善治與首都特色

本刊編輯部

城市，是人們詩意生活的地方。當前，北京正處于實現首都新定位、全面實現京津冀協同發展、全面建成高質量小康社會的關鍵時期。多年來，北京對城市管理體制進行了積極探索，城市管理體制經歷了由綜合到專業化，再由專業化到綜合的歷史發展過程。但由于種種原因，首都城市管理工作還存在著諸多問題，這些問題集中體現在基層管理工作中。如何解決這些問題？為各方所關注。

4月24日上午，由北京城市學院城市發展研究所、城市管理與科技雜志社、北京城市管理學會三家共同發起的“北京城市管理沙龍”正是一個溝通與交流的平臺。首期沙龍以實踐工作問題為導向，以“超大型城市基層管理工作面臨的矛盾和問題”為主題，特別邀請了城市管理領域權威專家和北京城市管理領域基層管理者，談基層改革實踐創新之道，談城市管理體制改革解惑之路。本刊整理出該沙龍的精彩發言，以期拋磚引玉，讓更多的管理者與學者加入進來，共商北京城市管理的良法善治與多元共治。

全區推行城市環境分類分級管理標準化

西城區市政市容管理委員會主任劉戍東：西城區區域面積50.7平方公里，人口130萬，占核心區面積的55%，是國家政治中心的主要載體。作為首都的中心核心區，西城區市政市容管理委員會近幾年來在大力加強城市環境建設，推進城市管理創新改革方面取得了不俗的成績。

西城區具有現代與傳統共存、文明與落后同在、政治經濟文化功能交織的特殊區情。既有光鮮亮麗的金融街、長安街沿線，也有如月壇南街大部委周邊的老舊小區以及什剎海、大柵欄等文保區和平房區。不同區域的居民、環境使得西城區整體反差非常大。針對這一特點，這幾年，我們也一直在反思如何面對不同的地區情況更好地管理城市，更加有效地解決城市管理中的一些難題。我們在城市管理機制方面進行了一些創新，在全區推行城市環境分類分級管理標準化試點工作，并最終建立城市環境分類分級管理標準體系。

城市環境分類分級管理模式，它不僅解決了城市環境管理的監控問題，而且解決了各個類型的管理目標、標準、方法問題，解決了環境管理標準“一刀齊”、考核“一刀切”和非重點地區環境建設薄弱問題，全面提升了城市管理效能與精細化水平。

我們從2014年開始，全區正式啟動城市環境分類分級管理試點工作。西城區城市環境分類分級管理標準化工作有三個內容：

首先，這個城市管理分類分級標準不是憑空想象，而是對西城區城市管理經驗的總結提煉。目的是解決上級部門跟區級部門之間管理的碎片化問題，這項工作由西城區市政市容委負責整合。把涉及到主要城市管理部門所有的標準、規章、規范進行梳理，部門之間標準不統一的一一協商，通過近兩年的整合，最后形成了251項管理標準。

其次，充分了解與切實掌握轄區各個功能區域的環境特征和管理要素，制定城市環境分類分級管理標準體系。我委于2015年對我區七個功能區域的環境要素進行深入細致的摸底調查和分析，查實各個功能區域的概念性特征、地理位置特征、環境功能特征、公共服務設施特征、社會參與性特征，對人口特點、區位功能、人文特征3個基礎性特性，以及建筑風格和屬性、道路與交通特點、街道公共服務設施、園林綠化景觀、商業和業態等7大環境要素進行深入研判與對比分析，形成各個功能區域環境要素對比表和特點圖，為編制城市環境分類分級管理標準體系提供了翔實資料與需求依據。同時，按照區域功能主導、公共空間全覆蓋、能夠動態調整、便于末端研判等原則，在廣泛調查研究與征求意見的基礎上，將全區劃分為7個政務活動區、2個金融商務區、3個繁華商業區、3個傳統風貌區、1個交通樞紐區、10個公共休閑區和其他若干生活居住區，并重新勘察核實了各個區域的四至范圍、面積、道路、網格和社區數量，納入城管監督指揮中心平臺與管理體系。2015年10月30日我區正式發布實施《西城區城市環境分類分級管理標準體系》，整個標準體系包含上述7大功能區域，涵蓋市政道路、交通秩序、市容市貌等7大專業領域，以及城市環境建設、運行管理維護、執法考評等7大環節的“建、考、評”一體化、封閉式管理鏈與服務保障支撐體系。

第三，監管并舉，確保標準體系有效實施。為了促進標準體系實施與應用，我們將所有收錄標準下載，與自制標準一起，在發布令中與標準體系明細表形成鏈接，刻盤發放各成員單位，并將整個自制標準，以及相關工作手冊和記錄表格，一同印制發放各單位實施。同時，制訂下發了《西城區城市環境分類分級管理綜合標準體系實施工作方案》和具體《檢查工作方案》，并嚴格督辦落實；針對發現問題與收集上來的各成員單位意見，對《西城區小區物業管理規范》、《西城區城市環境功能區域監督評價規范》等10個標準進行了修訂。

