我國內陸沿邊開發開放地區戰略環評探析

白宏濤，楊永宏，李增加，徐鶴

(1.南開大學戰略環境評價研究中心，天津　300071；2.云南省環境工程評估中心，云南昆明　650032)

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我國內陸沿邊開發開放地區戰略環評探析

白宏濤1，楊永宏2，李增加2，徐鶴1

(1.南開大學戰略環境評價研究中心，天津300071；2.云南省環境工程評估中心，云南昆明650032)

摘要：隨著“一帶一路”戰略構想的提出，建設內陸沿邊重點開發開放試驗區已經成為國家完善沿邊開放戰略格局的重要部署。面對沿邊地區良好的生態環境資源與亟須發展的社會經濟，戰略環評需要協調好開發開放機遇與生態環境優先的關系。通過分析沿邊地區在發展定位、地理位置、產業現狀和生態環境等方面的特殊性，提出沿邊地區開發開放戰略環評的基本思路和評價重點。

關鍵詞：戰略環評；沿邊重點開發開放試驗區；評價重點

近年來，我國對美國、歐盟等傳統貿易伙伴的出口額下滑，而與俄羅斯、東盟等沿邊新興市場的貿易保持較快增長。隨著“一帶一路”戰略構想的提出，我國開始嘗試調整外貿發展戰略，加快內地開發，提升沿邊開放水平。2012年，中央決定建設廣西東興、云南瑞麗、內蒙古滿洲里等重點開發開放試驗區。2014年，國務院正式下發《關于加快沿邊地區開發開放的若干意見》，明確提出“研究設立云南磨憨、廣西憑祥、內蒙古二連浩特、黑龍江綏芬河、吉林延吉、遼寧丹東重點開發開放試驗區”。加上此前國家已批準設立的新疆喀什、霍爾果斯經濟開發區和琿春國際合作示范區，共同構成了我國沿邊開發開放先行區。建設內陸沿邊重點開發開放試驗區已經成為國家完善沿邊開放戰略格局的重要部署。

1沿邊地區實施戰略環評面臨的問題

目前，沿邊地區的社會經濟大都不容樂觀。截至2014年，沿邊地區136個邊境縣中有67個為國家級貧困縣。同時，由于尚未進行大規模開發，這些地區的生態環境質量處于較為良好的水平。“十八大”把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總布局。作為我國未來開放發展的重要經濟增長點，沿邊地區開發過程的生態文明建設無疑也是重點之一。然而，我國生態文明的建設經驗集中于東部發達地區，大都基于資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢[1]。面對沿邊地區良好的生態環境資源與亟須發展的社會經濟，如何考量評估沿邊地區開發開放政策的潛在環境影響，協調好開發開放機遇與生態環境優先的關系，并積極探索沿邊地區生態文明建設經驗，是不容回避的現實問題。

戰略環評是充分發揮環境保護優化經濟發展、參與綜合決策的重大舉措。目前，環保部已經針對五大產業集聚區[2]、西部大開發重點區域、中部重點區域[3]開展戰略環評試點，正在組織實施生態環境形勢更為復雜的京津冀、長三角和珠三角等三大地區戰略環評，這些工作的開展為我國戰略環評理論研究和技術實踐積累了豐富經驗。然而，沿邊地區具有其特殊的自然生態環境特點，產業集聚和經濟發達地區的戰略環評技術框架能否適用于沿邊地區，尚需進一步論證。因此，在全面落實“一帶一路”戰略構想和推進生態文明建設的時代背景下，有必要針對我國沿邊地區開發開放相關政策和規劃開展戰略環評研究。

2沿邊地區開發開放的特殊性對戰略環評提出了新的要求

做好內陸沿邊重點開發開放試驗區相關政策與規劃的戰略環評，首先要充分理解這些區域在發展定位、地理位置、產業現狀和生態環境等方面的特殊性。

2.1特殊發展定位要求改變傳統評價模式

內陸沿邊重點開發開放試驗區的周邊經濟環境遠不如當初依托港澳的深圳特區和相對先行發達的珠三角、長三角等地區。目前，國家批準試驗區的周邊國家，如緬甸、越南、俄羅斯、蒙古等國，其經濟發展都與我國有所差距，因此試驗區與周邊國家的合作效果相對有限，必然不能照搬深圳-香港模式[4]。而相關試驗區的發展定位都是以外向型經濟為主，經濟驅動力嘗試由“引進來”轉變為“走出去”，產業類型以商貿合作經濟、面向出口的加工制造業和口岸通道經濟為主。這就要求改變傳統的環評思維模式，積極轉換角色，合理分析經濟“走出去”過程的環境影響。

