論中國稅權配置的制度變遷

趙艷　盧陽

[摘要]建立現代財政體制以發揮中央和地方兩個積極性，離不開對稅權配置制度的改革。一般而言，經濟體制是稅權配置的決定性因素，經濟體制的變動也勢必引發稅權配置的變動。然而，在新常態背景下，強化制度供給，以制度創新強化國家治理能力，是實現中國社會經濟健康穩定增長的關鍵。因此，調整稅權配置結構、促進稅權配置改革是新一輪財政體制改革的重要內容之一。本文歸納了中國建國以來歷次稅權配置變遷的原因與過程，總結了中國稅權配置的特征。

[關鍵詞]稅權配置；自產國家；分稅制；“營改增”改革

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（2016）03-0077-07

建立現代財政體制是十三五規劃的主要目標之一，合理調整中央與地方的稅權配置是新一輪財政體制改革的重要內容。改革開放以來，中國經濟體制改革多以西方經濟理論為師，奉行“拿來主義”。然而，當改革進入深水區，“拿來主義”產生的“水土不服”、“本本主義”等問題越發突出，嚴重制約了中國的改革步伐。要克服“拿來主義”的問題。合理調整中央與地方稅權配置，必須從中國稅權配置的制度變遷著手，研究中國稅權配置制度變遷的特征。

一、計劃經濟時期的稅權配置改革

十一屆三中全會是中國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉型的起點。財政體制是整個經濟體制的一環，因而十一屆三中全會也是中國財政體制變革的分水嶺。了解十一屆三中全會前的稅權配置制度與演變。有助于發現中國稅權配置變動的客觀規律。

（一）中央高度集權的稅權配置模式形成

新中國成立之時，是一個百廢待興、國家財政經濟陷入極度困難的局面。由于近半個世紀的戰爭與掠奪，特別是抗日戰爭與解放戰爭的破壞，國民經濟實際上已瀕臨崩潰。新中國中央政府為了統一全國財政管理，1950年3月政務院先后頒布政令，確立了高度中央集權的稅權配置格局。第一，中央政府享有地方稅收立法的最終審批權。第二，一切稅收收入由中央政府統一安排使用，中央政府特批地方獨立開征的稅種除外。第三，在稅收征管方面，除了中央批準可以征收的地方稅以外，所有稅收的課稅對象和課稅稅率都由中央政府制定或修改，各地方政府無權自行調整、必須依規征管，換句話說，地方政府在稅收征管方面只是中央政府的代理人，中央政府完全掌控了稅收征管權。

從1950年到1978年，中國仿照前蘇聯經濟模式，逐漸建立高度中央集權的計劃經濟體制。這一時期國民經濟最大的特點是“短缺經濟”，社會生產、生活資料極其匱乏，資金供求矛盾突出。為了適應這一經濟大背景，財政管理體制也呈現出“統收統支”高度中央集權的財政管理模式。當時的中央與地方的財政管理模式除了實行“收、支兩條線”的管理外，總體上類似于中國明清時期的中央與地方財政管理模式，即地方的所有財政收入全部逐級上繳中央.地方財政支出所需經費則再由中央統一核定后撥付。在中央與地方的財政關系中，中央占據了絕對主導的地位，掌控了全國幾乎所有的財力，地方也呈現出對中央絕對依賴與服從。

（二）建國后第一次稅權配置改革

自1956年開始.中國已經不再是“稅收國家”了，國家財政收入的絕大部分也是來自公有制經濟（國營或集體經濟）上繳的利潤。此時，國營企業的稅收越來越只具有形式上的意義，國營企業納稅與上繳利潤并沒有什么實質差別，國營企業再也不是獨立于政府之外的納稅人，而是與政府一樣，屬于整個國家機器的一部分。這種主要依賴國營企業上繳利潤取得國家財政收入模式，被稱為“自產國家”，也被科斯稱為“中央集權化的經濟”。