西城區城市環境分類分級管理標準化工作經過標準宣傳、貫徹與實施，各城市環境建設管理單位工作職能進一步明晰，市政建設、環境治理、交通秩序、園林綠化、環衛保潔、工地管理等專業作業進一步規范，臨街社會單位與商戶參與“門前三包”積極性進一步提高，城管執法行為與能力進一步加強，環境問題發現與處置渠道進一步暢通，轄區功能區域分類管控能力與分級作業水平進一步提升。隨著城市環境分類分級管理標準體系的發布，西城城市環境建設與管理工作進入了一個以標準化為引領的新時代。

善治方能良序

海淀區田村路街道辦事處主任馮志明：城市，是一個特別吸引人的話題，曾經一提起城市就會讓人產生無限美好的遐想，不知道從什么時候開始城市這個詞跟病連在了一塊，叫“城市病”。其實城市本身并沒有病，而是城市里的人病了，問題出在管理及管理對象上，歸根到底是人的問題。

作為基層城市管理者，困惑的具體問題很多，執法，常常面對“基層治理失靈”。研究城市管理問題不應該僅從單一的政府角度，要從社會、企業、公民等多個方面研究；研究城市管理問題，不能局限于管理，應從城市設計、城市規劃、城市服務、城市發展等一系列鏈條上通盤考慮；城市問題的出現跟社區問題、文化問題，以及社會心態等問題緊密關聯。

分析原因，從時代背景來看，我們現在正處于一個經濟社會轉型期，我們已經進入了城市化的時代，全國常住人口城鎮化率已達56.1%，而戶籍人口城鎮化率遠沒有跟上；從城市發展規律來看，這個階段各種城市問題將通過各種方式涌現出來，會讓城市管理者應接不暇，現在需要采取措施為過去粗放式的發展買單了；從城市基礎設施來看，很多設施陸續出現問題，這些問題跟民生關系緊密，但是城市管理者的方法、理念以及認識上，存在誤區和盲點，有斷檔的地方；從治理主體來看，政府作為城市管理的單一實施者的局面沒有改變，但是現在缺乏社會、企業、市民等利益相關方的參與機制。城市管理的二元對立結構應該在這個階段向多元共治的互動模式進行轉化，不能再是管理者和被管理者，整治者和被整治者之間的關系。從社會心態上看，社會心態對城市管理非常重要，如果不引導好民風，讓人喪失社會約束，城市管理將難有突破，光靠基層執法者去整治永遠是被動的。

基層的城市管理要遵從規范化、法治化、精細化、信息化、便捷化和靈活化原則。從城市管理到城市治理是一個大課題，需要解決好八個方面的治理問題。

（一）存量治理

城市管理中增量建設比較簡單，難的是存量治理。什么是存量？是城市房屋、地塊兒及具體管理點位等，既有的、有矛盾的、有歷史糾紛的、沒有處理過的。城市發展，要秉承“謹慎增量，盤活存量，睿智發展，精明增長”，在追求經濟效益的同時，還應該傾向于環境的可持續發展和社會的公平。很多地區現在不應不加選擇急于攤大餅式的膨脹，而應瘦身減肥，把一些城市臃腫的問題解決掉，建設緊湊城市。在城市問題上，我們沒有摸著石頭過河的資本了，否則“浮云”過后就是一片廢墟。政府必須設定嚴格的綠線、紅線和底線，地區更新從“項目-成本”導向，轉向“多元統籌-價值”導向，更新存量利用方式，實現功能、空間、政策、資金、社會、計劃、設施及利益的綜合統籌。田村路街道近年來通過摸底調研，力爭盤活城市中的存量資源，把轄區所有低效地塊兒進行了分析規劃，挖掘出了一批社區閑置廢棄房屋，解決了一些歷史遺留問題，改造了多處文化活動和便民服務空間，受到了群眾的歡迎。

（二）前瞻治理

中國的城市建設過去大拆大建，發展快了，現在應該靜下心好好研究一下遇到的問題，特別是將要遇到的問題。應該主動找病源，去病根，不能出現問題再被動地疲于奔命。要超前謀劃，發現問題苗頭，主動作為，減少被動。田村路街道作為城鄉結合部目前交通問題不是很突出，但是隨著新樓盤的居民入住，馬上會面臨交通擁堵和停車問題，這就需要未雨綢繆提前做好規劃管理；比如霧霾控制問題，僅機動車停駛、去查燒烤攤還不夠，而應該從根本上解決北京燃煤問題，特別是在運輸環節上管控住煤進京。

（三）系統治理

城市是一個有機的生命體，我們應該進行系統整治，做鏈條式的治理，使城市有機更新，而不是局限在具體的方法里面。北京不僅有東城西城這樣的核心區，還有一些郊區、城鄉結合部和棚戶區。也不僅僅是長安街、天安門，還有很多臟亂差的邊邊角角，這些都是這個城市的組成部分。我們應該有系統思維，樹立城市整體治理觀，通盤考慮遇到的問題，找到關鍵點，牽住牛鼻子。所以治理“城市病”單靠減人控人是不夠的，應該在城市結構完善和城市功能的實現鏈條上下功夫。比如田村路街道關停廢品收購站，不是關停就完了，看不住反彈怎么辦？老百姓賣廢品怎么辦？我們把原地塊兒建設了公園、停車場和體育場地，使之能有效可持續利用，同時在推動垃圾分類和建立社區廢品回收點上做了些工作。從系統學來講，城市是一個系統，研究城市問題，還要關注經濟，關注社會，關注文化，推動各個方面協調發展，綜合施策促進城市管理。

