推進首都城市環境建設管理現代化研究

孫新軍

黨的十八屆五中全會對堅持綠色發展，加大環境治理力度，推進治理能力現代化，著力改善生態環境做出了全面部署。特別是2014年2月，習近平總書記視察北京時提出了“建設國際一流的和諧宜居之都”和“加快形成與世界城市相匹配的城市管理能力，城市管理目標、方法、模式都要現代化”的要求。加快推進首都城市環境建設管理現代化是推動首都科學發展和提高城市管理水平的重要基礎，對于認真學習貫徹市委十一屆十次全會精神和市委市政府《關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》，進一步增強北京整體核心競爭力、提升環境軟實力將發揮重要支撐保障作用。

一、推進首都城市環境建設管理現代化的重要意義

（一）推進首都城市環境建設管理現代化是落實《京津冀協同發展規劃綱要》的重要舉措

《京津冀協同發展規劃綱要》明確提出以生態環境作為重要的突破口與先行領域。生態環境是區域協同發展的基礎，沒有生態環境的一體化協同發展，就沒有京津冀地區的一體化發展。北京落實《京津冀協同發展規劃綱要》的首要任務，就是要以構建首都城市環境建設管理現代化治理體系為目標和責任，不斷推進城市環境建設管理向現代化目標邁進。

（二）推進首都城市環境建設管理現代化是解決“大城市病”的重要手段

破解“大城市病”是中央對北京工作的希望和要求，也是北京自身改革、發展、建設和管理的客觀需要。習近平總書記視察北京時既充分肯定了北京工作取得的成績，也著重分析了北京存在的生態環境建設等“大城市病”，指出了生態環境建設和城市環境治理“兩塊短板”。我們必須以堅韌不拔的毅力、堅定不移的決心，加大力度，綜合施策，堅決打好治理“城市病”的攻堅戰，破解發展難題，適應新常態、落實新定位、邁向新目標。

（三）推進首都城市環境建設管理現代化是傳承北京古都文化的重要機遇

北京是一座歷史悠久的文化名城，具有三千多年的建城史和八百多年的建都史，城市環境具有自然生態環境和古都歷史人文融合一體、交相輝映的重要特征。加快推進首都城市環境建設管理現代化，將首都的深厚文化底蘊、各類文化元素融入到城市環境和景觀建設的各項工作中去，進一步彰顯首都城市環境的歷史積淀和人文情懷，使城市環境建設管理走向更高境界。

（四）推進首都城市環境建設管理現代化是塑造首都城市形象的重要形式

首都城市環境既是國家形象的體現，也是城市現代化和文明程度的體現。加快推進首都城市環境建設管理現代化，必須強化生態文明和環境治理意識，將社會和公眾的環境義務和環境責任內化于心、外化于行，通過抓好環境理念、環境行為的習慣養成和塑造，形成全民參與城市環境建設管理的氛圍，創造更加優美的首都城市環境和市容景觀，加快使城市容貌形象與世界一流的和諧宜居之都相匹配。

（五）推進首都城市環境建設管理現代化是保障和改善民生的重要保障

環境也是民生之本，是政府向社會公眾提供的重要公共服務和公共產品，是與百姓生活密切相關的生活必需品。要牢固樹立創新意識，充分發揚敢于擔當、敢于碰硬、敢于創新的“三敢精神”，創造性地解決當前和今后一個時期環境治理領域的新情況、新問題。不斷提升首都環境治理的精細化、人文化水平，既要善于利用現代信息、物聯網等新技術、新手段推動環境建設管理精細化，又要善于總結實踐中行之有效的社會動員和全民參與的好做法、好經驗，做到在建設中創新、在創新中總結、在總結中提煉、在提煉中發展。

二、當前城市環境建設管理方面存在的主要問題

近年來，首都城市環境建設委員會辦公室（北京市市政市容管理委員會）認真貫徹落實中央和市委、市政府各項要求，堅持科學發展、精細管理、服務民生，體制機制更加完善，管理水平不斷提高，重大活動保障有力，城市景觀整潔靚麗，保障能力持續增強，群眾身邊環境美化，成為人民群眾獲得實惠最多的時期。但是，隨著首都經濟社會的發展，也出現了人口增長過快、交通擁堵、環境臟亂等“城市病”。從管理工作實際來看，首都城市環境建設管理現有模式中既存在著管理客體細碎化與首都環境風貌全面提升的矛盾，也存在著管理客體多元化、復雜化與管理體系相對滯后的矛盾，問題眾多，成因復雜。概括起來，主要有以下四個方面：

