南海問題應分層解決

許利平

第49屆東盟外長會議及相關會議于7月21日至27日在老撾首都萬象舉行，中國外長王毅應邀將于24日至27日出席相關會議。由于此次東盟外長會是在所謂的南海仲裁裁決發布后舉行的第一場東盟高級別會議，外界對南海問題自然頗為關注。

最近南海問題朝著復雜化和國際化的方向發展，筆者認為，這種“高燒不退”的態勢是對南海的和平與穩定的最大威脅。而對南海問題分層次治理，則有助于南海利益相關方共同管控分歧，增強合作意識，有效地給南海問題“降溫”。

南海問題的實質是島礁主權之爭，但圍繞南海還存在漁業糾紛、海上搜救、海上犯罪等問題。這些問題如果分層治理，則有可能為南海“降溫”，同時給解決島礁主權之爭帶來政治互信基礎；反之，任由上述問題“野蠻繁衍”、相互交織，則在南海周邊國家之間持續“種下仇恨的種子”，撕裂彼此的情感。

近來，中國與南海周邊國家的漁業糾紛有上升的趨勢，如果處理不好，將惡化中國與南海周邊國家的關系，不利于中國在南海推進的整體戰略部署。

漁業糾紛涉及到南海周邊國家的廣大漁民利益，屬于民生議題。關于這一議題，南海周邊各國政府都十分看重，因為這關乎各國政府執政的合法性問題。任何刺激這一議題的做法，必然會激起南海周邊國家的民族主義，迫使其不斷在南海問題“對外示強”。

中國可以充分利用與東盟國家的雙邊或多邊機制，就漁業糾紛問題成立工作組，在聯合執法、合作捕撈、合作養殖、合作加工與銷售等方面開展機制化的協商、談判，達到雙贏、多贏的局面。

隨著南海漁業捕撈、海洋運輸和海上開發活動等日益增加，各種海上事故頻發，這亟需建立南海周邊國家的海上搜救合作平臺。2015年11月和2016年6月，中國和東盟分別就聯合搜救演練和搜繳熱線平臺進行了協商并達成重要共識。不過，中國和東盟在南海地區的聯合搜救還停留在紙面上，實質性的步驟并不多。這就需要中國作為南海周邊的最大國家，為南海周邊國家在海上搜救方面，提供更多的公共產品。比如在機制建設，資金提供和漁民避風設施等方面。

此外，南海地區是全球僅次于索馬里海盜活動較為活躍地區，這與本地區的地區分離主義與恐怖主義密切相關。在一定程度上講，海盜等海上犯罪行為影響海上安全與穩定。而南海的一些周邊國家在打擊海盜等海上犯罪行為時，普遍存在資金缺乏、裝備陳舊和技術落后等困難。

目前南海地區缺乏有效的反海上犯罪合作機制和快速的反應機制。中國和東盟國家可以就打擊海盜等海上犯罪活動開展聯合演習，并就海上反海盜信息共享、個案研究和人員培訓等方面開展機制化合作。

總之，當務之急，亟需梳理南海問題諸多要素，分清輕重緩急以及治理的先后順序，先易后難、循序漸進地推動南海問題逐步降溫，直至和平解決。▲

（作者是中國南海研究協同創新中心兼職研究員、中國社科院國家全球戰略智庫研究員）