（四）短板治理

城市管理需要補短板的精神，過去大家習慣于去發揮比較優勢，但是我們城市有很多短板，一個區域也有一個區域的短板。怎么辦呢？不能簡單去補短板，應該用長板帶動短板，也可利用其他區域的長板，帶動自身的短板來實現城市的發展。比如海淀區是科技創新中心核心區，有著名的中關村，科技是城市發展優勢長板，應該好好思考如何用科技的優勢帶動城市管理、社區管理，并惠及民生。

（五）微觀治理

通過對日本、新加坡、以色列、德國等國家，還有中國香港、臺灣這些地區城市管理方法的學習，我們發現他們非常珍惜每一寸土地，想辦法精耕細作，綜合利用這些資源，每一個小地方他們都能玩出新鮮花樣，這些理念方法對我們非常有啟發。但是反觀我們的城市粗糙管理比比皆是，有些土地房屋荒棄、閑置或被低效使用，很可惜，有的僅僅是治標，有的是運動式管理，沒建立起長效機制，缺乏工匠精神，精細化意識、能力不夠，對一個小環節和小點位缺乏深入持續破解，沒有調動發揮所有人的積極性。在城市管理方面我們這么多年解決了有無的問題，但是沒有做到精和細，雖然硬件條件好了，不代表管理水平高，相反這種急功近利式發展，會持續帶來后續的城市問題。田村路街道制定了城市微觀管理手冊，也嘗試提出了保潔、綠化和動態環境秩序標準，建設了多處“百微花園”和“一米菜園”。

（六）聯動治理

城市管理不能頭痛醫頭腳痛醫腳，應該全面考慮周邊的因素和與之相關聯的其他城管問題，綜合施策，這樣的治理才是長效的治理，才會事半功倍。比如田村路街道在對工程施工車輛、大貨車亂停放清理中發現，通過罰款、拖車等整治舉措，街道內情況好多了，但這些車是不是就沒了？不是，而是都跑到石景山區了，這就需要區域聯動，聯合執法，不能形成新的洼地和短板。把落后耗能產業疏解到北京周邊就對嗎？很多問題值得我們深思，因此，很多城市問題的確需要聯動治理，應該把握方向性和平衡性，整體提升，統籌好轄區的資源，實現均衡發展。

（七）結構治理

主要是從產業布局和結構升級角度來闡述。部分地區規劃中的產業依托與人口政策是自相矛盾的，既想引入企業又排斥外來人口。城市需要一個科學的結構，差異化定位并合理發揮其功能，實現地區均衡發展，不能把所有的城市都建成“精英型”城市。現在北京解決“城市病”的問題，采取的方法是減人控人，調整業態，疏解關停市場等辦法。市發改委也出臺了一些禁限目錄，但是這個問題還得再往深往細做。地下室關了，群租房關了，人就走了嗎？我們還得在城市結構上想問題。建議每個街鎮都找到統計、財政、稅務、公安和發改等部門，對轄區人口、業態、利潤、稅收、能耗進行分析，把各行業做一個區域的細分，看看從業人數有多少，勞動生產率是多少，稅收是多少，甚至畝產人均、單位消費、能耗是多少，同時還得研判它未來幾年的趨勢。看趨勢就是看發展，我們的管理口徑是動態的，有的行業現在可以支持它，但三年以后未必了；有的行業現在可以遏制它，但兩年之后可能要支持它。這些都需要做一些中長期的研判和評估。

（八）關系治理

關系指人和人的關系，人和政府的關系，企業和企業的關系等。如果不解決這些關系問題，社會就會無序，失序，善治方能良序，失管導致無序，人心散了就不好管了。應該在社會秩序、社會管理方面下一些功夫，引導好一些鄉規民約、風俗禮儀等。中國是個人情社會，更是個關系社會，形成天然的社會關系網，同時也是個社會約束網，如果不對這張網加以利用的話，就太可惜了。應該在人的社會約束方面下功夫，在文化角度上多想辦法。田村路街道就是本著“五化”的治理邏輯，即從“凈化、綠化、美化、優化、文化”切入。最開始是凈化，天然條件差沒關系，但是街道得干凈；然后是綠化，大打環境牌，見縫插綠、疏解建綠、拆違增綠、拆墻透綠；還要美化，即藝術介入社區，文化介入社區，把整個街道社區的環境變得活潑靈動；接下來還要優化，就是要把一些優勢產業放大，形成比較好的城市產業布局結構；最后是文化，所謂的“以人化人”，通過一些文化的手段達到長效的治理。