第一，戰略環評應重點分析區域產業定位的環境合理性。基于生態系統脆弱性，合理提出加工制造等第二產業的準入門檻。例如，云南瑞麗水電資源豐富而無法外送，因此區域規劃適當發展鋁冶煉等清潔載能產業。從環境約束角度，戰略環評應重點對該規劃產業的發展規模、政策導向和產業布局等進行明確分析，深入分析清潔載能產業的環境可行性。第二，口岸經濟的發展必將催動貿易活動的繁榮，對于如何審視區域層面貿易活動的隱含環境影響，在貿易環評領域，目前相關研究多是針對宏觀方面、國家層面。在規劃環評中開展貿易活動的影響分析，是一個較新的課題。第三，口岸通道經濟戰略的確定要求基礎設施大發展，這也必將是沿邊地區政府首要完成的工作。戰略環評要深入剖析基礎設施大發展帶來的生態環境風險。例如，交通道路修建導致的生態阻隔效應，油氣管道鋪設產生的環境污染風險等。第四，戰略環評也要充分體現試驗區的政策創新要求，協助決策者大膽創新環境管理機制，提出符合沿邊地區特色、切實可行的環保政策，真正做到用制度保護生態環境。

2.2特殊地理位置要求重視跨境污染與民族文化

沿邊重點開發開放試驗區大都地處國境線，跨境是該類試驗區社會經濟活動的重要標簽。跨境經濟合作、跨境基礎設施、跨境旅游等建設項目都將涉及大氣、河流跨境環境污染以及物種入侵等生態跨境風險。例如，云南瑞麗重點開發開放試驗區位于中緬邊境，試驗區內的瑞麗江為國際河流伊洛瓦底江上游水系，該流域水流方向為由東北流向西南，即由瑞麗流向緬甸，跨境斷面水質達標情況與上游污水排放直接相關。該地區主導風向為西南風，呈上風下水的地形特點，一旦緬甸境內發生空氣污染事件，對試驗區內的環境敏感點和人群聚集區也會造成不利影響。這些都對試驗區的產業規模、結構和布局以及城鎮化發展布局提出特殊要求。此外，不同國家的環境質量標準和環境管理體制也不盡相同，這也為沿邊地區的跨境環評帶來了難度。因此，針對沿邊重點開發開放試驗區的戰略環評應重點關注跨境污染風險，設置跨境河流國控斷面達標率等特色指標，針對項目建立河流及大氣污染物跨境輸送的日常管控措施及應急預案，增加入侵物種和危險廢物跨境遷移的環境應對機制，探討建立雙邊國家共同開展環評的框架。

另外，沿邊重點開發開放試驗區也大多是少數民族集聚區。例如，云南瑞麗毗鄰緬甸，5個世居少數民族跨境而居，對外交往歷史悠久，形成區域內多民族聚居、同一民族跨境而居、多元文化交匯融合的獨特特點。開發開放過程必將帶來快速城鎮化和外來文化，對傳統民族文化的傳承造成壓力，這也是戰略環評需要面對和重點關注的社會文化議題。戰略環評應有針對性地設計多種民族語言的公眾調查問卷，以充分聽取少數民族居民對開發開放的意見。

2.3特殊發展階段要求戰略環評早期介入

由于技術鎖定效應的影響，當社會經濟發展到一定規模后，發展模式往往難以在短期內得到有效改變，因此環評成為環保倒逼產業轉型升級的一種工具，而喪失介入的最佳時機。相比沿海經濟發達地區，沿邊開發開放試驗區的經濟體量較小，產業結構簡單，大多以第一產業為主，城鎮化處于起步階段。在沿邊地區新一輪開發開放政策實施之初，借助新環保法適時推進戰略環評，為環保介入決策提供了極好的機會窗口。應以戰略環評為手段創新區域內環境管理制度，加強不同決策部門間的交流與溝通，確保環境友好型產業和新型城鎮化的良性發展；利用戰略環評明確生態紅線，做好產業和城鎮布局的頂層設計，避免GDP思維下的三高產業迅速膨脹，真正做到從決策源頭避免環境污染。

2.4特殊生態環境要求差異化環境管理對策

由于經濟發展剛剛起步，沿邊重點開發開放試驗區的環境質量大都處于較為優良的水平，具有環境容量的資源優勢，但我國污染物排放總量控制的行政性管理制度，造成大多數試驗區寬松的環境容量與苛刻的污染排放總量指標間的人為矛盾，從而限制試驗區的發展。五大區等試點案例的經驗表明，戰略環評應將資源環境承載力作為確定區域產業發展目標、布局、結構和規模的科學依據，嘗試推動構建適合區域特色的理性模式與格局。因此，沿邊地區的戰略環評也應首先開展區域環境資源承載力分析，合理論證在該區域率先試點容量總量指標和質量約束的環境管理制度。另外，試驗區植被覆蓋率高，生態系統較為良好，但是自然保護區和風景名勝區等生態敏感區域多，隨著社會經濟的發展，面臨著生物完整性和多樣性喪失的風險。戰略環評一方面應重視生態空間約束分析，確保由生態紅線主導產業和城鎮布局，另一方面也要關注由于貿易交流活動帶來的物種入侵風險，探討建立生態風險防范機制。

