關于加強和改進行政備案工作的調研報告

胡小飛

關鍵詞：備案 監管 職能轉變

行政備案，或簡稱備案，是行政主體在自己行政管理的范圍內，根據工作需要制定的某種行政管理方式的概稱。《行政許可法》實施后，特別是黨的十八大以來，按照建設法治政府和服務型政府的基本要求，中央和地方各級政府大力推行簡政放權和轉變政府職能，行政審批事項過多過濫、審批過程冗長復雜等現象得到明顯改觀。在此背景下，作為一種相對緩和的政府規制手段，行政備案被廣泛使用于日常行政管理領域，成為行政機關實現外部管理的一種重要途徑和手段。例如，中央和地方政府在編制行政權力清單中，明確將備案劃入“其他行政權力”類別。雖然備案作為一種常見的管理手段，在我國法律法規中的出現頻率很高，但目前法律法規尚未對其概念和屬性作出明確界定，在具體實踐中，存在諸多設置不科學、邊界不清晰、管理不規范之處。因此，與行政審批前置中介服務類似，行政備案領域也很容易成為公共管理服務領域的“灰色地帶”，如果管理不當，就會引發降低政府行政效能、提供權力尋租土壤、增加行政相對人負擔等一系列嚴重問題，亟需各級政府引起高度重視并認真加以解決。

一、存在問題及根源分析

（一）存在的問題。威海市通過查閱法律法規文件和相關資料、召開座談會、進企業走訪、到政務服務中心與服務對象現場交流等形式，對行政備案領域的基本情況進行了調查分析，將存在問題歸納為“濫”、“亂”、“散”、“慢”四個方面。

一是“濫”，即備案設立隨意，事項過多過濫。由于法律法規沒有對設定行政備案的主體權限、行政備案的定位要求和程序規范作出明確界定，行政備案事實上成了一個什么都可以往里裝的大“筐”：首先，目前各個層級、各個部門的行政機關都事實上“有權”在各自領域設定備案事項；其次，《行政許可法》明確要求將一些不適宜用許可方式管理的事項，規范為以備案等方式管理；此外，對經濟社會管理中出現的一些新事務，受法律限制不能設定為行政許可的，一些行政機關傾向于采取備案形式變相實施。隨著時間推移，各類行政備案事項不斷膨脹。據有關資料顯示，截至2009年1月，我國共有涉及備案的法律170部，行政法規481部，法規性文件372部，地方性法規6554部。從我市情況看，目前列入市級行政權力清單的行政備案事項共101項，涉及26個市直部門、單位。除此之外，由于目前行政機關對備案的理解比較混亂，一些部門、單位僅憑工作經驗和直覺，簡單發個內部通知就可以設定備案，直接或間接為相對人設定義務、限制權利，顯得非常任性。

二是“亂”，即事項邊界模糊，錯位越位嚴重。行政備案角色混亂、功能雜糅的問題非常突出，行政機關以備案之名行審批或認定之實的事例屢見不鮮。例如前面提到的“宗教教職人員備案”，實際上是一種純粹的審批，只是在外表上披上了一層備案外衣。再如，《商標法》第四十條規定：“商標使用許可合同應當報商標局備案。”最高人民法院2002年10月頒布的《關于審理商標民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十九條規定：“商標使用許可合同未在商標局備案的，不得對抗善意第三人。”這種備案雖不具有強制性，但實際是對已有權利、資格或行為進行承認、確定或否認，實質上是一種行政確認。此外，有的法律法規和規范性文件對相對人規定了“報告”、“報送”義務，雖未明確采用“備案”字眼，但具體分析起來仍是設定了一種備案要求。例如，《勞動法》第二十七條規定：“用人單位瀕臨破產進行法定整頓期間或者生產經營狀況發生嚴重困難，確需裁減人員的，應當提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工的意見，經向勞動行政部門報告后，可以裁減人員”；第三十四條規定：“集體合同簽訂后應當報送勞動行政部門”，等等。

