輪耕休作機制探討

陳曦　高永　趙鵬宇　陳曉娜　趙納祺　梁超

摘要：中共中央“十三五規劃”指出：“十三五”時期經濟社會的主要目標之一是，主體功能區和生態安全屏障基本形成。在措施中提到，加快建設主體功能區。發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，落實主體功能區規劃，完善政策，發布全國主體功能區規劃圖和農產品主產區、重點生態功能區目錄，推動各地區依據主體功能定位發展。加大對農產品主產區和重點生態功能區的轉移支付力度，強化激勵性獎勵，建立橫向和流域生態補償機制。

關鍵詞：輪耕；修作；耕地紅線；試點

1.前言

表1為國家統計局對全國各省區的糧食播種面積及單位面積糧食產量的統計數據。據該表可知，內蒙古自治區雖然糧食作物播種面積相對較大，在31個省市自治區中少于黑龍江、河南、山東、安徽、四川、河北6個省市，位列第7名，但是單位面積產量卻很低，位列全國第23位。我區土壤受過度開墾、重用輕養、掠奪式經營和不合理耕作方式的影響，土壤退化、荒漠化現象嚴重，生態環境遭到破壞，直接影響農業生產。

2.輪耕休作與耕地紅線

糧食安全與休耕、耕地紅線三者有機結合成為整體，前者是后兩者的目的；耕地紅線決定了糧食安全，而耕地的質量則決定于耕地紅線，其中土地地力條件是質，而播種、輪耕、休耕、棄耕是量，輪耕修作能夠在本質上提高土地地力。輪耕休作與耕地紅線之間構成對立統一的關系體，但其實質是在耕地紅線數量范圍內對質量的提升，從而達到提升單位面積土地質量的目的。由此來看，休耕與耕地紅線之間呈統一關系。但是在休耕期間，休耕土地在一定意義上屬于耕地“閑置”，二者又構成了對立關系。這種對立統一關系的最終體現點在于糧食安全，休耕后土地糧食產量的增加足以彌補休耕期間的產量損失，達到糧食安全的目的。

3.建議

3.1建立健全機制

建議我區將休耕機制納入到土地利用總體規劃當中。以規劃為手段，以撂荒地、棄耕地、閑置土地以及退耕還林還草地等土地變動內容為總體規劃的組成部分，做到計劃性休耕。緊緊圍繞內蒙古自治區的國民經濟發展和社會整體的發展規劃，大力發展國土整治，將資源及環境保護的總體要求和土地供應緊密結合。

3.2建立健全的市場機制

運用“誰治理誰受益”的市場手段，將建設棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地納入休耕體系。鼓勵棄耕業主用足退耕還林還草政策，在建設棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地上植樹造林，種植牧草，實現棄耕土地綠洲化；棄耕業主治理棄耕，既享受退耕還林還草政策，又享有土地使用權和土地上植物的所有權。

3.3逐步開展試點休耕制度

圖1為我區2013年各盟市單位面積糧食產量。如表1所述，2013年內蒙古自治區單位面積糧食產量為4936.5kg/hm²，2014年內蒙古自治區統計年鑒數據顯示2013年我區各盟市單位面積糧食產量參差不齊，其中呼和浩特市、包頭市、呼倫貝爾市、錫林郭勒盟和烏蘭察布市均低于內蒙古自治區平均線。

綜合考量各盟市情況，建議在呼倫貝爾市開展休耕試點工作，整體休耕面積比例6%～8%，首批試點面積建議在2%～3%，2013年呼倫貝爾市糧食作物播種面積1.60×10⁶hm²，即首批試點面積在32000hm²～48000hm²之間。其中，莫力達瓦達斡爾族自治旗、阿榮旗、鄂倫春自治旗是呼倫貝爾市糧食作物播種面積較大的期限，建議按照比例從以上期限開展休作試點工作。