農村水利PPP項目網絡治理特征及風險分配研究

杜曉榮,丁棠麗,程曉敏,李籽佳

(1.河海大學商學院,江蘇 南京　211100; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態文明協同創新中心，江蘇 南京　211100)

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農村水利PPP項目網絡治理特征及風險分配研究

杜曉榮1,2,丁棠麗1,程曉敏1,李籽佳1

(1.河海大學商學院,江蘇 南京211100; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態文明協同創新中心，江蘇 南京211100)

摘要：基于網絡治理理論,分析農村水利PPP項目網絡治理特征,并對其風險加以識別和分類,提出按有效控制、權責對等、風險限額、成本最低的原則在網絡主體間進行合理分配的方法,建立由初步分配、全面分配、后續跟蹤和再分配3個階段構成的多方共贏的風險分配框架,明確風險分配的有效路徑。

關鍵詞：農村水利項目;PPP模式; 網絡治理; 風險分配

1研究背景

水利部在《2014年農村水利工作要點》[1]中明確指出要全面深化改革,著力在農村水利組織發動、資金投入、項目管理和運行維護等方面進行改革創新。2014年,國務院發布《關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》[2],強調進一步促進資本市場健康發展,健全多層次資本市場體系,對加快完善現代市場體系、拓寬企業和居民投融資渠道、優化資源配置、促進經濟轉型升級具有重要意義。農村水利建設是國家改善民生的一項重要任務,是建設社會主義新農村和構建和諧社會的重要內容。PPP模式是政府公共部門與私營部門的合作形式,通過引入私營部門掌握的資本參與提供公共服務,實現政府公共部門的職能[3]。作為一項具有自然壟斷性質的準公共產品,農村水利存在受益方位的區域性和有限性、 使用上的低效性、較低的可經營性等特點。將PPP模式引入農村水利建設中,不僅可以降低公共部門的項目成本,緩解政府資金不足的壓力,而且可以通過對公共部門和私營部門的合理分工,由公共部門負責規劃協調,私營部門則利用自身的競爭精神、先進的技術和成熟的管理運營經驗參與項目運作,充分發揮雙方優勢,轉移部分項目風險,更好地保障農村水利基礎設施服務的有效和及時供給[4]。但是,PPP模式的引入也使得項目具有更加復雜的網絡結構及網絡關系,不僅要承擔一般的項目風險,還會因為項目合作的公共部門和私營部門的特質差異而承擔特殊的“關系風險”,這種“關系風險”如果控制不當,會加大其他風險。風險能否在網絡組織各主體間進行合理分配,成為影響農村水利PPP項目目標實現的關鍵因素。

筆者基于網絡治理理論,剖析農村水利PPP項目網絡治理特征,分析其風險體系的構成和內涵,并在此基礎上合理劃分各種風險的承擔主體,構建風險分配框架,明確風險分配路徑。

2農村水利PPP項目的網絡治理特征分析

隨著行政體制改革的深化和政府職能的轉變,以行政命令為核心的科層官僚制和以市場價格競爭為核心的新公共管理理論已不能適應現實需要,從而推動了網絡治理等理論的產生[5]。網絡治理,最早由斯蒂芬·戈德史密斯等提出,強調在政府的協調溝通下,為實現和增進公共利益而參與合作,地位相互平等,彼此分享資源,共同管理公共事務[6]。網絡治理作為一種多主體的治理模式,主張各網絡主體在考慮其他參與者策略效果的基礎上,按照達成的博弈規則和信任制定自身策略,最大程度利用彼此資源。

網絡治理理論中的網絡是自我組織的,強調參與者的自由裁量權和平等的協調與溝通,而不像科層制下的強制行政命令。網絡關系有著一定的價值內涵,而不單單是市場的契約關系[7]。農村水利PPP項目所涉及的參與方眾多,包括政府、投資者、承包商、供應商、運營商以及其他參與方等。各參與方通過協議和合同緊密聯系在一起,構成了網絡主體,通過平等合作、相互協調、分享資源、共同管理來實現各自的利益目標,具有顯著的網絡治理特征。

將網絡治理理論運用于實際組織的治理上,需要一套完整的運行機制。在綜合已有文獻成果的基礎上,筆者認為網絡治理的運行機制包括三方面內容:網絡信任機制、網絡溝通機制和網絡維護機制。網絡信任機制是網絡治理運行的基礎,類似于科層的權威機制或市場的價格機制,通過降低成本和約束參與方行為,實現項目目標;網絡溝通機制則是網絡運行的潤滑劑,網絡各參與主體具有異質性特征,需要通過加強多元主體之間的價值溝通和信息共享來加以調節;網絡維護機制是網絡治理運行的保障,通過一系列法規制度來規范各參與方的行為,預防和抵御侵害整體利益行為的發生,以保障網絡正常運行。