（一）治理體制不夠完善

環境管理體制不適應城市發展的要求，市與區、區與街鎮之間的管理權限條塊分割，各自為政，政出多門，使有限的基礎設施得不到合理利用；多頭管理，部門之間存在著區域交叉覆蓋、職能重合的問題，“條”與“塊”的關系相互交織、錯綜復雜，若干個職能部門環境管理職權責任劃分不明確；缺乏必要的統籌規劃，未能形成綜合協調機制，“齊抓共管”很難真正有效落實。

（二）治理主體不夠靈活

城市環境管理部門中的“一肩挑”模式壓力較大，既管又干，缺乏社會力量有效參與。政府部門與非政府組織、相關企業或行業協會之間，依舊不同程度地存在著上下級關系，政、事、企與職、權、利之間的關系還沒有完全理順，行業壟斷、缺乏競爭的現象有所表現。

（三）治理機制不夠健全

在城市環境建設管理中，運動式、突擊式執法現象普遍，往往將工作重點放在突擊整治上。雖然能在短期內收到明顯成效，但整治活動一結束，各種城市頑癥立刻報復性“反彈”，日常的管理狀態始終在整治-回潮-再整治-再回潮中循環往復，管理水平無法實行常態化，管理質量也難以得到實質性提高。

（四）治理引導不夠到位

環境管理社會參與度不高，宣傳力度不夠，公眾參與較少，依賴行政手段進行環境管理，難以應對日益增長的多元化環境管理需求。建立多元化城市治理組織體系，培養以政府為主導，公共事業組織、第三方社會組織、社區公眾等共同參與城市環境治理的氛圍還不濃。

三、國內外城市環境建設管理經驗借鑒

（一）英國倫敦——分工有序、公私合作

分工有序、協調組織管理。倫敦有28個區，每個區設立區議會，區議會下設管理委員會。每個委員會設立總干事一名，負責實施管理委員會所管的行政工作。公私合作、購買市場服務。倫敦于1982年開始推行環衛作業服務的市場機制，政府開始采用私人承包的運營模式，成本直接降低了15%-20%。同時，通過法律條款如《生產者責任制條例》、《包裝條例》等，明確各級垃圾承包商的責任，促進廢物減量。政府還要求企業制定詳細的垃圾處理計劃，同時必須通過規劃局的認可方能執行。

（二）新加坡——立法執法并重，管制自治同行

新加坡制定了一系列嚴苛的環境污染管制法令，對各類廢物處理和排放都規定了明確的標準。注重教育、嚴格執法。在新加坡的公共汽車上往往可以看到“亂扔垃圾罰款1000新元”的告示。違規者必會收到一張罰單，如果不按時交付罰款就會受到法院傳訊。違規者還會被有關部門召去充當反面教員，穿上標志垃圾蟲的服裝當眾掃街，籍以示眾。利用空間、資源循環，做到環境維護和建設并重。無論在新加坡的工廠區還是居民區，高樓大廈之間都建有花園，空地都鋪上草坪，充分利用空間美化環境，并設立專職部門，幫助廠家和居民提高資源利用效率，目前新加坡的制造業廢料有40%已得到再循環使用。

（三）上海市世博會環境建設經驗——建設管理并舉，社會共治共享

上海市以舉辦2010年世博會為契機，從2008年9月8日實施“迎世博600天行動計劃”，制定《上海市迎世博加強市容環境建設和管理600天行動計劃綱要》，堅持城市建設與改善民生緊密結合、城市建設和管理并舉、城市建設與風貌保護相結合，加強社會動員，不斷提高社會參與城市建設與管理熱情，全力開展“市容市貌改觀、市民生活環境改善和城市管理水平提升”三大工程建設，推動建筑立面整治、綠化景觀建設、居住區改造、中小道路和重點水域保潔、設攤管理、施工管理、交通組織管理等30項任務建設。經過600天的奮斗，實現了“市容市貌明顯改觀，管理水平明顯提高，服務能力明顯增強，市民生活環境明顯改善，城市文明程度明顯提升”的目標，城市管理水平躍升明顯。