然而.當時黨的領導人對經濟高度中央集權的前蘇聯模式并不信任，特別是毛澤東主席提出“國家和生產單位（城市中的工廠及農村的生產隊）與工人和農民之間的平衡。以及中央與地方的平衡是‘至關重要的”。基于此，1958年中國開始了包括稅權在內的分權改革。此次經濟領域的分權改革對當時的稅收管理體制有著四方面的影響：第一，增加了地方固定收入。《關于改進稅收管理體制的規定》將部分稅種由中央統管稅種調整為地方稅種，相應的稅收管理權也下放至省一級自行負責，地方也就享有了關于這些稅種的優惠減免權以及對課稅對象、稅率的小幅度調整權。第二，原來由中央負責征收管理的共享稅，稅收征管權開始移交各省份，并賦予各省份對這部分共享稅的優惠減免權和制定加稅措施的權力。第三，賦予各省份開征地方稅的地方稅收立法權。第四，賦予基層政府稅收優惠減免權。

但是，計劃經濟體制下稅收只有形式意義，對地方財力最有貢獻作用的是國營企業的管理權，此次分權改革中最大的亮點就在于，約88%原屬中央各部委直屬的國營企業移交給地方，地方財力迅速加強。然而，計劃經濟體制也造成這樣一種怪相，即地方政府雖然獲得了在經濟上的自主權，但是地方政府只是聽命于中央政府。即便地方各級黨政官員出現經濟決策失誤，也并不用為經濟決策失誤產生的損失承擔責任。因此，隨后到來的“大躍進”，一些地方以貫徹黨中央指示為名，一方面在經濟上透支國力、蠻干冒進；另一方面，浮夸風盛行，擾亂視聽、蒙蔽中央。

（三）第二次稅權配置改革

1969年，中央向部分省份下放工商稅收管理權限的試點工作正式開展，部分地區重新獲得的稅權與1958年稅收管理體制改革時下放的稅權基本相當。然而，地方政府在經濟上有權無責的制度弊端并未消除，反而更甚。

為恢復、穩定國民經濟，在部分領域開始重新調整中央與地方的關系，其中就包括稅權。1973年，國務院通過頒布《中華人民共和國工商稅條例（草案）》重新調整中央與地方在分級管理中的稅權配置結構。此次中央下放稅權，雖然明令要求稅權集中于省級革委會。但是，各省份下放稅權的過程中，稅權持續下放、任意擴大減免稅范圍頻現，稅收秩序一度陷人混亂.國民經濟也因此毫無起色。1977年，國務院下決心通過調整各級政府的稅權配置扭轉這一被動局面。這次稅權配置調整主要包括兩方面內容：第一，中央收回大部分稅收立法權，將稅目、稅率的調整權，稅種的開征、停征權統一交由國務院及財政部負責。第二，壓縮地方稅收立法權，僅在五種地方稅種內保留減免權、稅率與稅額的調整權和停征權。此次稅權配置調整，中央財政收人占比與全國財政收入迅速提升。

回顧1949-1978年中央與地方稅權配置制度變遷的情形，縱然中央與地方稅權配置的變動如此頻繁，卻依然沒有動搖整個國家日常的財政收支活動，這與當時的計劃經濟體制不無關系。在計劃經濟時代，國家安排社會生產生活。所有的經濟行為均是由國營企業完成的，國營企業上繳的利潤已經取代稅收，成為了國家的主要財政收入，此時的稅收幾乎已經失去了存在的必要性。因此，稅權配置不論如何變動也無傷國家財政運行的大局。

二、計劃經濟與市場經濟雙軌制下的稅權配置改革

十一屆三中全會之后，稅收收入重新開始占據財政收入的主導地位，并且所占比重越來越高，到1982年，全國財政收入一半以上來自于稅收收入，在“利改稅”改革完成之后，稅收收入占比更是發生了躍升。1985-1993年，稅收收入占全國財政收入的90%以上，中國已經徹底擺脫“自產國家”，重新回歸“稅收國家”的行列。在這樣的大背景下，稅權配置也隨著財政收入格局的變動而發生了多次變動，而最主要的三次調整分別發生于1980年、1985年和1988年。這三次調整變動的共性，就是中央與地方間的稅權配置由集權化開始向分權化轉進，在地方正式開始推行放權讓利的“財政包干制”。1979-1993年，在“財政包干制”下，地方政府獲取了較大的稅收管理自主空間，有力地刺激了地方政府發展經濟、組織收入的主觀能動性，在這一時期，地方財政收支與全國財政收支的平均占比分別達到了70%和58%，這一占比自1984年開始持續上升，這不僅表明了中國財政收支關系在這一時期呈現出明顯的財政分權特征，而且分權程度在不斷提升。

（一）稅收收益權的“傾斜式放權”

