關(guān)于土地整治項目績效評價作為驗收標準的可行性研究

丁青坡

摘要：土地整治項目的日臻完善和不斷開展，驗收標準成為重中之重。傳統(tǒng)的驗收方法多以注重工程質(zhì)量和資金使用為主，無法衡量土地整治項目真正效益。土地整治績效評價對于衡量土地整治項目的成功與否具有很重要的意義，不僅僅是一個手段，一個驗收的標準，更是衡量一個整理項目成功度的價值尺度。通過合理的評價方法、標準和指標，從經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益上充分論證土地整治項目實施的意義。

關(guān)鍵詞：土地整治項目；驗收；績效評價

前言

土地整治遵循著“按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過田、水、路、林、村建設(shè)綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高土地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境”的指導要求發(fā)展到今天，成為提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，集約節(jié)約土地的重要途徑。但在近20年中國式的土地整治中，項目可行性分析、規(guī)劃設(shè)計、預(yù)算編制等的規(guī)范規(guī)程日臻完善，而土地整治項目的后期績效一直以來缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導，無法衡量土地整治項目真正效益。根據(jù)歷年來的土地整治項目的工程質(zhì)量和實施情況，后期的績效評價對于土地整治項目的管理、實施和驗收具有重要的理論和實踐意義。

1.土地整治績效評價的定義

土地整治績效評價是指在土地整治項目實施后一段時間內(nèi)，為衡量項目的真實效益，指導后期項目的順利開展，對項目綜合效益進行的科學分析和評價活動。內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地整治績效評價指應(yīng)用一定的評價方法、評價指標和評價標準，對使用國家或自治區(qū)新增建設(shè)用地土地有償使用費安排的農(nóng)村土地整治及高標準基本農(nóng)田項目進行科學、客觀、公正的綜合評價。

2.土地整治績效評價的內(nèi)容和意義

經(jīng)濟學上的績效就是效益、效率和有效性的總稱，包括行為過程、行為結(jié)果兩方面。行為過程是指投入是否滿足經(jīng)濟性要求，是否符合規(guī)定；行為結(jié)果則是指產(chǎn)出相對于投入的有效性，預(yù)期目標是否實現(xiàn)以及產(chǎn)生的中長期影響。一般來講，土地整治績效評價是由經(jīng)濟效益、生態(tài)環(huán)境效益和社會效益三部分組成，對土地整治項目的績效評價其實就是對于項目所產(chǎn)生的效益進行等級劃分。但是，簡單的項目效益等級劃分分析不能夠完全體現(xiàn)一個土地整治項目所帶來的對于土地可持續(xù)利用方面的改變，而在項目前期、資金使用與管理、財務(wù)決算、實施管理、項目產(chǎn)出、項目效益等的基礎(chǔ)上進行評價更為精準和全面。全面的績效評價分析，不僅僅是衡量了土地整治的實施效果，也為項目的驗收帶來更為有力的支撐。

隨著經(jīng)濟飛速發(fā)展，土地資源的可持續(xù)利用是整個社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。土地整治的開展，為有效增加土地，改善農(nóng)村生活質(zhì)量、土地質(zhì)量、生產(chǎn)環(huán)境和土地增產(chǎn)增收奠定基礎(chǔ)。但隨著土地整治項目數(shù)量的增多，也出現(xiàn)了“重數(shù)量，輕質(zhì)量，規(guī)劃設(shè)計脫離實際”等情況，達不到預(yù)期的效益的同時也給后期土地整治的實施帶來一定的困難。開展土地整治項目的后期績效評價對土地整治發(fā)展具有十分重要的意義。第一，有利于提高專項資金的使用水平，準確掌握資金分配的有效性；第二，有利于提高監(jiān)督管理水平，推動土地整治順利發(fā)展；第三，有利于土地整治績效相關(guān)理論和方法的研究；第四，為土地整治項目的驗收增添新的衡量標準，在原有的資金使用、工程質(zhì)量基礎(chǔ)上增加效益評價，更加全面的突顯了土地整治可持續(xù)性。

3.土地整治績效評價作為土地整治驗收內(nèi)容的可行性

土地整治項目的驗收指的是針對項目建設(shè)目標、建設(shè)內(nèi)容、實施管理、權(quán)屬管理、后期管護等進行全面的驗收。一般來說，項目的驗收較為注重項目實施，工程質(zhì)量、工程完成情況等方面。而對于項目的后期管護和績效評價不夠重視，多數(shù)情況下，僅僅作為一項定性的描述。比如，項目后期管護只要有一張項目的工程移交單就可以通過驗收，而對后期管護多長時間，如何管護沒有一個明確的標準；項目的后期績效更是只需要參考一下項目的規(guī)劃設(shè)計報告中的效益分析就可以通過驗收，并沒有采用一定的評價方法，按照一定的評價指標進行有效評價。甚至于，沒有根據(jù)土地整治工程實際核算或者簡單調(diào)查研究一下項目的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益。其原因不僅僅是管理層面的不夠重視，忽略了項目績效評價的重要性，更重要是土地整治績效評價沒有一個可以參考的標準和實施評價的體系。此外，還有一個原因，那就是土地整治績效評價沒有作為項目驗收的一項內(nèi)容和標準去實施。

土地整治項目的最終目的是能夠提高土地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境，而不是單純的完成一項土地整治工程和投入多少資金。效益能否持續(xù)才是土地整治項目存在的意義。土地整治績效評價對于衡量土地整治項目的成功與否具有很重要的意義，不單是一個手段，一個驗收的標準，更是衡量一個整理項目成功度的價值尺度。將一個整治項目的效益落在實處，是指導今后項目實施發(fā)展的重要依據(jù)。第一，績效評價的實施從效益、效率和有效性等方面論證了土地整治項目實施效果和意義。第二，績效評價為項目的前期管理、工程實施、工程質(zhì)量、資金使用等方面提供了有力的支撐和證明，項目的好與壞，利益是否長久都可以用績效評價來論述和證明。第三，績效評價可以在效益長久，工程持續(xù)利用方面完成對土地整治項目的驗收，通過后期的績效評價，針對項目在工程有效期內(nèi)達到的利益水準和長久利益方面替代傳統(tǒng)方式的驗收。第四，績效評價的使用可以說是土地整治項目驗收的新的方向，在原有傳統(tǒng)的驗收方式的基礎(chǔ)上增加新的衡量標準，用項目長久的利益化驗證項目的成功性和可持續(xù)性。

對于土地整治項目來講，后期績效評價衡量的是工程實施是否順暢、工程質(zhì)量是否合格、資金使用是否合理以及項目實收帶來的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。因此，土地整治后期績效評價作為驗收主要內(nèi)容和手段是可行的。

4.結(jié)束語

目前，土地整治項目多、投資量大、工程周期長，項目建設(shè)和運用的績效如何，效益能否最大化，能否持續(xù)發(fā)展，是土地整治成功與否的關(guān)鍵。現(xiàn)今土地整治項目多以規(guī)劃設(shè)計、項目實施等前期的評價較多，且相應(yīng)規(guī)范規(guī)程也較多，項目實施后的績效評價較少。在今后的土地整治項目中利用地理信息技術(shù)，結(jié)合項目的傳統(tǒng)驗收內(nèi)容，在二次土地調(diào)查的基礎(chǔ)上采用合理的評價方法和評價指標，進行績效評價對于土地整治項目驗收具有重要的理論和實踐意義。