（四）北京奧運環境保障經驗——多方統籌整合，高位綜合協調

通過設立“2008”環境建設指揮部和辦公室，專門負責綜合協調部門與部門之間、部門與場館之間、部門與區縣之間、區縣與區縣之間、區縣與場館之間解決不了的問題，實現了“六個結合”，使得全市的城市運行順暢高效、場館保障得心應手，城市環境建設突破創新，北京奧運會獲得“無與倫比”評價。一是把環境建設與環境整治緊密結合，開創環境管理的新領域；二是把環境建設與城市規劃緊密結合，擺脫了突擊性整治的老路；三是把環境建設與各部門工作整合統籌緊密結合，形成“縱向到底、橫向到邊”的指揮體系和“市里牽頭組織、條塊配合協作、屬地主責落實”的環境建設全新的工作機制；四是把環境建設與堅持惠民為民的根本宗旨緊密結合，使環境建設有了堅實的群眾基礎；五是把環境建設與城市管理緊密結合，確保城市運行高效順暢；六是把環境建設與公眾參與緊密結合，廣泛發動社會各界參與。

四、推進首都城市環境建設管理現代化的總體思路

緊緊圍繞新時期首都城市發展戰略新定位，牢牢把握首都發展的階段性特征，從建設國際一流的和諧宜居之都目標、京津冀協同發展戰略和推進城市治理能力現代化的高度出發，著眼“四個服務”要求，堅持決策執行與決策監督、專業管理與綜合管理、末端管理與前端管理、城市管理與農村管理、加強管理與做好服務“五個結合”，力爭到“十三五”末，初步形成與首都城市功能定位相適應的城市環境建設管理現代化體系，讓北京天更藍、地更綠、水更清，讓首都城市環境更加優美、和諧、宜居。

（一）構建首都城市環境建設管理的內容體系

從空間、時間、文化風貌、要素治理等四個方面開展城市環境建設管理。其中，空間具體分為中心城區、城鄉結合部、遠郊新城三個圈層；時間分為常態、非常態兩種狀態；文化風貌分為重點文化區、重點風貌區兩個區域；要素治理分為城市家具、環境衛生、廣告標識、夜景照明等相關要素。對四個方面、多個項目進行分門別類設置管理，規劃標準、統籌實施，從而達到整體提升城市環境的綜合目的。

（二）構建首都城市環境建設管理的創新體系

一是主體多元化的制度創新。發揮政府主導協調作用，鼓勵企業、非政府組織與社會公民積極參與城市環境建設管理；各類市場主體以及其他主體通過市場機制與規律進行城市環境建設管理創新；明確與城市環境密切相關的所有權、使用權、管理權和收益權；利用經濟手段對個人和企業的激勵作用，鼓勵公眾協助、參與城市環境建設管理。

二是市場化改革創新。加大政府購買管理服務力度，引入市場化模式，把城市環境建設管理中能夠依靠市場機制消化成本的職能通過市場運作從政府部門中剝離出來，通過財政資金的引導作用，吸引民間資本參與城市環境建設管理；推動“以考促管”的城市環境監督機制，通過委托專業中介機構，探索以“考核”來推動和提高城市環境建設管理水平。運用PPP模式開展環境建設。政府與私營部門建立起PPP，在公共服務中引入私營部門的管理手段，引進競爭機制，提高政府工作效率。通過合同承包、憑單制、用者付費等方式，承擔部分原先由政府所負責的城市環境建設管理社會事務。同時，也可以讓城市居民更多地參與到城市環境建設管理的監督與管理過程中來。

三是組織體制機制創新。建立完善責、權、利、效相統一的綜合政府職能部門，減少部門之間相互摯肘，解決管理多頭、執法重疊的問題。構建市、區、鄉鎮三級行政領導和執法監督體制，減少區域之間利益摩擦，提高行政效率，解決執法標準不一、執法力度不一的問題。建立聯席會議制度，協調各條、塊之間的重大環境建設管理事項，解決難點、頑癥和相關矛盾。

（三）構建首都城市環境建設管理的保障體系

一是完善法規政策體系。對現行的法律法規政策進行及時梳理，明晰職責、厘清邊界，避免法律模糊地帶。針對城市發展過程中出現的新問題、新動向，立法部門應及時跟進了解，制定相關法律條規或政策進行約束，填補法律空白地帶。及時梳理現有的法律、法規、規章、政策文件，提高執法人員的法律素質和業務水平。

二是統一規劃標準體系。通過立法程序把各級各類環境規劃制度化、法制化與永久化，創建全市性、區域性、行業性與功能性等一體化的規劃體系。市、區可編制宏觀綜合環境規劃、中觀環境規劃與專項環境規劃，明確目標、方法、實施方案等。各部門根據實際情況制定本部門的實施規劃。進一步完善環境建設管理標準，提高標準體系的科學性、完整性、系統性、協調性和可操作性。