因為建設周期長、投資大、技術要求高、受到不確定因素的影響大,尤其是項目參與方眾多,且具體參與形式復雜,農村水利PPP項目除具備一般項目的風險特性,即客觀性、普遍性、多樣性、可測性和隨機性外,還具有特殊風險——關系風險。由于農村水利PPP項目各參與方存在異質性特點,面對風險,各參與方基于自身利益,會做出對自己有利的行為。公共部門通常會綜合考慮項目的經濟效益和社會效益,衡量項目的合作效益是否大于自行建設效益,而私營部門則更多地追求自身投資收益的增加。一定情況下,私營部門的利己行為會對公共部門所關注的項目社會效益造成負面影響,造成公共部門和私營部門的沖突,從而增大項目的其他風險,甚至會成為影響項目目標實現的關鍵因素。

鑒于農村水利PPP項目的網絡治理特征及其風險特性,有必要引入一種能有效協調參與各方利益差異,優化配置網絡整體資源的協作理念,建立相互信任、平等溝通和維護監督的網絡運行機制,重塑多元主體的治理結構,實現信息共享和資源整合,對項目風險進行合理分配,有效降低項目風險水平,提升農村水利服務供給的績效。農村水利PPP項目網絡治理運行機制見圖1。

圖1　農村水利PPP項目網絡治理運行機制示意圖

3農村水利PPP項目的網絡風險識別

風險識別是風險分配的前提和基礎。農村水利PPP項目風險是指在PPP模式下,由農村水利項目內外部因素引起的對項目的前期、設計、建設、運營等產生干擾的不確定影響,從而危害項目整體效果的可能性。筆者結合已有文獻中對工程項目風險分類以及部分PPP項目的案例,將農村水利PPP項目風險劃分為外部風險和內部風險兩大類。農村水利PPP項目風險體系見圖2。

圖2　農村水利PPP項目風險體系

3.1外部風險

外部風險,即由項目之外的原因產生的風險。在農村水利PPP項目中,外部風險主要表現為政治風險、法律風險、經濟風險和自然風險[8]。其中,政治風險指國家政治狀況以及國家宏觀政策發生變化,導致市場價格波動而產生的風險;法律風險指由于國家法律變動而產生的風險;經濟風險指因經濟發展的不確定性導致項目蒙受經濟損失的可能性;自然風險指因自然界力量造成工程財產損毀或人員傷亡的風險。外部風險屬于系統性風險,在PPP項目合作的各個階段都存在。

3.2內部風險

內部風險,即由項目內部的原因產生的風險。在農村水利項目中主要表現為項目開發風險、技術風險、建設風險、運營風險以及關系風險。其中,開發風險指項目前期所面臨的風險;技術風險指與項目的設計、施工、設備使用、原料等技術方面有關的風險;建設風險指項目無法按時完工、延期完工或者完工后無法達到預期標準的風險;運營風險指在投產運營階段存在的各類風險；關系風險是項目各方關系不協調導致的風險。作為一種非系統性風險,內部風險在PPP項目合作的各個階段會有不同表現。

需要強調的是,由于PPP項目是一種以合作經營關系為支撐的投融資模式,關系風險會直接影響到項目的其他風險以及整體風險水平,并決定著整個項目的穩定性。農村水利PPP項目中的關系風險主要包括:權責分配不當、組織和任命不合理、信息溝通不暢以及道德風險等。各參與方需要建立相互信任的關系,保持各種信息順暢交流,才能提高工程效率,更好地降低其他內部風險,從而降低項目整體風險水平。如果雙方不合作或合作不融洽,出現項目組織結構不合理、信息交流不暢甚至故意隱瞞或提供虛假信息的情況,往往會導致項目各類資源難以充分整合,從而增大項目內部風險和整體風險水平。

4農村水利PPP項目風險在網絡主體間的分配

農村水利PPP項目網絡治理特征主要表現為參與主體的多樣性。在達成項目目標的過程中,由于單個參與主體不能掌握所需的全部資源,這使得各主體之間有動機進行合作。公共部門與私人部門之間通過相互信任、平等溝通及維護監督產生合作優勢,使得風險能夠在網絡主體之間合理分配,從而降低風險發生概率及其影響,達到公共服務有效供給的目的,這是在非合作狀態下無法產生的。現實的風險分配也是一個參與主體之間互動的過程。借鑒劉新平等[9]對PPP項目風險分配原則的表述,筆者認為PPP項目的風險分配應該遵從4條主要原則:①有效控制原則,即由對風險最有控制力的一方控制相應的風險;②權責對等原則,即承擔的風險程度與所得回報相匹配;③風險限額原則,即各方承擔的風險要有上限約定;④成本最低原則,即由控制某風險成本最低的一方承擔該風險,使項目風險控制所付出的總成本最低。

根據以上風險分配原則,筆者提出對農村水利PPP項目風險承擔主體的分配思路:公共部門主要承擔外部風險,私營部門主要承擔內部風險。其中,公共部門有能力影響相關政策、規章制度和其他規定,對政治風險、法律風險更有控制力。私營部門具有資金、建設與運營管理的優越性,以及承擔風險獲得相應補償的積極性,對于具有商業性質的融資、建設和運營風險,更有控制能力和經驗。而關系風險必須由公共部門和私營部門共同承擔,任何單方都沒有能力獨自承擔關系協調失敗的后果。除此之外,經濟、技術等其他風險也應由雙方共同承擔,具體承擔比例可以通過雙方談判確定。農村水利PPP項目風險在網絡主體間的分配見表1。

