從“衡陽破壞選舉案”談我國人大代表選舉的監督機制

張杰英+劉艷梅

湖南衡陽破壞選舉案發生至今已三年有余，《人民日報》稱該案件“是對人民代表大會制度的挑戰，對社會主義民主政治的挑戰，對國家法律和黨的紀律的挑戰”。由此可見，衡陽破壞選舉案件影響之惡劣、后果之嚴重前所未有。該案件56人行賄，586人受賄，涉案金額高達1.1億元人民幣，共73名人員受到刑事責任追究，468名人員受到黨紀處分。這一案件深刻地反映了我國人大代表選舉制度中存在的不足。反思這起人民代表大會制度建立以來最惡劣的賄選案件，挖掘其發生的制度根源，尋求健全之策，以求使我國人大代表及其選舉制度日臻完善。

一、我國人大代表及其選舉的監督制約途徑

我國《憲法》規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這一規定明確了我國人民代表大會制的根本政治制度地位。為了保障人民當家作主，憲法賦予人民享有選舉權和被選舉權，人民通過選舉產生代表，由代表組成人民代表大會來行使人民當家作主的權利。為了使人民代表大會制度有效運轉，我國制定了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）、《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）等法律。這些法律歷經多次修正，不斷完善，但衡陽破壞選舉案的發生告訴我們，對人大代表及其選舉的監督仍然存在著嚴重的制約空白。選舉產生代表，代表履行職責，人民代表大會行使國家權力，每一個環節都必須有監督和制約，否則國家權力的行使和人民當家作主的本質都將受到質疑。但從現有立法來看，目前對人大代表及其選舉的監督途徑主要是事后監督和內部監督。

選民和原選舉單位自下而上的監督。無論是《憲法》《選舉法》《代表法》還是《組織法》，都明文規定了人大代表都要接受原選舉單位和選民的監督。《憲法》第七十七條規定，全國人民代表大會代表受原選舉單位的監督。原選舉單位有權依照法律規定的程序罷免本單位選出的代表。《選舉法》第四十八條規定，全國和地方各級人民代表大會的代表，受選民和原選舉單位的監督。選民或者選舉單位都有權罷免自己選出的代表。《代表法》第四十五條規定，代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監督。監督的途徑為罷免和回答詢問，監督的內容則涵蓋了人大代表各項法定職責的執行、法定義務的履行以及對人大代表執行代表職務的約束性規定等。

代表資格審查委員會的內部監督。《組織法》第五十條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會設立代表資格審查委員會。第五十一條規定，代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規定。《選舉法》第四十六條規定，代表資格審查委員會依法對當選代表是否符合憲法、法律規定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當選無效的違法行為進行審查，提出代表當選是否有效的意見，向本級人民代表大會常務委員會或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團報告。經過衡陽賄選案件后，2015年新修正后的《選舉法》對代表資格審查委員會的職責界定更為清晰和明確，完善了代表資格審查工作機制。

紀律檢查委員會的外部監督。從衡陽賄選案來看，舉報者為衡陽人大代表的落選者。該案先是由中共湖南省紀委初步調查，獲取了代表候選人送錢送物的證據；而后由中共湖南省紀委成立專案組，赴衡陽市開展全面調查，查證了參與賄選的人員數量和涉案的金額總數，并勒令涉案錢物全部退繳，但未開啟違反黨紀國法的問責程序。后舉報人繼續舉報，驚動了進駐湖南的中央巡視組，繼而引起了中央決策者的重視。至此，整個衡陽賄選案的調查與處理才由黨紀政紀立案調查進而移送司法部門處理。案件本身涉及人員之多、涉案數額之巨大再加上中央高層的介入，才使得該案中存在的違法選舉行為和相關人大代表受到懲處。紀律檢查委員會的監督是一種需要強力推動的外在監督，其啟動是多方因素綜合的結果。

二、我國現行人大代表及其選舉制度監督不足的原因分析

第一，一些選民和代表缺乏政治責任意識，將選舉和被選舉作為實現個人利益最大化的手段。選舉是一種政治行為，在這種政治行為中選舉者和被選舉者謀求的是一種政治主張或者施政理念。而在我國的人大代表選舉實踐中，尤其是直接選舉的部分地區存在著“家族式的選舉”“好處式的選舉”等現象，只選舉同姓氏的代表或者誰給了選民好處選民就選舉誰。從選民的角度來看，注重的是家族利益或者是個人短期利益；從代表候選人的角度來看，注重的也是個人短期利益和家族利益。衡陽賄選案所代表的間接選舉中也充斥著選民和代表的個人利益。在這樣一種選舉文化背景之下，選民和代表的公共意識、政治意識、責任意識、國家主人公的意識是淺薄的，更妄談實現選民的政治價值和代表的責任意識。所以選舉背后政治理念和責任意識的缺失是導致選民及代表不能正確行使選舉權和被選舉權的內在因素。