三是建立科學有效的監督體系。健全日常督查制度、責任追究制度、年度考核機制、表彰獎勵制度。既要對環境政策進行定期評估，也要對整個城市環境建設管理水平、工作業績進行評估。通過全方位加強監督，促進環境建設管理水平不斷提升。

四是完善科技財政保障體系。依托云計算、大數據、物聯網等信息技術，不斷創新管理理念，逐步改進城市環境建設管理方式。組織開展建設管理新技術、新產品、新工藝等重大專項科技攻關。做好資金管理保障，貫徹落實財政預算、審計監督、績效考評等相關要求，切實提高精細化、科學化管理服務水平。

五是構建全面廣泛的宣傳動員體系。加強輿論監督和社情、輿情匯集分析，完善輿情快速研判和反應機制，及時掌握熱點、難點和敏感問題。選擇市民關心的垃圾減量、垃圾分類等問題，利用主題宣傳、媒體展示、積極組織開展正面宣傳教育，爭取廣大市民理解支持。加強輿論引導，充分利用電視、網絡、廣播、報紙、微信、微博和地鐵、公交站臺等傳統媒體和自媒體，積極營造良好的輿論環境，形成全社會廣泛參與城市環境建設管理的良好局面。

五、推進首都城市環境建設管理現代化的對策措施

認真落實習近平總書記系列重要講話和對北京工作的重要指示精神，以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念和“四個全面”戰略布局為指針，按照《京津冀協同發展規劃綱要》和市委十一屆十次全會的決策部署，組織開展好京津冀環境一體化工程、文化環境傳承工程、環境民生工程等“三大工程”建設。

（一）實施“京津冀環境一體化工程”

按照中央和市委市政府的統一部署，緊盯生態文明建設和城市環境治理兩塊短板，充分發揮首都優勢，堅持聯合共編、聯通共建、聯動共治、聯創共享，努力形成環境治理區域協同推進新格局，為建設世界一流的和諧宜居之都和推進京津冀協同發展提供良好的城市環境保障。

一是聯合共編，做到規劃、標準、編制三地同步。結合編制“十三五”時期城鄉環境建設規劃，主動與津冀相關部門溝通對接，共同謀劃城市環境建設協調發展，形成相互銜接的規劃體系，做到在指導思想上合拍，在基本原則上統一，在發展目標上聚焦，在主要任務上協作。著眼京津冀三地環境發展新趨勢，加快環境標準信息化研究，統一做好立、改、廢等工作，努力形成京津冀三地通用、科學規范、簡便易行的一體化標準體系。

二是聯通共建，做到環境設施建設三地同行。在有序疏解非首都功能中，打破行政區劃“壁壘”，緊緊抓住籌辦冬奧會、新機場建設、城市副中心建設等重大活動和重點工程建設契機，推進與張家口市共同成立“京張環衛公司”，實現環衛管理軟硬件一體化；規范餐廚垃圾收運體系，完善資源化處理產業布局，推進京津冀地區城市餐廚資源利用和無害化處理；綜合運用經濟、科技等手段，加快推進生活垃圾分類處理體系建設，實現垃圾處理設施區域共享。

三是聯動共治，做到城市環境治理三地同力。結合籌辦冬奧會，順應人民群眾環境新期待，重點開展“兩高、三道、三大區域”環境聯動整治建設。聯合開展各自轄區內高速公路、高速鐵路和國道、河道、鐵道（城際鐵路）沿線兩側30米區域內，以及高速公路收費站、高速鐵路車站周邊的環境整治，提升進京第一印象；開展密云水庫、官廳水庫等水源保護區域，燕郊、廊坊、固安、懷來等省際交界結合區域，首都機場和新機場空中走廊可視區域的環境治理，保護水源環境，凈化可視環境，形成一體化的環境景觀。探索建立京津冀戶外大型廣告聯管聯控機制，施行廣告商資質互認、設置標準統一規范、執法監督信息共享等一體化管控措施，以首善標準帶動京津冀地區環境面貌持續改善。

四是聯創共贏，做到協同發展成果三地同惠。在推進京津冀環境協同治理過程中，落實好環境治理服務經濟發展、服務百姓民生的理念，開展京津冀聯創聯治活動，實現城市環境治理成果三地共享。聯合創建“環境治理示范區”，帶動區域環境整體提升；聯合創造一流環境設施，美化城市面貌；聯合爭創“環境服務優質品牌”，方便居民群眾日常生活，讓老百姓切實享受到協同發展帶來的真正實惠。

（二）實施“文化環境傳承工程”