表1　農村水利PPP項目風險在網絡主體間的分配

5農村水利PPP項目風險分配框架

作為農村水利PPP項目風險管理的核心,項目風險分配存在于項目合作的整個過程。但是,風險分配并不是一項簡單的工作,實踐中可能因為風險分配流程不明確,造成參與方額外的談判成本。因此,充分分析項目參與方的利益目標和風險態度,建立一個合理的、基于多方共贏的風險分配框架顯得尤為重要[10]。為了有效發揮農村水利PPP項目網絡治理運行機制的作用,將其風險分配劃分為以下3個階段。

5.1風險的初步分配

風險的初步分配是在項目合作初期,由公共部門成立專門指導機構對農村水利PPP項目進行初步風險識別,判斷項目引入私營資本的可行性,對項目總體進行規劃,并對私營部門進行招標選擇。此階段風險分配的核心是由公共部門根據風險分析結果,初步判斷公共部門和私營部門對不同風險的控制能力,將風險初步劃分給最有控制能力的一方,把需要雙方共同控制的風險留待下一階段分配。

網絡治理理論強調在公共部門與私營部門互相信任的基礎上共同協作,實現網絡運行目標。雙方主體從相互認知到進行合作一起構建行動網絡,依賴于雙方信任關系的建立,為風險在合作主體之間的分配奠定基礎。在風險的初步分配階段,建立參與主體信任機制是關鍵工作,參與主體之間的信任程度大小將直接影響項目合作關系的設立與否。信任機制的構建,一方面需要公共部門轉變傳統的單向控制管理觀念,保護多元主體的權利責任,在對私營部門供給服務提出要求的同時,尊重對方的利潤需求。另一方面,公私部門內部要加強管理,提升自身能力和管理的透明度[11],促進雙方的了解和相互信任,提升合作意識。

5.2風險的全面分配

風險的全面分配是在項目合作的談判與簽約階段,公共部門公布私營部門中標結果,雙方就項目開發的時間、質量、提供服務的水平、政策扶持、風險分配等權責問題進行談判。此階段風險分配的核心是由公共部門和私營部門在風險初步分配的基礎上,通過進一步溝通和談判,明確約定各參與主體各自需承擔的風險。對超出各自能力的共擔風險,綜合考慮項目參與方對風險的態度和資源,通過溝通和談判,確定風險分配比例和風險補償機制。

農村水利PPP項目由單一的政府供給轉變成多主體供給,形成了有多個參與方的網絡結構,溝通與談判效率的高低直接影響各參與方的權責關系分配,進而影響風險全面分配的結果。為了提高溝通和談判效率,公共部門不僅需要建立和完善公共利益激勵機制,提高私營部門參與的積極性,還需要加強信息化平臺建設,增強政府與社會的信息和知識整合與共享,從而促進多元主體高效、有序的供給[12]。

5.3風險的跟蹤和再分配

風險的跟蹤和再分配是在項目合作的建設、運營以及項目特許權后期移交階段,私營部門依次進行項目的設計、建設、運營等,并在特許權期滿后,按照特許協議的規定將項目移交給公共部門。此階段風險分配的核心是在雙方簽訂合同后,對已分配風險進行后續跟蹤,監測項目是否出現預期外變化,并針對新出現的風險進行評估和再分配。

農村水利PPP項目建設與運營周期較長,較傳統的水利投融資模式,其網絡結構和風險更加復雜,需要公共部門和私營部門共同努力,建立有效的網絡維護機制,做好項目風險跟蹤和監督工作,及時應對項目實施過程中新出現的風險,防止不正當競爭行為的發生。網絡維護機制的建立,首先,需要建立和完善多元參與的相關法律體系,把農村水利PPP項目多元參與的程序與方式等重要內容寫入法律,保障各參與主體的利益;其次,需要加強問責體制建設,對不遵守承諾的主體實施相應懲罰,保障合作承諾的有效兌現;再次,可聘請社會獨立中介機構對項目進行審計,監督網絡組織成員的行為及結果,保障項目平穩實施和有效運行。

6結語

將PPP模式引入農村水利項目的建設與運營中,通過建立平等合作的伙伴關系,實現利益共享和風險共擔,可以提高農村水利公共服務的供給績效。相比傳統的投融資模式,農村水利PPP項目具有更加復雜的網絡結構和網絡關系。為了降低項目風險管理成本,順利實現項目目標,保障項目網絡的有效運行,必須厘清農村水利PPP項目的風險類型和內涵,在各參與主體之間進行合理分配,并建立由初步分配、全面分配、后續跟蹤和再分配3個階段構成的多方共贏的風險分配框架,明確風險分配的有效路徑。

參考文獻：

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基金項目：國家社會科學基金重點項目(14AZD024);江蘇省高校哲學社會科學研究重點項目(2011ZDIXM050)

作者簡介：杜曉榮(1968—),女,江蘇南京人,教授，主要從事內部控制、水利經濟研究。E-mail:hohaidtl@126.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.03.001

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)03-0001-04

(收稿日期：2015-09-26編輯：方宇彤)