關于加強鄉鎮綜合執法體系建設的思考

蘇彬

關鍵詞：執法體制 綜合執法 鄉鎮綜合執法體系

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：要創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一，權威高效的依法行政體制。鄉鎮政府作為國家政權體系中最基層的政權單位，與基層群眾打交道最直接、最經常，面對的行政執法工作最具體，是依法管理、依法行政的最前沿陣地。隨著經濟社會的發展進步，法治社會的深化改革，切實抓好鄉鎮層級的行政執法工作，加強和完善鄉鎮綜合執法體系建設具有重要的現實意義和迫切的社會需要。

一、鄉鎮行政執法工作現狀

近年來，隨著依法治國和深化機構改革步伐的加快，著力構建綜合執法大部制，積極推進了鄉鎮綜合執法體系建設，依法行政工作有了有效改善。但與建設法治政府的要求相比，與人民群眾對維護市場秩序和對公平公正執法的期盼相比，還存在一定差距。通過對濱城區部分鄉鎮、街道辦的調研，普遍存在以下困難和問題。

（一）鄉鎮執法權責不一致。鄉鎮政府作為我國行政體制中最基層的一級地方政權組織，擔負著本轄區內政治、經濟、文化等全方位的行政管理職能。根據現行法律、法規，鄉鎮政府除受人口與計劃生育部門委托征收社會撫養費和《城鄉規劃法》規定鄉鎮政府具有的行政執法權外，鄉鎮政府基本上無權執法。這就造成一種困境：一方面，鄉鎮政府工作人員在日常工作中發現違法情況時，由于沒有行政執法權，只能對違法人員進行勸阻，對不聽勸阻的嚴重違法行為只有聯系有執法權的職能部門處理，輕微的違法行為只能不了了之，這不僅不能遏制違法現象，而且增加了執法成本、降低了執法效率，同時也損害了鄉鎮政府管理的權威性。另一方面，雖然鄉鎮政府不具有行政執法主體資格， 但實踐中鄉鎮政府卻總是被推到最前線去“沖鋒陷陣”， 要求“鄉鎮黨政一把手負總責”， 并且實行“一票否決”制。因此，鄉鎮政府越權執法、違法執法現象較為普遍。

（二）鄉鎮執法體制機制不順。行政執法涉及社會各個領域，是全方位、多層級的社會管理工作。市區層面的行政執法機關作為職能較為專一的行政執法部門，在面對點多、線長、面廣的廣大鄉鎮農村開展執法工作時，人員、編制、裝備、經費等方面的配置無法完全滿足行政執法的實際需要，往往感到勢單力薄、力不從心。另一方面，由于相關法律、法規的不完善、機構設置的滯后，以及權力和責任的交叉、模糊，各自為政、各掃“門前雪”的現象仍然時有發生。從濱城區來看，雖然鄉鎮執法在維護本轄區的秩序與安全方面發揮了一定的作用，但是鄉鎮執法權力大部分來自于區級各個部門的委托。委托部門由于政策法規的局限，授予鄉鎮很小的行政執法權，鄉鎮在依法查處、處罰等環節往往要向區級部門報批或備案，影響了執法的效率效果。

（三）鄉鎮行政執法缺乏有效監督。在實際工作中，一般都是中心工作搞突擊，違章建筑拆除、社會撫養費征收等工作樣樣都去做，導致了鄉鎮干部人人都去執法。沒有明確什么事情該辦、什么事情不該辦，鄉鎮行政執法缺乏有效的監督制度和監督機制。另一方面，鄉鎮行政執法缺乏程序制約，執法部門在處理案件時，除少數部門實行“查處分離”的制度外，多數執法部門的同一個辦案人員既負責案件的調查取證工作，又負責提出或作出案件的處罰決定，無任何監督制約，從而無法保證案件處理的合法性、公正性。

（四）鄉鎮行政執法人員素質不高。鄉鎮執法人員總體上文化層次不夠高，法律專業畢業的人員更是“鳳毛麟角”，近幾年考錄的公務員，雖然學歷較高，但農村工作實踐經驗相對缺乏。同時，鄉鎮工作人員調整較頻繁，執法崗位不固定、臨時性工作多，造成執法人員一人多職，沒有受過系統的專業培訓，法律知識學習不夠，對行政執法程序掌握不透，在處理一些復雜的行政執法案件時，對事實認定、法律與程序適用、自由裁量權等方面的問題，往往把握不準，經常會感覺到力不從心。