現在有一個詞叫社會張力，就是因為社會結構轉型升級，各種社會力量之間呈現某種程度的緊張狀態。在基層感覺社會問題比較復雜，解決這些問題，我體會思想方法很重要：第一要進行摸底研判，要把互聯網思維和工匠精神結合；第二是底層設計特別重要，上邊有戰略還不夠，底層設計是非常重要的；第三是基層實操很重要，關鍵是做小事，關鍵是看結果，特別需要劃句號精神和打叉精神；第四是要有科學精神和人文情懷；第五是視角和維度的問題，辯證法講一分為二、一分為三，或者一分為多，指的是站在現在看未來的城市管理，或從未來的角度看現在的城市管理，這就是視角問題；治理維度就是說要從全方位的立體多維角度去思考城市管理，比如考慮對人的約束可分為權治、德治、法治、自治和文治等若干方面，這是橫坐標；還要分析對思想有什么約束，對行為有什么約束，這是縱坐標；立體坐標是對人的即時約束和長效約束，在實施治理舉措時一定要綜合考量。所以研究基層城市管理就要把握階段論、方法論、矛盾論和實踐論，哲學思維對城市管理會有比較好的幫助。

城市管理要把三個作用結合起來

清華大學公共管理學院教授王有強：我想通過講一個現象，來讓我們思考城市管理問題，即我們通常說的小故事大道理。我開車去學校，到成府路有一個十字路口，這個十字路口交通非常繁忙，四車道，兩直行，兩左拐，一右拐。直行到清華大學正門，右拐到五道口，左拐往北大方向。這個十字路口交通狀況我幾年觀察下來，發現它有一個動態的變化。在2002年，那個時候車不算多，早上高峰期時基本上兩條左行車道、兩條直行車道，大家都是按照規矩來。后來隨著車越來越多，慢慢就開始變化了，直走車道有若干輛車會開到前面往左拐，因為趕時間。最近我發現兩條直行車道左邊這條基本上已經變成左行車道了。如果不熟悉這條道的朋友開車，會發現這個直行車道特別慢，因為前面有很多車是左拐的，左轉燈很短，這些左拐車一停，就把后面直行車輛擋住了。現在，越來越多的人注意到這個問題，就開始選擇走兩條直行車道右邊的車道，這樣就使得兩條直行車道右邊車道上的車排隊很長，把右行車道出口擋住了，右拐的車也拐不出去。這可能是交通高峰時段十字路口交通一個很普遍的現象。這些沒有按照車道標識行駛的人都沒有遵守交通規則，但是，是不是這些人都是“壞人”呢，可能不是，只是他們有剛性的需求，著急上學，著急上班，當然這不能成為可以不遵守交通規則的理由。從這樣一個小故事，我想談談我對于城市管理的一些思考。

今天沙龍的主題是“超大型城市基層管理工作面臨的矛盾和問題”，這的確是我們國家面臨的一個非常獨特問題。獨特性在哪里呢？總結下來三個字：多、大、快。剛才馮主任講得很好，“城市病”不是說城市有病，而是在這個城市里面的人有病，如果是一個人有病，不會有什么問題，很多人有病就麻煩了。我們城市人口非常多；我們城市里人的組成差異性很大，而且隨著城市發展，差異性會越來越大，這種差異性是客觀的，由于收入水平、教育水平和來自的地域差別；北京城市發展很快，以前北四環這里還沒有樓，現在有了很多樓，有了樓就會有人。這個“多、大、快”就是引發“城市病”的主要根源，也就是我們城市管理面臨的現實挑戰。

因此，我認為做好城市管理要把三個作用結合起來：

第一，一定要利用好技術的支撐性作用。比如前面講到的十字路口交通問題，通過很多技術手段，如攝像頭監控，紅綠燈智能化技術等，可以得到很大的改觀。

第二，一定要加強制度的基礎性作用。城市管理要重視基本的制度建設，比如交通管理規章制度等，這些是城市交通管理的基礎。

第三，一定要重視文化的關鍵性作用。我早上開車經過成府路十字路口時，常常會想，可不可以出一個紅頭文件來有效管理交通秩序，確保每個人都嚴格按照行車道路標識開車。這涉及相當大的監督執行成本。然而，對于在這樣的交通情境下應該如何按照行車道路標識開車，以實現交通有序運行，是一個不需要分析判斷的常識，每個駕駛者都能夠做的簡單決策。現實中，在這類情形下，要實現人們的自律，需要文化的力量，也就是不依靠明確的規章條文和強制力量，而是通過公眾輿論、價值取向、道德評判等方式，來支配、調節和規范人們的行為。

要明確城市的管理主體，回到前面說的交通現象，這是企業解決不了的，也是戴紅袖章的協管員解決不了的。一個指頭解決不了的問題，我們把五個指頭組織起來成為一個拳頭就能改變局面。所以政府的作用是核心的，政府能把企業和社會組織的力量最有效的協同起來，共同應對城市管理的現實挑戰。

城市管理要走出傳統行政管理的范式

住建部政策研究中心研究員翟寶輝：傳統的行政管理范式是指標層層分解、層層加碼，縱向一般粗、橫向均質化。而城市管理則有很大不同。就像剛才劉主任談到的，北京的金融街和同是北京的大柵欄是兩個完全不同的區域，空間形式、業態性質、運行主體、服務要求完全不同，怎么可能用同一個標準，同一個政策，同一個文件把它們面臨的所有問題統統解決呢？我從2002年開始做政策研究，寫了許多文件草稿，有的甚至形成了政策，但我發現文件起草過程中所遵循的一些原則或脈絡落到實處難度很大。其實幾乎所有的政策都存在這樣的問題，因為政策出臺的前提假設是上下一般粗、橫向均質化的，盡管很多時候已經注意了多樣化、發展階段差異等特殊性，但政策的一致性是基本要求。中國這么大，沒有政策肯定不行，搞一個統一政策也不行，所以大家越研究越糾結。