十一屆三中全會之前，中國財政體制實行的是高度中央集權的財政管理模式，地方稅權十分有限，再加上財政收入絕大部分來源于國營企業上繳利潤，稅收征管只有形式意義。因此，地方政府嚴重缺乏征稅的積極性。十一屆三中全會之后，改革開放成為國策，國民經濟運行逐漸恢復正常，國家財政收人開始增加的同時，國家財政支出責任（主要是中央財政的支出責任）也在不斷加大。為緩解國家財政壓力，中央決定將財政體制改革作為經濟體制改革的突破口，將財權與支出責任一起下放地方，調動地方的積極性。合理分配、使用財力，促進經濟、平衡預算。1979-1993年的財政體制改革，是中央采取“小步快走”、不斷向地方下放財權與稅權的方式實現的.這一改革方式被有的學者稱為“傾斜式放權”。

自1980年開始，中央政府與地方政府正式開始實施“分灶吃飯”的“財政包干制”，“分灶吃飯”就是劃分中央與地方的財政收支范圍，分級包干。1983-1984年兩年間，“利改稅”改革全面啟動，國營企業在“利改稅”后，不再向國家上繳利潤，改為繳納企業所得稅。

“利改稅”改革之后，企業稅后利潤可以全部留歸企業，作為投資再生產的資本公積，國家不再將所有的資產收益作為財政收入的一部分，而是作為“租稅國家”憑借政治權力，獲取稅收收入。這項改革將地方經濟發展與地方財政利益緊密地捆綁在一起，大大激發了地方政府促進地方經濟發展與增加地方財政收入的積極性。從“利改稅”改革完成后的1985年開始，中國國內生產總值與財政收入增長雙雙進入快車道，全國財政收入結構發生了重大變化.原有的財政收入分配格局被打破，“分灶吃飯”的財政體制亟待調整。于是，1985年與1988年又發生了兩次以“劃分稅種，核定收支。分級包干”為核心的財政體制調整，最終形成了以“利改稅”改革全部完成后的稅種分布為基礎的中央與地方財政收入分配格局。

需要指出的是，包括計劃經濟時期的兩次稅收分權，以及后來的“財政包干制”，實質上都只是行政管理權限的放權.屬于行政放權，而并非在實質意義上采取稅收分權的財政分權改革。因此，自改革開放伊始，直至后來的“分稅制”改革，中央與地方的財政分配關系可以說是錯綜復雜、極其混亂，不同地區存在不同的中央與地方財政分配關系，因而歷次財政體制改革都不得不采用“一對一”的談判方式，這種改革模式甚至一直延續到1994年“分稅制”改革之后。由此可見，中國財政體制改革之難、改革透明度之低、改革成本之高。而與此同時，中央對地方的財政收支行為幾乎處于失控狀態。中央財政收入占全國財政收入的比重持續下滑、明顯偏低。換言之，中央財政財力被嚴重削弱。

（二）“授權立法”背景下的稅收行政立法

20世紀80年代中期之后，在全國人大立法授權的背景下，中國稅收立法活動已經被中央政府稅收行政立法完全替代。1984年9月，全國人大常委會六屆七次會議在北京召開，會議通過了《關于授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案（試行）的決定》，該決定“授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制過程中，撰寫有關稅收條例。以草案形式發布試行，再根據試行的經驗加以修訂，提請全國人民代表大會常務委員會審議”。在改革開放初期，中國財政法律體系與當時社會經濟環境和發展形勢極不匹配，特別是“利改稅”改革之后，這一矛盾尤為突出。因此，通過授權立法，快速解決中國稅收執法無法可依的窘境是合理的。客觀上講，授權立法為中國現代稅法體系的形成立下汗馬功勞。但是，我們也應看到，授權立法是在特定歷史環境下的特定行為，并且這兩次立法授權屬于空白授權，授權的內容和期限均不明確，稅收法定原則和稅收法治實際上被擱置了起來，國家稅權也因此逐漸異化為政府稅權，這一影響一直持續至今。因此，在今天“依法治國”和建設“法治政府”的大背景下。授權立法顯得越發不合時宜了。

