農村集體建設用地使用權流轉的再思考

韋愛莉

（廣西區河池市大化縣六也鄉國土規建環保安監站 廣西大化 530800）

農村集體建設用地使用權流轉的再思考

韋愛莉

（廣西區河池市大化縣六也鄉國土規建環保安監站 廣西大化 530800）

目前，農村集體建設用地使用權流轉的現象是很多的。本文從城市建設，土地利用方式的轉變，農民增收和農村穩定和流通的角度分析了轉移的深層原因，并從法律法規的缺陷，流量管理，收入分配和市場協調方面的討論流通存在的主要問題，最后調節相應的農村集體建設用地使用權的方面提出了相應的對策和建議。

農村；土地使用權；流轉

前言

農民的重要致富資源和農村經濟發展就是土地。伴隨著市場經濟的快速發展，多種經濟要素的融合，投資主體多元化，經常發生集體建設用地使用權行為的流轉，也客觀存在集體建設用地隱形市場。為了維護農民集體土地所有權，加強對集體所有建設用地使用權流轉的管理，促進優化土地資源利用的配置，農業產業化和城鎮化建設，促進農村工業化。本文對土地流轉問題進行簡要分析。

1 農村集體建設用地使用權流轉的深層原因

1.1 促進土地流轉的動力很多而城市建設速度加快就是其中之一

數據顯示，近年來，中國的城市化速度非常快，城市建設用地的需求是巨大的，城市土地從何而來？農村集體建設用地使用權作為土地供應的新途徑轉移，無疑是緩解土地市場的緊張局面的重要途徑。

1.2 土地利用方式的改變，以土地流轉市場調節的手段

如何實現土地利用模式，從粗放型向集約的轉變，流通市場是一個不錯的選擇。受市場供求機制，競爭機制和價格機制的作用，可以實現全流量，資金，技術，人與土地之間的優化。事實上，積極為振興農村集體建設用地流轉市場的股票有一定的促進作用，特別是在經濟較發達地區，凸顯了土地資產價值。

1.3 增加農民收入和農村穩定的要求開辟土地流轉的新途徑

在過去，通過征用土地這一方法，實現土地使用性質的變化，但由于“低進高出”特色突出，土地征用前與土地征用后價格相差很遠，這引起了許多土地糾紛，甚至演變成暴力沖突。一些村辦企業，將土地使用證抵押給銀行，以及土地賣給其他單位或個人。引發矛盾和糾紛，對經濟發展和社會穩定的負面影響。允許農民保留集體土地所有權的基礎上，自主流動，不僅能夠充分尊重農民的土地權益，也有助于繞過征地補償和移民安置問題。

2 農村集體建設用地使用權流轉的主要問題

2.1 管理工作不到位

無序流轉和漏洞問題在流轉審批工作中嚴重出現。土地利用管理在流轉后非常困難。

2.2 法條的含糊對對流轉形成較大的限制

土地管理法第43條的規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。一方面是對集體建設用地流轉的規則，采取限制和禁止的態度，另一方面也給集體建設土地流轉開辟了一條道路。

2.3 土地流轉收益分配關系不合理

研究表明，很多在收入分配過程中的集體建設用地使用權流轉相對混亂，業主，用戶和各級政府之間的利益分配關系很不清楚。即使是農村集體所有權，作為鄉鎮三級所有的結果是，村與村集體經濟組織的關系之間的利益分配不明確，由上級所有者使用行政權力的擁有者的收入處于較低水平是經常發生了。

3 形成集體建設用地使用無序流轉的原因

農村集體建設用地使用權流轉實現優化配置土地資源，土地資源合理利用，促進了郊縣工業化，城鎮化，發展農村經濟，增加農民收入具有重要的意義和作用，但由于缺乏必要的指導并在實踐中法律體系的標準有很多問題亟待解決方案。

（1）村組部分干部沒有較強的法律意識。經常發生明租暗賣、私自出租土地的現象。

（2）政府對管理集體建設用地的措施不到位。缺位的管理影響了集體建設用地使用權規范化流轉。

（3）監察力度的不加強、使大量的違法用地行為在集體建設用地使用權流轉中存在。

（4）為了規避國家稅費進行隱形交易，集體建設用地使用權流轉市場在利益驅動下變得更加混亂。

表1 集體土地使用權流轉中的監管困境

4 引導和規范集體建設用地使用權流轉的建議

集體建設用地使用權流轉，經濟的快速發展提出了土地資源配置方式的客觀要求，是土地資源的合理利用的必然結果。集體建設用地使用權出讓按照現代市場經濟發展的方向，也是我國土地使用制度改革的必然。