難道就沒有出路嗎？其實是有的，那就是允許地方結合本地實際創新，當然前提必須清楚正確。我今天要強調的是區分“市”和“城市”的不同，區別“城市管理”和“行政管理”。中國的“市”是由民政部命名的，分為“設市城市”和“建制鎮”兩種，總共有2萬多個，這可以理解為行政管理意義上的“市”；而城市是指基礎設施和公共服務設施完善成網的區域。就北京來說，北京市有多大？北京市一萬六千八百平方公里，是指北京市人民政府轄域面積，而北京城市有多大？往大里說也就六環以內，設施完善的地方才能叫城市，設施不全的地方還是鄉村，它們的區別就在這里，新型城鎮化戰略提出的城鄉基本公共服務均等化就是要彌合這種差距，但需要一個過程。而我們現在用的管理模式是對全域的，是傳統的行政管理范式，這是在市域范圍內進行城市管理的誤區。

城市管理的特點是由基礎設施和公共服務設施完善成網并不斷運行決定的。城市管理涉及的任何一件事情都要牽扯到七八個委辦局，沒有相互協調就辦不成事，協調不到位就會出問題，所以城市管理必須突破傳統行政管理范式，實施城市綜合管理。

城市綜合管理強調部門間的配合、相關單位間的協同，需要依賴協調機制，就像北京奧運期間的環境建設辦公室，可以協調多個機構和部門。

城市綜合管理需要市民的廣泛參與和法律法規的教化，前者是城市治理的理念，后者是多國實踐經驗的升華。新加坡市民素質比較高，這是事實，但高額罰款，甚至鞭刑是市民遵守規矩的重要法寶；香港市民秩序意識高，也是高額罰款和嚴懲的教化起了作用，從生態公園折帶一枚樹葉出來，罰款24000港幣，抽煙煙蒂不投入指定位置，罰款25000港幣并處半年拘役；我們的酒駕入刑大大遏制了酒駕行為。所以我認為城市管理的關鍵還是靠落地的研究和地方立法。

說到底，城市管理要突破傳統行政管理的范式，因地制宜。

要認識城市模數

全國市長研修學院原常務副院長王忠平：像北京這樣的超大型城市是全世界罕有的，因此這個超大型城市怎么管理是一個大課題。

城市管理最重要的是體制問題，如果體制設計不好，管理是沒法正常進行的。我贊成說在體制有缺陷的情況下，靠人的覺悟，靠人的配合性來改進城市管理。這也確實是我們的優勢，但是絕不能說因為我們有這樣的優勢，我們就不要體制了。如果離開體制去研究管理問題，熱情有可能是對體制的沖擊元素。

理順城市管理體制首先就是要明確市、區、街道的縱向分工問題。我認為市一級的管理應該是宏觀的管理，但它不能是直接的作戰部隊；區級的管理應該是實體管理，市級的政策都需要通過區這個環節來落實；那么區和街道是什么關系？街道這級組織從建國以來就不是一個完整的一級政權組織，它是區政府的派出機構。首先要準確理解什么是派出機構，它的實質是區政府職能的延伸。派出機構和被派出機構應該形成什么樣的工作機制，我覺得需要認真研究。以北京市政市容委系統為例，如果區一級政府是城市市容管理主體，那么街道作為派出機構主要的任務就是監督巡查，包括違章建筑、亂扔垃圾等。而一些社會保障、社區服務等工作，就應該委托派出機構實行常態化管理。如果明確這樣的分工，按照這個分工設計出一個系統的框架、運營機制和具體操作辦法，應該是城市管理者思考和努力的方向。

我們天天研究城市，到底什么是城市？其實可以把城市看作是一個工具，或者就是一架機器，這個工具/機器到底為誰服務？是為市民服務的。我們的政府管理者是干什么的呢？是維護這架機器正常運行的工程師。這架機器設計的合理，運行的健康，市民就收益。中國的城市人口統計分類復雜，狹義的城市人口是戶籍人口或常住人口。這個統計在計劃經濟時代需要發放各種票據時是有用的，但在市場經濟條件下，在開放的經濟環境中，城市人口應該是最大口徑的城市人口，應該是在某個時間點在這個城市里存在的人，都屬于這個城市的人口。城市這架機器也應該是按照這樣的人口系數來進行設計和維護的，來提供服務的。所以，我們這個城市政府還要有一個重要功能就是辦“市民學校”，對市民進行培訓，讓市民都了解這架機器的功能，了解這架機器的運行原理，有效地掌握和使用這架機器。這種培訓應該是常態的任務。比如農民工進城，并不是他今天進城，明天就是真正的市民了，他得學會使用這架機器。如果政府教他學會使用這架機器，等于減少了城市管理難度。

