公務員分類改革四大問題

公務員分類改革四大問題

我國公務員分類改革長期難以取得實質性進展的原因是多方面的。其中，理性精神不足、關系尚未理順、類別劃分模糊、改革推進路徑不明等四大問題的疊加，是遲滯改革的最重要原因。

其一，一些層級公務員分類管理的理性精神不足。中國的公務員制度沿襲于計劃經濟時代。多年來，我國的公務員制度改革沿著符合社會治理現代化要求的方向邁進，并取得了一定的成績。然而，分類管理的價值追求，要真正貫徹于公務員管理并具體轉化為公務員的日常行為，仍有相當長的路要走。

其間最為關鍵的問題有兩個。一是公務員既定的職位職責如何與現實更好結合。在目前各級行政機關的現實運轉中，各類公務員的崗位職責是確定的，但其實際的行政活動，卻更多是聽從上級判斷與安排，忙于大量的臨時性工作。這樣普遍存在的“管理現實”，與公務員分類管理的價值取向有所參差。

二是專業技術類公務員的制度設計，尚未完全以專業分工為基礎。2006年1月施行的公務員法，將公務員職位類別劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等。其中，專業技術類公務員的等級制度，應以專業分工為基礎。原則上，上級對下級的權威只限于專業范圍，上級只能發布與工作有關的指令，下級也只在公務上有服從上級的義務。

然而在現實中，上級不僅有權指揮下級做與職位有關的工作，也可以要求下級做與職位無關的工作。這種上下級之間的權屬關系，與專業技術類公務員的專業分工關系，存在錯位。

其二，黨管干部原則與公務員分類管理之間的關系有待理順。黨管干部是黨的組織路線為政治路線服務的一項有力保障，是鞏固黨的執政地位的重要保證，是包括公務員制度在內的所有人事制度改革的基本政治前提。黨管干部原則與公務員分類管理之間，具有內在統一性：黨管干部是基本原則，分類管理是黨管干部原則的具體實現形式。

從當前的現狀和探索來看，如何處理好黨管干部原則與分類管理改革之間的關系，在實踐層面還存在認識誤區和思想顧慮。需要在捋清關系、達成共識的基礎上，持續積累經驗，創新管理方式。

其三，類別劃分標準在實際需要與科學性上如何漸進平衡。科學界定類別劃分標準，是實現公務員分類管理重要的切入點。公務員法將公務員職位劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。這樣的分類主要是出于“管理的需要”，實際操作中較難判定某種職位到底歸于何種類別，有時只能采取“整建制”的方式劃定。

比如在環保系統，基層單位行政執法職位超過90%，該基層單位就整建制地劃為行政執法職位。稅務系統也將縣級以下機關所有職位一攬子劃為行政執法職位。這種方式表面上解決了問題，但由于類別沒有進一步細化，各類公務員只能按同一標準招考、考核、晉升，難免會出現管理錯位的情況，這對于公務員的職業發展而言是一種不公平。

其四，分類改革的推進路徑不明。從傳統的“大一統”式的干部人事制度，到公務員暫行條例再到公務員法，我國公務員分類管理的推進是漸進式的，其中的一些重大內容和細化規則，仍有待明確。比如，健全職務與職級序列是實現公務員分類的關鍵。分類改革如果只是將公務員分為三類，而不能合理地分離其“職務與職級”的實際功能，就無法體現職位的差異性。

“徒法不足以自行”，制度變革需要匯聚改革的內生與外在的推動力量。公務員分類管理，如何在推進過程中充分借助“自上而下”的推動并吸納“自下而上”的經驗，值得深入探討、持續探索。

（摘自《瞭望新聞周刊》2016年第22期 趙子建/文）