三、中國特色社會主義市場經濟條件下的稅權配置改革

整個20世紀80年代及90年代初，中央對地方的財政收支行為幾乎處于失控狀態，中央財政收入占全國財政收入的比重持續下滑，而且明顯偏低，在這樣的財政收入格局下，中央財政很快就陷人了危機，為維持中央的正常運轉，中央曾先后兩次向地方“借錢”。后來，中央無力償還，索性宣布不歸還“借款”，并將這部分財力并人地方固定上解的基數。在20世紀80年代中后期，因為中央財力的巨額缺口，中央相繼開征“能源交通基金”和“預算調節基金”。但是未從根本上調整中央與地方的財政分配關系.只在中央本級財政收入上“開源”不過是杯水車薪、無濟于事。為了解決中央財政困境。財政體制深化改革勢在必行。

（一）“分稅制”改革概況

1994年，中國開始進行“分稅制”改革。此次改革主要有三方面內容：第一，明晰中央與地方事權，明確中央與地方的財政支出責任。第二，將現有稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，實現中央與地方按稅種分收入的目標。第三。將原有稅務機關分設為國家稅務局和地方稅務局兩套機構，國家稅務局實行中央垂直管理，主要負責中央稅和部分共享稅的稅收征管工作，地方稅務局作為地方政府組成部門，負責地方稅和部分共享稅的稅收征管工作。“分稅制”改革理順了中國特色社會主義市場經濟背景下中央與地方的財政關系。在此之后，中國稅權配置體系雖仍有調整，但是這些調整均是在“分稅制”這一基本框架下進行的。

“分稅制”改革雖然名為“分稅”，但實為“收權”。第一，中央在“分稅制”改革過程中收回了幾乎全部的稅收立法權。整個“分稅制”改革過程中，除了個別零星、小額的稅種，如屠宰稅、筵席稅、自行車稅和牧業稅外，所有的稅收法律規范都由中央統一起草、制定、修改、調整、解釋。然而，由于屠宰稅、筵席稅和牧業稅征收成本高、稅源收入差，地方很快就停征這些稅種，這就相當于地方自行放棄了稅收立法權。此外，鑒于中國區域經濟發展不平衡，在部分地方稅種的稅收法律規范中。中央政府給省級地方政府在一定限度內保留了關于稅率、稅額、起征點等事項的稅收立法權。但是這些被保留的地方稅收立法權已經失去了在“財政包干制”時代那種地方可以通過地方稅收立法，實現調整區域經濟與地方財政收入的基本能力了。第二，在稅收征管權方面，新成立的國家稅務局屬于中央垂直管理單位，而新成立的地方稅務局則受上級稅務機關和同級政府雙重領導，且以上級稅務機關垂直領導為主。同樣的。雖然省級地方稅務局同時接受國家稅務總局和省級地方政府雙重領導.但是以國家稅務總局的垂直領導為主，可見中央在控制稅收征管組織的努力，在一個側面也體現出了在稅權方面的收權趨勢。第三，“分稅制”改革廢除了按稅收總額進行中央與地方稅收收益分成的傳統做法，而改為按稅種劃分中央與地方稅收收益分成的模式。中央稅（如關稅、消費稅、海關代征的增值稅等）雖然可以被解釋為適合中央征收或中央具有財政支出責任，但是從稅收征管的績效看，被劃定為中央稅的稅種一般是稅源收益大、征管難度小、征收成本低的稅種；而被劃定為地方稅的稅種則普遍呈現稅源零散、稅源收益小、征管難度大、征收成本高的特征；而作為最大的兩個共享稅，增值稅與營業稅，更具制度生命力的增值稅是由國家稅務局征管，而走向夕陽的營業稅則是地方稅務局征管。在當前“營改增”的背景下.更加凸顯出中央在“分稅制”改革過程中集中財力、控制財權的意問。

在財政支出方面，“分稅制”改革并未對政府間事權的劃分產生實質性的變化，因而地方財政支出壓力責任巨大。從1994年至今的財政支出結構看，中國財政支出呈現出典型的分權特征，地方財政支出年平均占比高達75%，且2002年以來，地方財政支出占比呈現快速增長態勢；而財政收入結構則未發生實質性變化，地方財政收入平均占比為48%，略低于中央財政收入。因而“分稅制”改革以來，中國呈現出稅權的快速中央集權趨勢與典型的財政支出分權并存的態勢。