都說城市很復雜，其實說簡單也很簡單，因為城市是按照一定“模數”不斷疊加的過程。我認為城市應當是有模數的，所謂的城市模數，簡單說就是把城市的基本組成單元比作集裝箱，城市的發展就是標準集裝箱的不斷延伸和疊加。無非是大城市集裝箱疊加的多一些，小城市集裝箱疊加的少一些。但是每一個集裝箱的模數都是有相同性的。在這種情況下，研究城市標準我認為很重要。首要的標準就是城市基本組成單元的標準。所以我非常贊成制定城市標準，不光是城市管理標準，還有城市建設標準，城市運行標準。北京市這樣的超大型城市是有立法權的，如果率先在北京制定出一個城市標準，我覺得對全國都有示范意義。

政府管理者也需要管理

北京市社會科學院管理所所長施昌奎：北京的政務服務中心體系有“四級”：“市政務服務中心”、“區政務服務中心”、“街道、鄉鎮政務服務中心”和“社區、村政務服務中心”。為了進一步提升政務服務水平，樹立良好的政府新形象，政務服務中心應做到“五統一創新”。

第一，統一名稱和標識，樹立政府新形象。目前各區各級政務服務中心的稱呼各不相同，大多數稱為政務服務中心，但也有叫行政服務中心或行政服務大廳的，LOGO也不盡相同。政務服務中心是政府的臉面，因此，統一“四級政務服務中心”的名稱和標識非常重要。

第二，統一網絡系統，提高辦事效率。目前各類專網專線太多且互不兼容，給基層政務服務點帶來了諸多不便，也造成了網絡資源的浪費和不經濟，因此，整合網絡資源，打造“一網通”的政務服務網絡系統，對提高基層政務辦理效率意義非常重大。

第三，統一事項標準，優化辦事流程。目前只有一部分區實現了事項辦結的標準化，比如說東城區和密云區，但大多數區還沒有開展事項審批的標準化工作。因此，整理全市審批事項的標準化成為下一步政務服務改革的重要內容。

第四，統一隊伍建制，提升政務服務人員素質，保障窗口人員的合法權益。目前由于人員不整、缺編少編、獎懲手段不足等諸多原因，造成政務服務隊伍整體水平不高，處理緊急事務能力欠缺。同時，窗口人員的合法權益也得不到有效保障，造成工作人員的壓力較大。因此，提升政務服務人員素質，保障窗口人員的合法權益也是化解社會矛盾的有效途徑。

第五，統一考評機制，加強政務服務管理力度。目前“四級政務服務中心”的考評辦法不一且由不同層級的政府部門進行績效評估與考核，因此，很難開展全市的創新評優活動。

第六，總結經驗，創新政務服務方式和服務模式。隨著公共服務需求的日益多元化，基層政務服務中心需要創新政務服務方式和服務模式，以便提供更加具有個性化的政務服務，滿足日益增長的多元化需求。比如說，東城區通過給企業掛牌，授權企業為居民和客戶代辦政府服務的做法，創新了政府購買服務的新模式。再比如說，密云區“前店后廠”的做法是窗口接件，后臺審批，審批后再通過窗口返還給申辦人，申辦人與審批人不見面，避免了尋租行為。總之，這些具有個性化的創新做法正是未來城市基層管理所急需的。

建立城市整體治理模式

北京城市學院城市發展研究所所長張耘：伴隨近20年城市化快速推進，城市規模急速擴張，1995年北京市常住人口為1251.1萬人，到2015年為2170.5萬人，20年間常住人口增長了900.5萬人，將近一倍；年均增長45萬人，年遞增率為2.79%。人口規模的急速擴張是與城市建設的快速推進相輔相成的；近20年間，北京城市快速“長大”，城市邊沿已經擴展到六環。伴隨著這兩個快速（人口規模、城市空間）擴張，同時在經濟社會體制改革的催化下，北京的“大城市病”也以超過城市發展的高速度迅速形成。當事物發展到極致便走向它的反面，這一切推動北京發展的進程走向一個新的拐點，即：北京城市發展已經從大規模建設擴張階段，轉為建管結合、以管為重的新的歷史階段。其轉變的基本標志有三：其一，城市人口增長速度放緩；其二，城市功能從不斷的集聚疊加衍生到功能疏解；其三，“城市病”極為嚴重，直接威脅城市運轉安全，已經到了不得不解決的最后關頭。顯然這一歷史階段轉變的動力來自于導致城市無法正常履行其基本功能的嚴重“大城市病”，這是發生轉變的內因；而中央政府對北京城市功能的重新定位是其轉變的外因，成為轉變的助推力。

從城市管理角度，城市發展階段的升級要求城市管理從細密專業分工管理為主的格局向基于專業化管理的城市整體統籌治理格局轉變。因為在城市規模迅速擴張階段所形成的專業化分工管理為主的格局，在順應了高度復雜、高度專業化行業管理要求的同時，也帶來了因為缺乏整體統籌而效率低下的問題，并且這一問題隨著專業化分工的發展而日益凸顯和尖銳起來，這與專業化分散管理模式自身先天的問題有關。作為專業化管理者，必然會從本專業的需要出發實施管理，專業化的需要與系統整體運行的不匹配是經常發生的現象；專業化管理部門之間、專業化管理部門與城市管理整體系統之間的不平衡、沖突伴隨著專業化管理分工水平的不斷加深而日益嚴重，這種不平衡往往會制約城市管理整體效率的提升。這就需要一種力量統籌各個城市管理子系統，使其在按照自己的“軌道”自轉的同時，在合適的時間、在特定的空間與其他子系統形成合力，推動整個城市管理母系統“順暢公轉”；即，從整個城市系統正常運轉的角度看，對子系統分別實施的專業化管理，本質上必然要求在母系統層面建立強大的綜合管理協調功能與之匹配。綜合協調管理功能與專業化分工管理成為城市管理系統這一事物的兩個方面，作為對立統一體，兩者互相依存、相互影響、對立統一、缺一不可。

