疏解非首都功能

熊菁華

當前，北京市正在按照習近平總書記視察北京的重要講話精神和《京津冀協同發展規劃綱要》要求，積極開展疏解非首都功能的重要工作，齊心協力打好這場攻堅戰，為建設國際一流的和諧宜居之都打牢基礎。

本文通過實地調研、走訪座談等方式，總結了疏解工作中基層執法的五大典型特征，并從法治角度分析了其中的得與失。

一、疏解非首都功能中基層行政執法的典型特征

（一）疏解工作中，基層行政執法以“拆”為主

東城、西城、朝陽、海淀等城六區作為疏解非首都功能的重點區域，按照2020年力爭中心城區疏解15%人口的目標，綜合運用經濟手段、法律手段和行政手段，開展了嚴控產業準入門檻、清理淘汰低端產業、推進產業轉移、推進公共服務資源疏解等工作。

政府堅持“市場與政府”兩手用力，既注重運用市場機制，運用經濟杠桿強化和倒逼，發揮市場在資源配置中的決定性作用；同時，加大行政管控，對一些多年積累的城市“痼疾頑癥”，開展了一系列行政執法行動。

這些行政執法行動表現為以“拆”為主要內容，包括：拆除違法建設（含經營用房和居住用房）、拆除違法廣告和電子顯示屏、拆除違法牌匾標識、拆除違法停車位地鎖、拆除違法群租房，以及整治違法開墻打洞行為、整治地下空間等。以“拆”為主的行政管控措施，以存量的七小低端業態（小歌廳、小發廊、小旅店、小網吧、小洗浴、小餐飲、小食雜）為主要整治對象。其中，被拆除的違法建設、群租房和被整治的地下空間，大都是這些低端從業人員的居住和經營場所；被拆除的廣告、電子顯示屏、牌匾標識、停車位地鎖及被恢復的開墻打洞，大部分是低端業態和無照經營商戶為招攬顧客違法設置的客觀載體。

“拆”的目的是從根本上徹底鏟除這些低端產業滋生發展的土壤與空間。比如，2015年，西城區共排查“七小”無證無照主體1451戶，取締、規范“七小”違法經營主體1315戶；完成拆除違法建設2797處，面積7.7萬平方米，其中拆除用于經營的違法建設468處、9298.5平方米。東城區共取締無照經營528戶；加大違法建設拆除力度，累計拆除違法建設1575處、4.5萬平方米；整治地下空間228處、28.4萬平方米，同時啟動了違規開墻打洞專項整治行動。朝陽區共拆除違法建設367萬平方米。

（二）疏解工作中，基層行政執法主體以街道辦事處（綜合執法組）為主，符合中央關于深化城市管理體制改革的精神。但遺憾的是，缺乏法律法規的授權，且條塊關系未理順

街道辦事處作為區政府的法定派出機構，按照《北京市街道辦事處工作規定》第8條規定：工作職責是貫徹執行法律、法規、規章和市、區人民政府的決定、命令、指示，完成市、區人民政府部署的各項任務。

目前，部分街道辦事處在落實上級下達的疏解任務，特別是實施以“拆”為主的行政執法中，成為了事實上的行政執法主體，具體工作由街道辦事處的內部機構──綜合執法組實施。比如：2015年，朝陽區轄區內的23個街道，按照計劃集中開展了整治開墻打洞行動；當年7月，八里莊街道聯合區住建委、區房管局、區城管執法局等部門，對沿街居民樓51戶的開墻打洞行為進行了綜合整治。

目前，全市范圍內的街道辦事處普遍設立了綜合執法組。綜合執法組以派駐街道的城管分隊為主體，整合公安、工商、食品衛生、安監、環保、消防、園林等多個部門共同參加執法。這種執法模式源于2014年6月，石景山區開展的城市管理綜合執法試點。2015年，北京市政府工作報告肯定了這一試點經驗，即“深化城市管理體制改革，總結推廣石景山試點經驗，推進城市管理重心下移、力量下沉。”

黨的十八屆三中全會提出要理順城管執法體制，四中全會提出規范城管執法行為。2015年11月，中央全面深化改革領導小組第十八次會議對改進城市管理工作提出進一步要求；2015年12月，中共中央國務院《關于深入推進城市執法體制改革，改進城市管理工作的指導意見》中提出，“合理劃分城市管理事權，實行屬地管理，明確市、縣政府在城市管理和執法中負主體責任，充實一線人員力量，落實執法運行經費，將工作重點放在基層。”北京、天津、上海等特大型城市，正是按照中央精神要求，積極推進本市的城市綜合管理體制改革。但遺憾的是，從法治角度進行分析，存在兩個問題。

第一，缺乏法律法規的明確授權。街道辦事處作為以“塊”為主模式下的行政執法主體，并沒有得到法律、法規或規章的明確授權，并且與現行法律體系中以“條”為主的行政職能部門作為執法主體的模式明顯不一致，違背了職權法定的行政法治原則。職權法定原則是依法行政的基本原則，是指行政機關及其工作人員的行政職權必須由法律授予，不能自行設定。黨的十八屆四中全會明確要求：“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，……堅決糾正不作為、亂作為，行政機關不得法外設定權力。”