（二）“分稅制”改革以來，中央與地方的稅權博弈

改革開放以來，兩次大的財政體制改革，“財政包干制”改革和“分稅制”改革，其核心始終是圍繞著中央與地方的利益格局調整，改革的方法是從“分權”向“分錢”調整。由于“分稅制”改革的核心方法是“收權”、“分錢”，切地方的“蛋糕”，因此，整個“分稅制”改革充斥了中央與地方間的稅權博弈，也逐漸形成了中國當前的稅權配置的基本格局。

1.“分稅制”改革方案初步成形時，中央與地方的博弈

“分稅制”改革的切入點是統一“按稅種分收入”、收回稅收立法權，徹底打破中央與地方“一地一體制”的“財政包干制”，掃清財政體制變動需要中央與地方“一對一”談判的制度性障礙。“分稅制”改革的核心目標就是要中央掌控稅權、提高中央財力。遏制地方尾大不掉的趨勢。但是，為減輕地方對“分稅制”改革的阻力，中央在“分稅制”改革中還是有所退讓、留有余地的，這些退讓之一就是稅收返還制度，由于確定稅收返還基數的年份，本質上是地方確定稅收返回基數，基數年份越靠后，那么地方稅收挖潛的空間越大，基數也就越大，而確定基數年份越靠前，則地方通過稅收征管挖潛、提升稅收返還基數的空間也就越小，基數也就相對較小，而稅收返還基數對“分稅制”改革后的地方“分錢”問題有著質的影響。因此，中央與地方關于確定稅收返還基數的年份問題。展開了激烈的博弈。早期的“分稅制”改革方案草案是以1992年的稅收年報數據作為計算中央向地方的稅收返還基數，但是，這一方案剛一提出就遭到了來自廣東的強烈反對，廣東認為1994年1月1日全面啟動“分稅制”改革，那么以1993年當年的年報數據作為計算中央向地方返還稅收基數更為公平合理。面對地方的反對壓力，中央不得不對“分稅制”改革的內容有所退讓，因而同意了廣東的意見。確定了以1993年當年的年報數據作為計算中央向地方的稅收返還基數。1993年9月，中央正式發文，確定1993年的年報數據作為計算中央向地方返還稅收基數。由于此時距統計1993年年報數據尚有四個月時間，為了最大限度提升本省份的稅收返還基數，各省份的稅收收入開始狂飆式增長。1993年全國有四個省份的稅收收入在9月當月增長超過了100%。浙江在1993年結算時，“兩稅”返還增長比率猛增至66%，遠遠高于48%的全國平均水平。各省份還陸續在1993年“神奇”地收回了之前已經確認無法收回的欠稅。1993年四季度有相當一部分銀行向企業發放的貸款是用于繳納稅款的，在個別地方甚至出現了倒閉企業納稅意識“爆棚”、主動繳清之前年度所有欠繳稅款的異象。于是，1993年9-12月四個月時間里，地方財政收入月度增長率分別達到了52%、63%、86%和121%，地方財政收入的四個月累計增長居然高達757億元。面對地方洶洶“攻勢”。中央不得不調整中央對地方的稅收返還政策，即在原定的地方上劃“兩稅”比上年度增收部分按30%給予地方稅收返還政策基礎上，新增了一個中央對地方的稅收返還政策。按照新的稅收返還計算公式，地方兩稅的稅收返還將不斷減少，減少速度大約是每年2%。1994年年末，一方面由于中央財政收入大幅度提高；另一方也是緩和中央與地方中央對地方稅收返還問題上的沖突，新的稅收返還計算公式在實施滿一年后，旋即被宣告取消。

2.所得稅共享改革中，中央與地方的博弈

在“分稅制”改革初期的中央與地方的利益博弈過程中，中央取得了一定優勢。因此，中央財政收入占全國財政收人的比重在“分稅制”改革最初的兩年里迅速攀升。與1992年巾央財政收入占全國財政收入的比重僅為28%、1993年中央財政收入占全國財政收入的比重僅為22%的窘況相比，1994年中央財政收入占全國財政收入的比重躥升至56%，而1995年中央財政收入占全國財政收入的比重也保持在50%以上，達到了52%。因此，在“分稅制”形成的既定稅收收入分配格局下，地方開始積極尋求通過增加非稅收人實現地方財政增收。1994年“分稅制”實施以來，除了1997年非稅收入增長率為-77%、2000年非稅收入增長率為7%（低于稅收增長率18%）、2010年非稅收入增長率為10%（低于稅收增長率23%）之外，剩余年份中全國非稅收入增長率是明顯高于全國稅收收入增長率的，這也導致了1995-2013年中央財政收入在全國財政收入占比始終未能突破1994年“分稅制”改革實行第一年所產生的56%的水平，而1995-2000年中央財政收入在全國財政收入占比更是始終在46%-52%之間徘徊，這也為2001年開始的所得稅共享改革埋下了伏筆。