正是基于上述考慮，我認為，解決特大城市專業化分工管理模式效率低下問題的路徑是要確立基于城市運轉基本支撐系統的整體治理模式。

首先，城市運轉基本支撐系統（以下簡稱基本支撐系統）是指對于城市市民生活與生產具有基礎性、廣泛關聯性、不可替代性作用的保障城市運轉最基本的基礎設施體系與管理體系。城市運轉的基本支撐系統包括兩大部分：一是城市生命線系統，二是以城市環境安全保障為核心的城市環境系統。由于這兩大子系統的運轉直接關系到整個城市的安全運轉問題，所以，城市的整體治理也應首先從這一系統開始；

其次，整體治理就是以城市運轉基本支撐系統作為一個整體來實施治理。核心是針對這一系統的運營特性，從系統整體上對其實施整體統籌與綜合協調管理。城市運轉基本支撐系統整體治理的核心在于：要建立一個高于一般行業管理部門的、以綜合管理、統籌協調為基本職責的“城市運轉基本支撐系統整體治理委員會”，以此為核心構建城市整體治理體系。

北京城市基層治理的深層次思考

北京大學政府管理學院教授萬鵬飛：自2015年底中央城市工作會議召開后，城市治理問題進入國家重要議事日程，北京市也召開了城市工作會議。政界和學界或是進行專題調查研究，或是舉辦學術沙龍，或是開展課題研究，這自然是一種好的現象。北京作為首都，作為個性特征很強的超大城市，亟需從國家戰略和北京市實際情況出發，深層思考城市治理中存在的問題，提出可行的應對之策。這里圍繞超大型城市基層管理工作呈現的問題，談談自己的思考。

一、 問題的限定

我們這里談的問題不是北京的交通擁堵、空氣污染、人口無序增長等所謂的大城市“病”問題，而是北京市城市治理中重要和基礎環節中所呈現的問題，即基層管理工作存在的問題，進一步而言就是街道辦事處功能定位、街道辦事處與區政府及其職能部門之間的權力關系。

二、 根本問題究竟在哪里

現在大家談大城市“病”的比較多，但對為什么出現大城市“病”探討得不夠。在我看來，根本原因與我們的治理理念、治理結構和治理能力存在著巨大的關系。大城市“病”是表象，而表象背后的治理“病”才是更需要正視和面對的、更嚴重的城市“病”，這是“病”根。

第一，治理理念上存在兩大問題：一是靠經驗、憑直覺，抓當下。對于相對封閉、流動性差、社會關系簡單、人口相對少的治理環境來講，上述理念有其存在的理由，也不會造成嚴重的后果。但是，目前的環境是，城市越來越開放，人流、資金流和信息流等各種要素的流動性越來越強，社會關系越來越復雜，人口越來越多。原來的理念已嚴重與現實脫節，決策者決定稍有不慎，造成的后果更嚴重；二是“我決定，你執行”。目前，政府間權力關系安排背后的一個核心理念就是“我決定，你執行”，主要內容是各級政府之間權力的邊界不清楚，每級政府干的事情幾乎是重疊和一致的，上面決定，下面執行，上面讓干什么，下面就干什么。

第二， 法律上，有關城市基層治理的立法進程相對滯后。現行城市街道辦事處的設置的法律可追溯至1954年的兩部法律：

一是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》（1954年9月21日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過）（以下簡稱組織法），該法42條第三款規定：市轄區、不設區的市的人民委員會在必要的時候，經上一級人民委員會批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關； 二是《城市街道辦事處組織條例》（同年12月31日全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過）（以下簡稱條例），具體內容如下：（1）成立目的：“為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系，市轄區、不設區的市的人民委員會可以按照工作需要設立街道辦事處，作為它的派出機關”。（2）成立條件：一是人口條件，“十萬人口以上的市轄區和不設區的市，應當設立街道辦事處；十萬人口以下五萬人口以上的市轄區和不設區的市，如果工作確實需要，也可以設立街道辦事處；五萬人口以下的市轄區和不設區的市，一般地不設立街道辦事處”；二是程序條件，“街道辦事處的設立，須經上一級人民委員會批準。（3）空間范圍：“街道辦事處的管轄區域，一般地應當同公安派出所的管轄區域相同”。（4）職能及授權：街道辦事處的任務有三項： 一是“辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項”，但“市、市轄區的人民委員會的各工作部門，非經市、市轄區的人民委員會批準，不得直接向街道辦事處布置任務”；二是“指導居民委員會的工作”；三是“反映居民的意見和要求”。（5）人員與工資：“街道辦事處設主任一人，按照工作的繁簡和管轄區域的大小，設干事若干人，在必要的時候，可以設副主任一人。 街道辦事處共設專職干部三人至七人，內有作街道婦女工作的干部一人。街道辦事處主任、副主任、干事都由市轄區、不設區的市的人民委員會委派。街道辦事處的辦公費及工作人員的工資，由省、直轄市的人民委員會統一撥發。”