第二，法治問題是沒有分清“條”與“塊”之間的權限劃分。區城管執法局、區工商分局、區房管局、區公安分局等“條”的行政職能部門，依照相關法律法規，應對本相關領域內的違法行為，如違法建設、無照經營、違法出租等行為，進行管理和處罰。但是，街道辦事處在履行“屬地責任”下，牽頭開展綜合執法，幾乎承擔了本應由行政職能部門來承擔的管理與整治責任。而一些行政職能部門，只愿意實施一般性的行政檢查、巡查、行政勸導等軟性執法，開具與當事人的談話通知書，而不愿意真正做實證據、開具具有威懾力的高額行政處罰單；只愿意參加由街道牽頭的聯合執法，多個部門共同行動，而不愿意單打獨斗，單獨面對違法當事人，甚至害怕自己一家部門被起訴、被追責，勢單力孤當被告，由此導致沒有執法權的街道辦事處總是在牽頭執法，承擔了大部分的疏解工作。

此外，還有的街道辦事處，在“屬地責任”的壓力下，小心地避開法律規定，不行使應當由相關行政職能部門依法實施的行政處罰、沒收等職權，而是盡量去行使所謂的“灰色管理權限”，即在認定當事人存在違法建設、無照經營、違法出租、開墻打洞等違法行為的前提下，依照《北京市街道辦事處工作規定》第8條和相關法律規定，要求當事人恢復原狀、停止違法行為，通過實施這種“灰色管理權限”來達到完成整治疏解任務的客觀效果。這在一定程度上佐證了近年來行政機關實施行政處罰案件量偏低的事實。北京市人大法制委員會在本市行政執法工作情況報告的意見中指出：

2013年，北京市各級行政執法部門共實施行政處罰1388萬起，其中97.98%為公安部門一家實施，其他執法部門案件量僅占2.02%。部分執法部門行政處罰案件量很少，個別執法部門甚至全年沒有實施行政處罰。

（三）疏解工作中，基層行政執法以勸告自行改正、協助改正為主要方式。這與常規的行政執法模式有不同，一是未作出正式處理決定；二是非正式實施行政強制執行

行政機關作出執法行為一般遵循以下程序：1.發現違法行為；2.與當事人約談，了解違法情況，并進行調查取證；3.作出正式書面行政決定，責令當事人改正或進行沒收、罰款等；4.當事人要么履行了相關行政處理決定，行政執法行為就此終結；要么對行政處理決定不服，依法提起行政復議或行政訴訟；5.當事人不履行行政處理決定，也不進行行政復議和起訴的，行政機關依法予以強制執行。但是，在以“拆”為主的行政行為中，有的街道辦事處在履行了第一、二項程序后就采取非正式的約談方式，不作出任何書面行政處理決定，即要求當事人自行改正違法行為；對于當事人不自行改正的，則以協助名義幫助其糾正違法行為。比如，西城區椿樹城管執法隊以發放告知書、懸掛橫幅等形式，向違法建設多發區的居民宣傳法律法規，通過走訪違建相對人，向其講解相關政策，勸導其自行拆除違法建設。

不作出書面行政處理決定，從法律意義上講，意味著行政機關沒有作出過任何行為，當事人也就不能依法提起行政復議或者行政訴訟；而所謂的協助當事人糾正違法行為，則是非正式地實施了行政強制執行。因為，在執法現場，有的街道綜合執法組組織了城管、派出所、食藥、工商等部門共同參與執法行動，還有的安排了拆除公司、協管隊、輔警等人員，進行現場施工。這些身著制服的執法人員，代表著國家強制執行意志，給當事人（尤其是違法在先的當事人）極大的心理威懾，讓其處于被迫同意的弱勢狀態。

疏解工作中，這種非正式但又帶有強制力的行政執法方式，與通常情況下的行政執法很不一樣。從客觀效果看，政府可以在短時間內以較快的行政效率完成疏解任務，實現拆除違法建設、整治開墻打洞等硬任務。比如，2013年3月，北京市違法用地違法建設專項行動指揮部要求實現新生違建“零”增長的目標；對于新發現的違法建設，要求各區縣必須在發現后一周內拆除。而按照前述的一般行政執法程序，從作出責令限期拆除的行政處理決定到實施行政強制拆除，需要六個月的法定期限（六個月期限是根據行政強制法、行政訴訟法和行政復議法，留給當事人的法定提起訴訟和復議期限），由此導致有的街道辦事處為了完成任務，迫不得已采取了要求當事人自行拆除和協助當事人拆除的做法，而有意回避按照基本的行政程序執行。其中，基本的程序之一就是向當事人作出書面責令拆除行政處理決定。而且，這種責令拆除的行政處理決定也只能由區城管執法局作出，街道辦事處無權作出。

