合執法。改革還要注重統籌區市和鎮街的執法管理工作，強化屬地管理，下放執法權限，將綜合行政執法向鎮街延伸，加快建立統一高效的基層行政執法體系。區市綜合行政執法局的內設機構綜合設置，按照執法責任區域范圍和相對集中、重心下移、覆蓋城鄉的原則設置基層執法隊伍，負責派駐鎮街所轄區域內的行政執法工作，以鎮街管理為主，由其負責執法隊伍的人員安排、日常考核、執法保障等事項，執法隊伍負責人任免應當征求所在鎮街的意見。建立鎮街綜合執法平臺，完善執法聯動機制，由鎮街統籌轄區內派駐機構和基層執法力量，開展聯合執法。

（三）加強執法隊伍建設。人員隊伍是開展綜合行政執法的基本依托，其管理和建設事關依法行政的大局，事關黨和政府的形象。改革中，青島市一方面注重加強編制保障，根據部門行政執法職權劃轉情況，及時調整整合執法機構，精簡歸并原有執法隊伍，相應劃轉人員編制，充實加強綜合行政執法力量。綜合行政執法機構所需人員編制在各區市編制總額內調劑；執法隊伍使用事業編制原則上以整合后的原執法隊伍編制總數為限，確需增加的，在各區市事業編制總額內調劑解決。執法隊伍使用的事業編制在現有總量內實行專項管理。另一方面，強調要提高執法能力。綜合行政執法涉及幾十上百部法律法規和規章，執法人員的綜合業務素質是綜合行政執法效果的根本保障。注重選拔政治素質好、業務能力強的干部充實到綜合行政執法部門任職，建立健全執法隊伍管理制度，明確執法人員錄用標準，堅持“凡進必考”。加強對執法人員運用法律法規、履行執法程序等方面的綜合業務培訓，嚴格實行持證上崗和資格管理制度，提高執法人員的綜合素質。推動統一執法人員的制式服裝和標志標識，加強執法經費、裝備和執法人員待遇保障，推進綜合行政執法規范化建設。

三、完善協調機制，增強綜合執法的實效性

推進綜合行政執法改革，理順體制是基礎，而改革能否取得預期效果，完善協調機制很重要。這不僅包括綜合執法流程的梳理再造，還包括與各部門的職責關系界定。實現行政主管部門與綜合行政執法部門的高效協作配合，是綜合行政執法工作效果的保證。

（一）明確行政主管部門的監管責任。行政主管部門切實落實主體責任，依法履行政策制定、審查審批、批后監管、協調指導等職責，加強對綜合行政執法部門的業務指導和監督，及時抄送涉及綜合行政執法的文件、審批信息等資料，明確執法重點和要求，收到對違法行為的舉報應當先行登記并告知綜合行政執法部門處理。執法中需要相關行政主管部門及專業技術機構提供審批資料、技術鑒定等措施的，各相關部門及專業技術機構應積極做好配合工作。

（二）明確綜合行政執法部門的執法責任。綜合行政執法部門依據省政府的批復，履行相關法律法規賦予的對違法違規行為的行政處罰權，以及與其相關的行政強制等后續監管職責，對作出的行政執法決定以及執法過程中發現的問題，應及時通報相關行政主管部門。

（三）理順綜合行政執法部門與行政主管部門的職責關系。明確部門權責邊界，及時調整完善權力清單和責任清單，在確定部門監管職責分工時，力求在“細”字上做文章，在“清”字上下功夫，明確每個環節行政主管部門和綜合行政執法部門的監管責任，確保形成部門間無縫銜接的監管機制，避免出現職責交叉重疊或真空漏洞。建立健全行政主管部門和綜合行政執法部門之間的信息通報、執法協助、業務指導、案件移送、工作會商、爭議處理等制度，完善執法預警體系和突發公共事件快速反應體系，形成順暢、有效的協調配合機制。同時，切實強化行政主管部門的技術支撐責任，檢驗檢測機構應及時有效地為綜合行政執法部門開展執法活動提供技術支撐。

（四）理順綜合行政執法部門與司法機關的關系。改革不僅要處理好行業行政管理與綜合執法的關系，也要做好行政執法與司法的銜接。建立綜合執法部門與公安機關、檢察機關、審判機關的信息共享、案情通報、案件移送制度，完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執行執法協作相關規定，實現行政執法和刑事司法無縫對接。建立綜合行政執法機關與公安機關的聯勤聯動機制，探索綜合行政執法與公安執法有效結合的模式，加強行政執法保障。

（五）建立完善網格管理、執法監督機制。整合現有的城市管理、社會治安、社區管理、民生服務等網格體系，建立統一的社會治理網格化管理平臺，完善社區、鎮街、區市三級網格管理體制，加快綜合執法與社會治理網格的融合，實現一個平臺管全部，有效擴大執法監管范圍，預防違法事項發生。推進執法規范化建設，推進陽光執法。堅持以人為本、執法為民理念，促進嚴格規范公正文明執法。強化行政執法責任制，嚴格實行執法評議考核、案卷評查和執法過錯責任追究制度。完善綜合執法信息平臺功能，接受群眾舉報，對各執法隊伍的違法行為及時進行監督檢查，確保執法的合法性。

全面推進區市綜合行政執法體制改革，任務重、難度大、要求高，尤其是在現階段綜合行政執法、部門執法并存的條件下，推進綜合行政執法改革，絕不能單兵突進，相應的配套舉措一定要及時跟進。所以工作中一定要加強統籌、形成合力，建立健全常態化、長效化工作機制，確保改革取得實效。為此，青島市建立了綜合行政執法體制改革聯席會議制度，統籌協調指導全市的改革工作，各區市也按要求建立了聯席會議機制，牽頭研究制定綜合行政執法改革方案，相對集中行政處罰權工作按程序報省政府批復后組織實施，確保綜合行政執法體制改革工作依法合規，有序推進。