三是“散”，即備案程序不清，缺乏統一標準。目前行政備案未形成如行政許可、行政處罰那樣完備統一的法制程序，不同領域、不同行業、不同機關對行政備案的理解和認識各不相同，從而在工作實踐中各說各話、各自為戰。從現狀看，絕大多數備案僅就各自領域簡要規定了申請期限、需提供材料及基本流程，而對事項受理、審查期限、結果告知及后續監督檢查等重要環節普遍缺乏完備的程序規定，對備案過程中行政主體及其工作人員的法律責任沒有具體明確，容易導致行政權力的濫用或行政機關的不作為。以建設工程勘察設計合同備案為例，該事項的設立依據是2000年3月建設部、工商總局印發的《建設工程勘察設計合同管理辦法》第九條規定：“簽訂勘察設計合同的雙方，應當將合同文本送所在地省級建設行政主管部門或其授權機構備案，也可以到工商行政管理部門辦理合同鑒證。”但這個辦法并未對備案（鑒證）程序方法作出具體規定（從掌握的情況看，“到工商行政管理部門辦理合同鑒證”是一紙空文，各地基本未實施過），之后各地出臺的備案實施辦法五花八門，僅從規定的提交材料看，與江蘇省、煙臺市相比，威海市多出了“發改、土地、規劃部門等批準文件”，在一定程度上確實存在“材料過多、要求不一、增加負擔”等問題。此外，這一領域還存在行政機關打著協會的旗號干預市場問題：2011年山東省勘察設計協會出臺了《工程勘察市場自律管理意見》，對省內勘察市場最低成本價作出規定，并要求各市成立勘察市場自律管理委員會及其常設辦公室（省里將辦公室設在省住建廳下屬事業單位省建設工程勘察質量監督站）負責規范本市的勘察市場行為，接受和查證有關勘察單位違背市場行為的舉報，公開以協會的名義干預市場行為。由于目前省內各市實際市場價格已大大低于這個“最低成本價”，勘察單位只得做陰陽合同以應付“檢查”。

四是“慢”，即規矩意識不牢，辦事效率低下。在調研中發現，許多服務對象的意見集中反映在行政機關及其工作人員的工作作風上。例如，有的行政機關習慣把備案理解為審批設卡，強令不備案就不能從事后續相關活動；有的行政機關關起門來搞一套“土辦法”，把一些部門私利塞入其中，要求相對人一律都得照辦；有的行政機關以行業協會的名義出臺收費指導標準，違反了這個標準，行政機關就要干預甚至處罰；有的行政機關之間信息不通、壁壘森嚴，把部門之間能夠溝通解決的事情轉嫁到企業和群眾身上；有的機關工作人員生冷橫硬、吹毛求疵，心情不好了這也不行、那也不行，雞蛋里挑骨頭；有的機關工作人員漫不經心、敷衍塞責，沒有盡到首問負責和一次性告知義務，讓服務對象多跑了許多冤枉路，等等。

（二）原因分析。通過對以上問題的具體分析，原因可概括為以下幾個方面：

一是受傳統管理理念束縛，行政機關審批意識濃厚。雖然《行政許可法》已經頒布實施十一年，但不少領導干部和機關工作人員思想意識深處仍未完成由全能政府到有限政府、管理政府到服務政府、權力政府到責任政府的轉換，仍然認為社會公共事務只有政府才能解決好，在管理方式上更多地強調相對人的義務，強調政府事前審批把關。在制定政策、采取措施過程中，會自覺不自覺地出現“以事前審批代替事中事后監管”、“以備案名義實施審批”、“以服務名義實施管理”、“以協會名義實施管理”等問題。

二是受法制建設滯后影響，清理規范缺乏理論支撐。行政備案是一項程序性公務行為，我國至今尚未完成行政程序法立法工作，而且缺乏對行政備案行為的系統專業研究，各地對此也鮮有實際探索，導致備案概念不清、程序不明、定位不準，出現了大量“偽備案”事實。由于法律對行政備案的設定主體沒有作出統一規定，一些部門、單位可以以“紅頭文件” 隨意設定行政備案，導致行政備案設定事實上處于失控狀態，出現了一些不合法、不合理問題。此外，對備案事項的清理規范，也因為缺乏法律支撐和政策依據，難以全面有效開展，一些早就不合時宜的“霸王條款”和“僵尸條款”仍然存在，需要自上而下引起高度重視。

三是受“信息孤島”現狀制約，行政備案壓力難以紓解。由于行政機關上下之間、左右之間存在條塊分割事實，各類行政活動的情況和資料收集、整理、分析等處于分散管理狀態，各部門、單位之間尚未真正建立起制度化、暢通的信息交流機制和共享機制，從而形成了一個個“信息孤島”。在此情況下，若乙部門在受理某件審批申請時，需要以獲得甲部門的審批信息為先決條件，最省心省力的選擇辦法就是通過增設行政備案，把有關成本轉嫁到申請人身上。如果申請事項涉及的審批鏈條越長，相關審批部門的備案要求則會越多，轉嫁到申請人的壓力則會越大。

四是受部門和個人利益侵蝕，政府執行力和公信力被削弱。馬克思說過，一切問題都是人的問題。客觀地看，近期開展的黨的群眾路線教育實踐活動和領導干部“三嚴三實”專題教育活動在加強和改進黨風政風方面取得了明顯實效，但一些行政機關領導干部和工作人員宗旨意識淡化、紀律觀念松弛和服務理念不牢固、制度要求不嚴格、責任履行不到位等問題仍然存在，影響了政府部門形象。