黨的十八屆五中全會要求，既要大力推動文化大發展大繁榮，又要高度重視人與自然的和諧發展。在首都環境建設中體現文化特色，突出文化品位，保護古都風貌，通過發揮環境建設管理的基礎保障作用，不斷提升國際大都市形象、歷史文化名城形象。

一是打造標志性環境景觀文化帶。緊扣北京市“國際一流、和諧宜居”的城市環境建設總體目標，通過特色文化樹立環境骨架，梳理“東、西、南、北、中”文化象征，打造首都環境建設新的標志性環境景觀文化帶。分別是東部北京城市副中心——古運河環境景觀文化帶、西部首鋼——現代工業環境景觀文化帶、北部奧林匹克公園——拼搏體育環境景觀文化帶、南部新機場——未來騰飛環境景觀文化帶、南北中軸路和東西長安街——古都古韻環境景觀文化帶。

二是塑造城市節慶民俗空間。北京市素有重大政治活動美化城市公共空間的傳統。建議將民俗節慶活動也納入城市美化的范圍。在民族節日和重要節氣日子，在城市公共空間，營造民族節日氣氛，體現對民族傳統的傳承。配合清明、端午、中秋、重陽等民族節日，整治和設計城市的節慶空間。

三是重塑重點區域環境文化元素。北京城市文化特色集中體現在歷史文化保護區、各級公共活動（商業）中心、各類重點功能區內。按照尊重自然生態、體現文化特色、梳理服務功能的原則，深入挖掘其歷史文化資源和地域文化特色，突出人文關懷，復興舊城文化功能，開展歷史文化保護區環境重塑。

四是加強對塑造城市環境文化特色的指導。在首都城市環境建設管理委員會中成立文化特色專業委員會，由城市規劃、建筑設計、文化、藝術、景觀設計、民俗、園林等領域的專家組成，對城市環境設計方案進行指導。舉辦文化講座，提高各級各類人員的京味文化認知水平。編制《美麗北京-城市環境文化特色案例》畫冊，分類展示首都環境的城市文化特色，對風景名勝、公園綠地、古都風貌、現代建筑、城市廣場、社區特色等文化特色，進行解釋和案例分析。

（三）實施“環境民生工程”

環境是民生改善的基礎。堅持穩中求進、穩中求新、穩中求質的總基調，突出“貼近群眾、實效為本、機制先行、品牌示范”四個抓手，遵循有機融入、巧妙融合、追求融洽的基本原則，使北京更加宜業、宜居、宜行、宜賞。

一是著力改善群眾身邊環境。繼續推進老舊小區和街巷胡同綜合整治，集中治理一批群眾身邊的環境問題，集中消除一批群眾反映強烈的環境問題，推進優美街巷、優美社區、優美胡同全民評選建設常態化。開展農村地區環境建設，逐步推進城鄉一體化管理；完善首都環境建設考核評價機制，繼續強化環境問題約談和問責制度。著力整治非法小廣告、黑車運營、無照游商、“一日游”市場、停車秩序等突出環境問題，全面保障環境秩序。繼續推進城市道路空間、橋下空間、地鐵出入口等三大公共空間設施綜合治理。加大架空線整治力度。

二是繼續鞏固垃圾分類成果。明確垃圾分類和再生資源回收利用的責任、作業、管理、執法、監督五大責任主體，組織開展試點示范，推進垃圾資源化管理。全面推進垃圾分類達標小區工作，鞏固已達標小區分類效果。繼續深化垃圾分類宣傳引導，編制中小學環保讀本《垃圾的故事》，組織到中小學校和社區開展專題宣傳，開展“垃圾文明一日游”活動，進一步提升垃圾分類的社會知曉率，增強市民群眾的垃圾分類自覺性。

三是提升特色休閑區的公共服務能力。完善濱河綠地、郊野公園的路燈、座椅、休閑亭閣、健身步道、騎行道、電影放映點、交流空間、區域文博、社區圖書屋、風箏廣場等服務功能，適當增加兒童游樂、體育健身、文藝展出等功能設施，設置體現傳統文體活動、地區歷史文化的雕塑小品。

四是健全完善社會參與機制。完善環境治理社會參與的頂層設計，創新首都環境建設志愿者活動內容和方式，引導群眾積極發現環境問題，參與城市環境立法和環境決策，鼓勵群眾開展監督。拓展社會參與渠道，構建環境治理社會參與激勵機制，探索建立首都環境治理榮譽市民、榮譽單位等評選表彰獎勵制度。

（責任編輯：黃荔）