2001年12月，《關于印發所得稅收入分享改革方案的通知》（以下簡稱《通知》）正式發布，該方案明確了中央與地方以2001年各省（市）所得稅實際收入總額作為分成基數，其中2002年。中央與地方按5：5的分成比例對所得稅進行分成，2003年中央與地方按6：4的分成比例對所得稅進行分成。雖然2001年的《通知》提出2003年以后的所得稅收入分享比例根據實際收入再行考慮，但是中央與地方6：4的分成比例一直沿用至今。

不同于“分稅制”改革中地方政府的后知后覺，在所得稅共享方案醞釀之際，個別省份就基于1993年的經驗先行動了起來。于是，2001年11月和12月兩個月間，全國所得稅收人重現1993年的狂飆增長狀態，11月月度數據顯示，當月全國所得稅收入同比增長了139%：而12月前20天，全國所得稅收入同比增長就高達187%：各份所得稅增長數據中，江西堪稱所得稅增長狂飆冠軍，12月所得稅收入增長率高達到816%。整個2001年四季度，全國各省份所得稅平均增長高達111%，個別省份的增幅突破了700%。同樣是為了應對地方的洶洶“攻勢”，中央此次不再采用“附加政策”的方式，而是采用檢查地方所得稅入庫情況的方式。2002年，中央檢查組查出2001年全年地方所得稅增收總量的631億元中有256億元屬于不正常收入，其中“混庫”高達28億元，人為抬高數據金額高達228億元，換言之，地方所得稅增收部分的41%屬于非正常所得稅收入。此次中央不再像1994年“分稅制”改革那樣有所退讓，不僅是將所檢查出的問題數據從2001年的所得稅收入數據中剔除，更是按照新方法重新確定了2001年地方所得稅收入基數。即以2000年地方所得稅實際收入為初始值，按照一個推定的增長率，重新計算2001年的地方所得稅收入基數，由此終結了所得稅共享改革中央與地方所得稅分成基數之爭。當然，此次所得稅共享改革，中央在個別問題上還是有所退讓的，例如，此次所得稅共享改革最初設想是。由國家稅務局統一征管企業所得稅，但是最終退讓為“老人老辦法，新人新辦法”.即以2002年1月1日為時間節點，2002年1月1日之前注冊登記的企業繼續由地方稅務局負責征管，而2002年1月1日之后新辦的企業則由國家稅務局負責征管。

3.“營改增”改革中，中央與地方的博弈

在1994年“分稅制”改革時.中國稅收收入主要來源于第二產業，而第三產業由于稅源零散、征管難度大、稅收效益小被劃為營業稅的課稅對象，交由地方稅務局征管。隨著第三產業的不斷發展，營業稅逐漸成為地方的主體稅種。但是，營業稅的重復征稅問題，制約了服務業的規模擴大與產業結構升級。在2008年經濟危機之后，稅制與產業結構的這一矛盾更為凸顯。為了提振經濟、促進服務業的轉型升級，中國于2012年1月1日，首先在服務業最發達的上海試點“營改增”改革。在“營改增”改革歷時一年半的試運行之后，2013年8月1日起，全國范圍內開始全面推行“營改增”改革。

盡管在醞釀“營改增”改革之時，“營改增”改革可以有效促進服務業轉型升級并提振地方經濟的結論已經成為了經濟學者們的共識，但是在上海試點“營改增”改革之前。絕大部分省份是不愿意成為試點地區的。地方政府最大的擔憂在于“營改增”改革勢必導致地方因缺乏主體稅種而使稅收收入銳減，而減收部分并不能期望中央能夠全額買單。實際上。上海也存在著同樣的擔憂，但是基于上海第三產業發展對上海地方經濟的長期影響考慮，著實是利大于弊。因此，上海做好了地方稅收收入因“營改增”改革可能減收100億元的心理準備向中央提出試點申請。