4.1 加快法制建設，提供制度保障

①對集體土地產權的法律界定進行明確，進一步對三級主體的產權界區進行清理，并對農民集體組織形式進行規范，避免權利職能和產權主體重疊；②消除集體土地產權法的歧視，特別是使國土范圍更詳細的定義，盡量避免因征地損害農民利益的盲目無序；③放寬對農村集體建設用地使用權流轉的法律限制，應根據有償使用權，允許自由合法的流轉集體建設用地；④完善法律內容的流通，在地方試點的基礎上，盡快制定國家法律文本，合理界定流通形式，收入分配的范圍和加強規劃管理提供法律指導。

4.2 做好產權登記，完善流轉平臺

①明確產權主體和內容，請盡量使土地所有權下沉，明確各村民小組嘗試清除該村民組。具體操作上，在實踐中，各村民小組之間在有一個明確的土地地界的明確范圍的基礎上，各自擁有和使用的土地范圍內的，應確認土地為相應的村民所有，應屬于其他集體所有的應承認現狀，是集體共同所有的財產，是集體經濟組織或者村民委員會負責運營和管理。②所有權的基礎上，確認清楚，做好前后權屬登記工作，保障規范有序的輪轉程序。

4.3 實行有償使用，合理分配收益

對于利用集體建設用地應循序漸進，分地區，用途和分時段逐步的進行。合理的土地有償使用，應率先成立土地有償使用的收費標準，嚴格按照土地的面積和所占地區進行收費；其次，不同的有償使用策略應在不同的地區進行采取，在有更好的經濟條件和流轉較為活躍的地區，可以充分實現土地有償使用政策，促進土地合理流轉，在經濟欠發達地區和廣大的農村腹地，流轉相對不足，可以考慮先流轉后收費的方法，也應該相應的減少收費額度。

4.4 劃定入市條件，明確流轉程序

①農村集體建設用地必須是合法的才能進入市場流通，符合規劃，符合土地用途管制的要求，不能以置換土地為理由，進行農地轉用之實，非法占有集體建設用地進行流轉。②要嚴格執行供地政策，認真貫徹落實國家禁止和限制類供地目錄，不符合國家宏觀調控政策整合和供地目錄的不允許供地。當然，不排除一些項目仍然可以用集體土地變為國有土地后用于獲取土地使用權轉讓。③根據工藝流程，集體土地流轉時，要區別流動和流通之間的差異，一般要通過循環備案審查或需經業主同意，土地價格評估，達成協議轉讓，辦理土地權屬登記等的步驟。

4.5 轉變政府職能，加強流轉管理

市（州），縣（市）土地行政主管部門作為集體建設用地管理的主體必須首先做好角色定位。在國有土地流轉，土地行政主管部門在國有土地流轉中代表國家行使國有土地所有權的功能，他是流轉的管理者也是出讓者。要加強法律法規的宣傳力度，建造一種依法流轉和用地的氣氛；要嚴肅處查私自交易，低價轉讓，逃避稅收的行為；為了提高管理水平，要建立和完善土地市場，完善交易流程，簡化辦事環節等措施，積極參與土地流轉。通過有效的管理，規范流通市場，體現土地價值，維護合法土地產權。

5 總結

規范農村集體建設用地流轉，要完善土地管理制度，建立公平合理的收入分配制度，明確流動形式，加強政府監管和服務，依法監管違規行為。

[1]國土資源部土地利用司調研組.創新制度規范流轉——集體建設用地流轉調研報告國土資源通訊，2002，3.

[2]渠麗萍，肖 剛.鄉鎮企業用地合理化的探析[J].鄉鎮經濟，1999，2.

[3]黃利宏，葉倫文.農村集體建設用地自發流轉的原因探討.農村經濟與技術，2003，1.

[4]劉麗，張迎新.集體建設用地流轉中政府定位不明、職能不清的原因分析.國土資源情報，2003，11.

F321.1

A

1004-7344（2016）11-0020-02

2016-1-5

韋愛莉（1976-），女，助理工程師，本科，主要從事國土、住建、環保安全等工作。