二、鄉鎮執法困境原因分析

（一）依法行政體制機制滯后。目前，我國正處在由傳統型社會向現代型社會過渡的轉型期，傳統體制、機制上的慣性阻力造成了當前行政執法的困境。經過改革開放三十多年的高速發展，我國經濟發展水平、經濟結構、經濟規模等出現了重大變化，使行政執法面臨的問題更為復雜化、多樣化、專業化、綜合化，也必然要求有更高水平的民主法制環境與其相適應。但從現狀來看，法制環境還不完善，各種法律制度之間未能協調一致，部分部門立法與上位法存在沖突，行政授權、行政委托等行為也需要進一步規范，以適應行政法治化要求；體制環境還不暢通，主要表現在執法部門內部管理體制不協調，上下級執法部門的管理權限劃分不合理，執法部門管理權限不明晰，主管部門與鄉鎮政府關系不明確，條塊分割嚴重等，政治體制和行政管理體制滯后；守法環境還有待改善，主要在于執法人員和行政相對人的法治觀念和文化法律素質還有待提高。

（二）鄉鎮政府職能趨向弱化。隨著國家行政體制改革，鄉鎮權力職能逐步減少弱化，縣區級政府權利義務的下行延伸，造成了鄉鎮農村地區公權力的真空。隨著經濟的發展和社會環境的變化，原有的一些權力在實際運行中逐漸弱化，如國地稅收、工商、國土、公安、食藥監管等基本都已上收到市縣（區）主管局，鄉鎮政府無權也無法過問其資金、人員、項目和相關權限的管理和調度，而一些原先屬于市縣管理的義務性權力又紛紛下放給鄉鎮。按照法定程序，鄉鎮政府在相關領域權力的退出，必然要求縣區級政府部門的跟進，但是由于區級政府部門對傳統管理體制的依賴以及鄉鎮農村地區管理的實際困難，鄉鎮政府又不得不承擔起早已轉移的職責，由于主體不清、權責不明，使得在管理上出現“權責分離”的狀況，從而造成了鄉鎮管理的權力真空和執法空白。

（三）城鄉二元結構差異化。城鄉二元結構主要是基于經濟發展水平的差異性而存在，鄉鎮人口的戶籍、養老、醫療等與城區居民不同，由此逐漸形成了迥異于城市的行政管理環境。近年來城鄉差距的逐年拉大使得我國城鄉二元結構更加深化，經濟、政治、理念上的差異，必然使法律調整的權利義務對象與城市存在差別，也必然使行政法治環境更加復雜化，同一法律、法規就不容易統一、有效貫徹，比如計劃生育條例、勞動法、義務教育法、土地管理法等行政法在城市一般都能得到較好的貫徹執行，但是在農村執行時卻遇到了相當大的阻力和困難，導致行政執法難度加大，其根源就在于城鄉二元化管理體制，阻礙了城鄉一體化統籌發展。

三、加強綜合執法的對策和建議

（一）整合資源，規范機構編制設置。以推動行政執法重心下移、相對集中行政執法權、整合規范執法主體、優化執法力量配置為主要內容，全面推進城鄉統籌的跨部門、跨領域綜合行政執法，借鑒先進地區鄉鎮綜合執法的經驗和做法，利用鄉鎮現有的行政執法框架體系和既有的工作模式，在鄉鎮不增機構、不增編制、不增人員、不增加財政負擔的前提下，整合鄉鎮現有的（包括區級各部門和各垂直管理部門在本轄區內設置的“七所八站”）行政執法和管理職能的機構、編制、人員和財政等資源，通過清理界定法定職責、規范委托執法職權、合理確定協助義務等形式，設立鄉鎮綜合行政執法機構，實行跨部門、 跨行業綜合執法，由其在轄區內依法行使與其職責相適應的行政執法權。按照精簡、統一、效能的原則，妥善解決綜合行政執法涉及的機構編制問題。根據部門行政執法職權劃轉情況，及時調整整合執法機構設置，精簡歸并部門原有執法隊伍，相應劃轉有關部門及其執法隊伍人員編制，充實加強綜合行政執法力量。根據監管領域，下設公共安全監管、市場秩序監管、人口資源環境監管等內設機構，所需編制、人員原則上可在鄉鎮現有的具有行政執法性質的編制、人員中整合調劑解決，并將其劃歸鄉鎮政府直接管理，有效解決基層“看得見、管不著”和執法力量分散薄弱等問題，努力構建起“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的基層綜合執法體系。