第二，內部監督和事后監督的局限性，對代表和選舉的監督滯后且缺乏常態化。在內部監督中，如選民和原選舉單位監督其推薦的代表和代表資格審查委員會審查代表的資格等，難免出現包庇之嫌，不愿自揭家丑，不愿采取措施真正解決問題，或者是無法監督。比較代表與選民兩者，能夠當選代表的，其文化背景、經濟狀況或者社會地位一般優于選民，讓弱勢的選民來監督強勢的代表，且不說選民的素質及其公共意識的水平如何，僅雙方實力的差距就決定了選民對代表難以實現有效的監督。從衡陽賄選案的處理結果來看，紀檢部門的監督效果最為顯著，但并非任何一起代表賄選案件都會引起紀委甚至是中紀委的關注，這種監督仍具有偶發性的特點。況且無論是內部監督還是事后監督，都是事態已然發生，違法結果已經造成，惡劣后果已經產生。在事態擴大前或者不法者沒有達到目的之前，如何及時有效地發現與制止，目前的監督途徑無法發揮作用。endprint

第三，代表責任追究的缺失，使代表的職責流于形式或者成為追求個人私利的工具。代表人民行使國家權力的人大代表，其義務在《代表法》中有明確的規定，但在實踐中代表在履職方面卻存在著不作為或者怠于行使職責的情況。比如法律要求代表要與原選區的選民或者原選舉單位的人民群眾保持密切聯系，聽取并反映他們的要求和意見。但有些代表當選之后，嚴重地脫離了選區人民，與之不接觸、不聯系，無法知曉選民的意見和心聲；部分代表當選后，利用代表的身份積極為個人或者公司謀求私利等。《選舉法》對破壞選舉的行為進行了列舉并明確了法律責任，但《代表法》對于代表怠于行使職責的行為缺少問責機制。盡管《選舉法》中規定有罷免代表這一措施，但操作性不強，如在什么情況下罷免代表，法律沒有做出明確規定。從實際情況看，直接選舉的代表的罷免問題比較復雜，如要罷免縣區人大代表，須經縣區人大常委會調查后認可。但代表怠于履行義務的不作為造成的后果和濫用代表身份所謀取的不當利益如何追責尚無規定。

三、完善對我國人大代表及其選舉有效監督制約機制的思考

第一，提升選民和代表的政治責任意識，培養其公共精神。選舉涉及權力擁有者將權力傳遞給他人行使的問題，因此在選舉代表的過程中，選民作為權力的委托者，必須對其讓渡權力的行為有著清醒的認識，而代表作為權力的行使者，必須對其代表行使權利的行為有著準確的定位。一是要提升選民參政的素質和能力，確保其所選舉出來的代表有足夠的能力和認知去履行代表的職責，培養選民的廉政意識和法治意識，確保其能夠選出具有公共精神和品質的代表來行使權利。二是要提升代表的素質和能力，培養其一心為民、履職盡責的政治品質。要選出能力強、專業性強的代表，要加強對人大代表履職所必需的專業知識培訓和廉選知識的教育，要讓代表的意見和建議真正反映選民的心聲和意愿。三是要讓代表的命運真正掌握在選民的手中，讓具有政治意識、責任意識的代表積極聯系選民。如制定合理的人大代表廉政考核機制，定期對代表的綜合表現進行民主測評，對測評度高的人大代表進行表彰，對測評度差的代表給予警告，促使人大代表積極履職。

第二，加強選舉的全程監督，健全人大代表監督制度。正如約翰·穆勒所言，“人民應該是主人，但他們必須聘用比他們更能干的仆人，由于人民并不親自主事，所以間接民主要求有一整套的監督機構來對人民的代表及由此產生的政府進行監督和防范，以免仆人濫用權力變成主人。”因此，加強對人大代表的監督是其合法有效行使權力的保障。一是建立專門的選舉監督機構。建議選舉時負責巡視選舉過程，在選舉的現場或者監督機構的所在地設置投訴信箱，鼓勵選民通過網絡、信件等方式向有關部門反映選舉中可能存在的問題，對選舉實行全程監督。二是充分發揮代表資格審查委員會的作用。要將形式審查與實質審查結合起來，對代表資格變動的提前報告或及時報告、代表的補選、罷免、辭職等問題，要結合新修正后的《選舉法》嚴格實施。三是建立人大代表履職監督機構，在《代表法》中明確不履職將要承擔的責任，以解決人大代表不作為、濫作為的現象。如建立了人大代表定期向選舉單位或選民述職制度，創建代表之家等解決代表脫離選民的問題。

第三，完善行政訴訟機制，嘗試設立選舉訴訟程序。衡陽賄選案因觸犯黨紀和《中華人民共和國刑法》而使涉事人員受到行政處分和司法追究，如果沒有觸犯《刑法》，僅僅觸犯《憲法》《選舉法》等法律，相關人員該如何擔責；在我國憲法訴訟制度尚未確立的情況下，選舉權和被選舉權受到侵害時，公民如何維權等問題，都需要完善相關制度。一是建議擴大我國行政訴訟的受案范圍，完善行政訴訟機制。將行政訴訟案件的范圍從僅僅對公民人身權、財產權的保護，擴大至公民的知情權、監督權、選舉權、被選舉權和受教育權等諸多權利的保護。這樣可以彌補我國公民諸多權利因憲法訴訟制度的缺位而造成的權利保護的真空狀態。二是嘗試設立選舉訴訟程序。選民資格案件適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定，破壞選舉涉嫌犯罪的適用刑事訴訟程序審理，但選舉糾紛的種類日漸增多，而選舉專業性較強，再加上目前正值我國司法體制改革之際，建議設立專門的選舉訴訟程序，由專業性和技術性較強的人員專司選舉案件，從而促進選舉訴訟的專業化和公正化。

（責編 / 梁曉娟）endprint