組織法是憲法性法律，是有關街道辦事處的最高法律。自1954年以來一直至2015年最近修改的組織法，原有規定幾乎無任何相關變動。值得注意的是“條例”。2009年6月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議決定廢止該“條例”。但自那時以來，一直沒有見新條例出來。街道辦事處的法律地位呈現一種很奇特的狀態，即街道辦事處的主要法規性文件已經廢除，但是街道辦事處的作為憲法性的制度安排還繼續存在，只是無任何進一步的具體規定。

就北京市而言，1998年北京市以政府令的形式頒布了《北京市街道辦事處工作規定》（以下簡稱《規定》），中心內容在街道辦事處任務和職責進一步規定上。在區街權力關系上，《規定》指出，“街道辦事處是區人民政府的派出機關，受區人民政府領導，依據法律、法規的規定，在本轄區內行使政府管理職能”（第二條）。“區人民政府有關職能部門不得直接向街道辦事處布置任務；確需街道辦事處協助完成的工作，必須報區人民政府批準，由區人民政府主管街道工作的機構統一協調和部署”（第二十一條）。規定體現了1954年條例的精神，區街權力關系總體明確。但問題是，2009年國家廢止1954年條例后，北京市既沒有修訂其規定，也沒有明確原有規定是否繼續有效，這給區街權力關系帶來了很大的不確定性。

三、出路何在

首都的城市發展已經進入一個新階段，以疏解北京非首都功能，治理大城市“病”為核心的京津冀協同發展戰略正在穩步推進和實施，國家對北京市的城市治理提出了新的要求。在這種背景下，加強對北京城市基層治理問題的研究必須提上議事日程。

第一，理念——樹立科學、法治和民主三大理念。

一是科學理念。城市治理是跨學科、多領域、綜合性的復雜事務，應以科學的理念研究城市，以科學的理念來管理城市。首先，應加大對首都城市發展的學理性的研究。以學理支撐推動城市治理的改革，以改革來促進學理性研究。具體來說，就是在實證調查和研究的基礎上，搞清楚首都城市發展歷史和現狀，找出存在的問題，從北京的城市功能定位和發展目標定位出發，提出有前瞻性、針對性和操作性的對策。其次，建立和完善事前預估、事后評估機制。政府決策的事前預估即所謂的社會影響評估（social impact assessment），是指政府在具體決策實施前對因為該政策實施有可能造成的社會后果進行事先的評估。在歐美國家，社會影響評估已經成為決策科學化的重要工具而被廣泛使用。在城市治理環境日漸復雜的今天，社會影響評估機制的建設應盡快進入議事日程。事后評估即北京市政府已經實施的績效評估，已經實施多年，取得了一定的成效，但需要加大社會評估所占的比重，加大評估結果的公開力度。二是法治理念。治理城市應從主要依靠動員手段和行政手段逐漸改變為主要依靠法律手段。要加強對與城市治理相關法律研究，學習和借鑒世界超大城市法律制定和實施的經驗，構建具有中國特色、首都特點的城市法治體系，讓城市治理更加依法、更加有序、更加有預期。三是民主理念。應通過制度建設，不斷強化公仆意識、服務意識、公開意識、公眾參與意識、權利和義務相統一意識等，逐步實現城市治理的共建、共享、共治。

第二，法律——應加快政府間權力關系的立法進程。

從法律上來講，城市基層政府官員是城區政府，街道辦事處只是其派出機關。但對北京這樣超大型城市來講，街道辦事處事實上已經成為一個行政管理層級，盡管其不是一級政府。因此，具有首都功能的北京，其政府層級和行政區劃是否可以做一些特別的安排，很值得思考。這不僅是一個重要法律問題，也是一個重大理論問題，需要另文專門研究，這里重點談區街權力關系。在這次會議上，一些區街的官員從學術角度提到，能否將市區街間權力關系作差異化的劃分？這是一個非常重要的問題。從國家層面來說，這個問題涉及到憲法和組織法的修訂；從北京市層面來講，涉及到有關街道辦事處規章的修改。能否修改先不說，先從學理角度談談，可能更為有益。從世界各國經驗看，無論是聯邦制國家還是單一制國家，其政府間權力關系所遵循的原則是相通的。不管是中央政府和地方政府之間，還是地方政府之間，它們都有各自的權責范圍，具有差異化的分工，在其權責范圍內，各級政府具有相對獨立性和自主權。地方政府管理的事務實際分為兩大部分：自主事項和中央政府交辦事項。一個良好的政府間權力體制應該是政府集權和行政分權并行不悖的體制。對于北京來說，自己可以探索和嘗試的是，考慮修訂現行城市街道辦事處規定，明確區政府和街道辦事處各自的權責范圍，賦予街道辦事處相對獨立的自主權。對于那些需要交由街道辦事處完成的事項，應盡最大可能作預先的公開和列舉，并用規范性文件固定下來，將區街關系建立在相對穩定的、可預期的法律基礎之上，構建區街之間有分工、有協作的新型體制。

（責任編輯：黃荔）