二、加強和改進行政備案工作的思路設想

行政備案領域存在的問題具有普遍性，其根源首先在于法制建設滯后和體制機制不健全，因此需要從全局角度加強頂層設計，明確改革指導思路和基本方法。

（一）推進依法行政，予以正本清源。一是加快推進法制建設，及時提供法律法規指導。深入貫徹落實黨的十八屆四中關于全會推進依法治國的部署要求，組織加強理論研究，從法律層面上厘清審批、備案、登記之間的邊界關系，指導各級行政機關及時消除模糊認識。從國家層面加快推進對《行政程序法》的立法研究，構建公正行政程序制度，進一步完善行政權力清單和政府部門責任清單制度，規范包括備案在內的各項行政權力運行。二是合理設置備案權限，還原備案真實屬性。行政備案作為一種較行政審批更為柔性、更為靈活的管理方式，其設定方式除法律、法規外，還需考慮其時效性、專業性和便利性等因素，應允許以地方政府規章形式設定行政備案事項，除此之外，嚴禁地方各級部門、單位以“紅頭文件”形式作出設立備案事項的規定。在此基礎上，從法律法規角度明確行政備案的功能特征，解決好“什么是備案、如何設定備案、怎么管理備案”三個關鍵問題，真正讓“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。三是完善法制審查機制，嚴格把關界定。一方面，行政機關新設定行政許可、行政備案事項必須按照法律、法規、規章規定的權限、范圍、條件和程序進行，并由專業機構予以把關審查；另一方面，應及時組織對現有備案事項進行清理審查，對錯位越位問題根據管理權限提出修改建議，認真解決這一領域存在的不合法、不合理問題。

（二）圍繞政府職能轉變核心，大膽改革創新。一是積極推行簡政放權，積極為各類服務對象減負松綁。深化行政管理體制改革，不斷改進政府管理方式，研究推進行政審批前置改后置、審批改備案、前置備案改后置等改革創新，組織清減備案事項中的繁文縟節和事實障礙，進一步優化政務服務環境。二是完善信息統籌共享機制，減少備案設置需求。加快推進數字城市和電子政務建設，運用互聯網+政務服務，加大政務服務信息統籌建設力度，建立跨部門、跨層級的開放式政務服務電子數據平臺，擴大提高數據收集、整理、分析、發布范圍和效率，實現同一審批事項所涉及的不同層級、不同部門之間閉環信息共享，進一步減輕申請人負擔。

（三）突出高效便民導向，實施流程再造。行政機關在制定實施行政備案中，一方面要降低行政成本，實施程序統一化、簡單化、標準化，追求行政效率最大化；另一方面要強化服務理念，盡量多地從保障相對人權利的角度去考慮問題，體現行政備案的便民化。要實現上述兩點目標，需要建立健全一套科學規范的管理流程，對設立依據、實施主體、報送材料、處理程序、時限要求、后續監督等內容環節逐一進行梳理，重點排查設立依據是否合法、報送材料是否繁瑣、處理程序是否得當、時限要求是否模糊、后續監督是否到位等等，對法律法規有明確規定的，按照規定進行梳理；法律法規沒有明確規定的，可結合實際作出探索創新。例如，目前許多有關行政備案的規定并未明確行政機關處理備案申請的時限要求，存在著漏洞缺陷。從調研所掌握的情況看，行政備案的技術程序要求明顯低于行政審批，很大一部分可以現場辦結，其他基本可在5個工作日辦結，個別工作量和難度較大的，時限可控制在15個工作日內，可本著從嚴從緊原則，組織行政機關向相對人作出時限承諾，落實情況納入統一監管。

（四）堅持公開公平公正原則，接受全面監督。公開公平公正原則適用于一切行政管理活動中，具體到行政備案領域，“公開”就是要求行政備案過程與結果應當公開與透明，保障相對人和社會公眾的知情權；“公平”就是要求備案機關辦事公道、不徇私情，平等對待；“公正”就是要求行政備案必須符合法定目的，必須客觀適度，必須出于良好動機，不得濫用職權刁難相對人。要保證備案機關和工作人員公開公平公正地履行職責，就必須打造陽光透明的政務服務環境，落實服務對象評價權和第三方監督權，廣泛聽取各界的意見建議，全面主動接受社會監督。要不斷提高公開透明程度，逐步將備案、登記、年檢等與企業和群眾生產生活密切相關的行政權力事項納入各級政府政務服務大廳、網上政務服務體系，統一搭建平臺，統一服務標準，統一實時監管。要不斷加強行政機關及其工作人員的思想建設和作風建設，堅決糾正服務和執法過程中存在的“門難進、臉難看、事難辦”問題，對各類違法違紀行為要嚴肅追究相關人員責任。