（四）拆除公司作為新型的執法輔助力量，成為了疏解中基層行政執法的具體實施者

2013年，北京市大規模開展了違法用地違法建設專項整治行動之后，有的區縣在執行拆違任務過程中，采取聘請拆除公司的方式輔助實施。拆除公司是政府采取向社會購買公共服務方式聘用的社會化力量，類似于協管員、輔警、保安等執法輔助人員。

2015年，各區縣在開展疏解非首都功能的工作時，更普遍地采取聘用拆除公司的執法輔助模式。分析雇傭拆除公司的原因，大部分違法當事人主觀上不愿意自行改正，不會主動去拆除為自己帶來既得利益的違法建設、廣告牌匾等，更不愿意花錢雇人去拆，或者雖然同意，但是客觀上很難自行拆除。對于這些沒有拆除的違法建設、廣告牌匾等，街道辦事處（綜合執法組）大都出錢買單，雇傭拆除公司等社會力量進行拆除施工。比如，東城區建國門城管執法隊在開展違規戶外電子顯示屏清理行動中，聯合了公安以及專業拆除人員共同執法，對前期告知、逾期仍不拆除的進行強制集中拆除。

拆除公司作為政府向社會購買公共服務的新類型，由于其具備比較專業的拆除機械設備、施工人員、垃圾清運設施等優勢，有其存在的客觀性。但是同時，基層政府在借助這種輔助力量時應加強監督管理，力戒出現“狐假虎威”的現象，更不能將“業務外包”簡單地視同為“責任外包”，將本應履行的化解群眾對立情緒、維護社會穩定的政府主體責任也“外包”出去。

（五）在基層行政執法過程中，群眾的法治觀念以及對政府的情緒反應比較復雜

這一問題主要分為三種表象：一是有的當事人法治觀念淡薄，沒有養成遵法守法的意識，抱有“法不責眾”的心態，明知自己違法而為之，由此極易產生“破窗效應”，導致周圍群起而效仿，進而發展到因違者眾多而放任不管、積重難返；二是有的（外地）當事人出于弱勢心態，表面上表示服從、配合政府，不擾亂執法現場，但是內心里埋怨政府執法缺乏人性化；三是有的（本地）當事人具有較強的維權意識，不斷提出信訪或訴訟。

二、客觀分析疏解工作中基層行政執法得與失

隨著中國特色社會主義法律體系基本形成，經濟、文化、社會等方面基本上都有法可依，疏解工作中以“拆”為主的行政執法行為絕大部分有法律法規依據。比如，國家《城鄉規劃法》、《建筑工程質量管理規定》，以及北京市《禁止違法建設若干規定》、《房屋租賃管理若干規定》、《市容環境衛生條例》等，都規定了執法主體和基本執法程序。同時，國家《行政處罰法》和《行政強制法》還針對一般性的行政處罰和行政強制，規定了基本程序。基層政府應當依法定職權、法定程序實施，而不能撇開法定職權、法定程序，自行設計一套職權和工作流程。“程序即法”、“法治就是程序之治”。所以，我們既要在客觀上肯定疏解工作取得的階段性成果，也要從依法行政、程序公正的角度，理性看待其中的得失。

（一）基層行政執法的經驗

一是基層執法模式在不斷創新。采取以柔性為主的行政指導方法，通過教育、勸導、提醒等，督促當事人自行改正違法行為，這是基層政府積極作為，主動協調當事人糾正違法行為、恢復社會管理秩序的執法新模式，有利于節約行政執法成本，較快地實現行政管理目標。

二是城市管理體制改革正在進一步深化。街道辦事處作為基層政府，在疏解工作中積極作為，主動擔當，切實履行了以“塊”為主的屬地責任，承當著“大城管”的治理任務。這與中央關于深化城市管理體制的改革精神是一致的，也是在推進街道辦事處職權改革中“街道職權強化論”的具體體現。“街道職權強化論”以北京、上海、天津等特大城市為代表，主張實行“兩級政府，三級管理”。在市、區兩級政府的體制框架內，將街道辦事處作為區政府的派出機構，明確街道辦事處的屬地管理責任，強化街道辦事處對轄區內的城市管理、社會治理和社區指導等多方面職能。街道已經從單純民政型的政府派出機構，演變成了區域性、綜合性、社會性，承擔無限屬地管理責任的管理機構。街道綜合執法組這一新生機構的出現，就是街道辦事處行政職能不斷擴張的反映，由此直接導致了無執法權的街道辦事處總是在牽頭開展綜合執法工作。

（二）基層行政執法的問題

一是未遵守職權法定原則。街道辦事處作為事實上的基層執法主體，在沒有法律法規明確授權的情況下實施行政管理行為，損害了行政法治的職權法定原則。

二是全社會的法治觀念還遠未養成。分析一些當事人明知違法（私搭亂建、無照經營、私設地鎖等）而為之的現象，要實現中央四中全會提出的“增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍”，任重而道遠。

（責任編輯：李靜敏）