為了緩解地方的改革焦慮癥，中央明確了納入“營改增”改革范圍的納稅人所繳納的增值稅全額歸屬地方，不作為中央與地方分成的增值稅稅收收入。然而，這一規定并不能有效地解決地方稅種缺失、地方財政收入銳減和國地稅征管范圍、征管效率等問題。因此，出現了一邊中央在結構性減稅、另一邊地方在增加非稅收入的怪現象。

四、中國稅權配置制度變遷的特征

經濟體制在稅權配置制度變遷中起決定性作用。從中國稅權配置制度變遷可以看到，計劃經濟體制下，國營企業納稅與上繳利潤并沒有什么實質差別，國營企業也不再是獨立于政府之外的納稅人，而是與政府一樣，成為整個國家機器的一個組成部分。計劃經濟體制下的財政收入主要依賴國營企業上繳利潤，因而在經濟高度集權的環境下.地方沒有獨立的利益訴求和意識，只是服從中央、執行中央政令的代理人，地方稅權缺乏配置的必要性。在改革開放之初，中國經濟體制尚不是典型的市場經濟體制，而是以“計劃經濟為主。市場經濟為輔”的雙軌制經濟。在“計劃經濟”這一軌道上，縱然將許多國營企業下放地方管轄，但是國營企業的生產經營始終保持在中央統一的計劃指令上。因此，在改革開放之初。地方不論占有多少數量的國營企業上繳利潤，并不能動搖中央對國營企業乃至整個國家經濟命脈的控制；而在“市場經濟”這一軌道上，為了適應改革開放、吸引外資，地方政府需要更多的自主權，其中最重要的自主權就是地方稅權，這也是中國地方稅權配置最初的內生動因。當“雙軌制”逐漸推動整個國家從“自產國家”向“租稅國家”轉型時，稅收收入開始逐漸替代國營企業上繳利潤，稅收收入逐漸成為了國家最主要的財政收入形式，而在此之前形成的中央與地方稅權配置格局卻會因為制度慣性而產生中央式微、地方做大的局面，1994年的“分稅制”改革也是因此而起。在市場經濟條件下，從中央到地方、從國家到個人，都只是市場的主體之一，都有著獨立的思想、獨特的訴求。此時地方政府不再僅僅是中央政府的代理人，而形成了一種“雙重代理”關系。其中，地方政府發展地方經濟、供給地方性公共物品的職能也就特別突出.地方利益也就推動著地方與中央分利，這也是“分稅制”改革以來中央與地方歷次博弈的根源。中央與地方分利最原始的形式當然是“分錢”，但是經過數年發現，明晰中央與地方的事權邊界，以“事權”分“財權”更有利于中央與地方利益的平衡和穩定。綜上所述，經濟體制決定了稅權配置的內容與范圍。

財政經濟危機推動稅權配置改革。建國初期.國內經濟瀕臨崩潰的邊緣，財政處于各自為政的狀態，為了集中財力、盡快恢復國民經濟，中央政府便開始了統一財政的工作，各個解放區的稅收自主權陸續被收回。1956年，毛澤東提出了著名的《論十大關系》，由此開始了第一次分權改革。但是，隨著三年自然災害和“大躍進”對國民經濟造成的沉重打擊，第一次分權改革的成果在后來的整頓經濟過程中陸續又被收回。然而，三年自然災害和“大躍進”對國民經濟造成的沉重打擊客觀上造成中國就業能力有限，而與此同時勞動人口增長速度卻比崗位增長速度顯著，大量的青年勞動力失業。為了緩解就業壓力，中央在廣泛開展“上山下鄉運動”的同時，大量向地方轉移國營企業和地方稅權，試圖盤活國民經濟，但是地方分權改革始終不如人意。改革開放之后，國內重新恢復到高度中央集權的經濟體制下。然而，數百萬返城知青和國內蕭條的經濟都倒逼著中央拿出辦法促進經濟發展、解決城鄉居民就業問題。這也直接催生了鄧小平同志的“貓論”，在“貓論”的指導下，對地方的“放權讓利”形成了財政體制上的“財政包干制”。“財政包干制”雖然取得了顯著的成效，解決了改革開放之初經濟困難的局面.但是“財政包干制”的直接后果就是中央財政收支長期入不敷出，而這也是“分稅制”改革的直接動因。之后在“分稅制”框架下的所得稅分享改革、“營改增”改革也都是在當時國內經濟形勢與財政體制改革大背景下直接促成的。

（責任編輯：韓淑麗）