（二）依法行政，明確法律賦予的職責。現行法律、法規和規章明確賦予鄉鎮政府法定行政執法職責的，鄉鎮政府應當繼續嚴格按照法律、法規和規章規定的執法權限與執法程序以及具體事項、范圍、標準和要求，履行好行政執法職責。現行法律、法規和規章沒有明確賦予鄉鎮政府相應的行政執法職責的，建議由以下兩個渠道來解決：一是實行上級部門委托執法。區級行政執法機關可在法定權限內委托鄉鎮人民政府實施行政執法，依照現行法律、法規和規章委托鄉鎮政府行使相應的行政執法職權，受委托的鄉鎮政府以市、縣（區）行政執法機關的名義在委托范圍內行使行政執法職權。二是根據《立法法》的規定，凡屬于全國人大及其常委會專屬立法權范圍以外的事項，在國家未制定法律、行政法規時，地方根據實際需要，可以制定地方性法規。因此，地方在鄉鎮綜合行政執法方面有著一定的立法空間。建議將制定地方性法規或規章的工作納入相應的日程，在可行性論證的基礎上，盡快出臺有關方面的地方性法規。上級人民政府也可根據有關規定制定地方性規章，授予鄉鎮人民政府行使與其責任相適應的綜合行政執法權限。鑒于地方性法規和規章的制定有其法定的程序，需要相當長的時間才能完成，當前應以部門委托執法的形式為主。

（三）協調配合，完善區鄉執法聯動機制。鄉鎮綜合執法不是“單打獨斗”，而是一項系統工程，應理順區直派駐機構與鄉鎮政府關系，健全區級派駐機構與鄉鎮綜合執法機構的協作機制，強化鄉鎮政府的執法統籌職能。鄉鎮政府應落實好主體責任，加強源頭監管和協調指導，依法履行政策制定、審查審批、批后監管、協調指導等職責，強化事中事后監管，加強對綜合行政執法部門的業務指導和監督，明確執法重點和要求，督促其執行有關法律、法規和政策。上級業務主管部門應加強對鄉鎮綜合行政執法部門的指導和工作聯系，建立健全溝通配合和業務培訓機制，做到同步征詢工作意見、同步布置相關工作、同步開展業務培訓、同步進行考核評價。綜合行政執法部門要依法履行后續監管、行政處罰及其相關的行政強制等職責，對作出的行政執法決定以及執法過程中發現的問題，應及時報告相關業務主管部門。綜合行政執法部門在行使職權中，各相關部門及專業技術機構應積極做好配合工作，實現信息資源共享。同時還應建立業務主管部門和綜合行政執法部門的工作會商制度，完善執法預警體系和突發公共事件快速反應體系，形成順暢、有效的協調配合聯動執法機制。

（四）強化監督，推進陽光規范執法。結合市、縣（區）級“四張清單、一個平臺”為主要架構的政府權力運行體系建設，將行政權力清單、政府部門責任清單編制工作向鄉鎮層級延伸，進一步明確行政權力范圍，厘清部門職責邊界，強化行政執法責任制，嚴格實行執法評議考核、案卷評查和執法過錯責任追究制度，促進鄉鎮綜合執法機構依法行政、規范執法。同時，要公開綜合行政執法的部門職責、執法依據、處罰標準、運行流程和監督途徑，建立健全部門間無縫銜接的監管機制，推進陽光執法。堅持以人為本、執法為民理念，妥善處理執法中涉及人民群眾切身利益的矛盾和問題，促進公正文明執法。對綜合行政執法部門作出的具體行政行為不服提出的行政復議申請，由當地鄉鎮政府依法受理；對區政府設有綜合行政執法部門的，申請人也可選擇向區級人民政府設立的綜合行政執法部門提出行政復議申請，由該綜合行政執法部門依法受理。

（五）強素質樹形象，加強執法隊伍建設。高素質的執法隊伍是做好執法工作的基礎和保障。應堅持德才兼備、以德為先的用人標準，注重選拔政治素質好、業務能力強、作風過硬、善于做群眾工作的干部充實到綜合行政執法部門工作。建立健全執法隊伍管理制度，明確綜合行政執法人員遴選標準，嚴把人員進口關。強化執法人員的綜合業務培訓和思想政治建設，增強執法隊伍法制觀念，提高執法人員的整體素質。嚴格實行持證上崗和資格管理制度，經資格審查合格，給予辦理綜合執法證件，可在安全、環保、計生、城建等多個領域開展執法，有效解決執法人員力量不足問題。加強加強綜合行政執法規范化建設，推動統一執法人員的制式服裝和標志標識，加強執法經費、裝備和執法人員待遇保障，確保依法行政、規范執法，樹立綜合行政執法部門良好形象。