圖1　沿邊地區開發開放戰略環評技術路線Fig.1　Technological framework for strategic environmental assessment of border development areas in China

3沿邊地區戰略環評的基本思路

基于沿邊地區的特殊性，結合相關案例研究，提出沿邊開發開放試驗區戰略環評的一般技術路線，如圖1所示。鑒于評價區域的生態環境特征，應重點開展生態環境承載力、生態空間約束分析和社會影響評價，充分考慮區域污染物總量分配、生態紅線劃定、跨境環境風險和口岸經濟的環境效益等內容，并將所有評價工作落腳于產業規模、結構和布局的環境合理性分析以及優化調整建議，并開展差別化的環境管理創新設計。

具體來講，沿邊開發開放試驗區的戰略環評可分為四個階段：

第一階段，在生態環境現狀調查的基礎上進行區域污染成因分析，在規劃分析的基礎上進行產業規模、布局、結構分析，進而梳理區域存在的資源環境優勢和發展制約因素，然后針對環境制約因素提出評價指標體系，并構建不同的發展情景。

第二階段，分析區域土地資源、環境、能源和基礎設施對未來社會經濟發展的支撐能力；預測規劃區發展對生態環境帶來的空間影響和規模影響；預測評價規劃期內水、大氣、聲等環境要素的環境質量發展變化趨勢；針對地區特點，從口岸經濟、農村環境、民族文化三個角度進行社會影響的分析預測；根據區域生態環境特點，研究規劃區生態紅線和生態控制分區，分析未來發展的環境風險和農村環境問題。

第三階段，在上述影響預測分析的基礎上，綜合評價區域發展目標及產業發展規劃的供需合理性、空間合理性、規模合理性及結構合理性，并進一步進行產業布局優化及產業準入分析。

第四階段，綜合上述預測和分析結果，得出戰略環評主要結論，并提出規劃調整與補充建議、環境保護對策。

4總結與建議

面對沿邊地區良好的生態環境與亟須發展的社會經濟，如何評估開發開放戰略的潛在環境影響，協調好開發開放機遇與生態環境優先的關系，是戰略環評的最終目標。沿邊地區戰略環評應重點開展生態環境承載力、生態空間約束分析和社會影響評價，充分考慮區域污染物總量分配、生態紅線劃定、跨境環境風險和口岸經濟的環境效益，并將所有評價工作落腳于產業規模、結構和布局的環境合理性分析以及優化調整建議，并開展差別化的環境管理創新設計。

值得注意的是，當前沿邊試驗區在向國家申報過程中編制的總體規劃往往相對粗糙，規劃性質介于規劃和政策之間。因此，針對總體規劃的戰略環評如何把握評價尺度，協調與后續專項規劃環評的關系，也是目前亟須解決的問題。規劃環評能否替代環境規劃，戰略環評提出的生態紅線是否具有強制性，如何與城市規劃的紅線方案相銜接，這些都需要試驗區戰略環評在環境立法和部門協調方面有所突破。

參考文獻(References)：

[1]朱坦, 王天天, 田麗麗. 充分發揮規劃環評作用助推生態文明建設[J]. 環境保護, 2014, 42(9): 15- 17.

[2]陳吉寧. 五大區域戰略環評是踐行生態文明建設的重要舉措[J]. 環境影響評價, 2013(5): 17- 20.

[3]李天威, 任景明, 陳鳳先, 等. 以“三大安全”為目標推動中部地區綠色崛起[J]. 環境影響評價, 2015, 37(6): 1- 5.

[4]王之光. 中國新一輪沿邊開發開放的啟動與前景展望[J]. 俄羅斯中亞東歐市場, 2012(7): 11- 18.

收稿日期：2015-08-19

基金項目：國家自然科學基金項目(41301648)；南開大學亞洲研究中心資助項目(AS1423)

作者簡介：白宏濤(1981—)，男，河南洛陽人，副教授，博士，主要研究方向為戰略環評與規劃，E-mail：baiht@nankai.edu.cn 通訊作者：徐鶴(1971—)，男，山東人，教授，博士，主要研究方向為環境評價與規劃，E-mail:seacenter@nankai.edu.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.006

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)04-0022-04

A Study on Strategic Environmental Assessment of Inland Border Development Areas in China

BAI Hong-tao1, YANG Yong-hong2, LI Zeng-jia2, XU He1

(1.Research Center for Strategic Environmental Assessment, Nankai University, Tianjin 300071, China;2.Yunnan Appraisal Center for Environment & Engineering, Kunming 650032, China)

Abstract:Under the context of “the Belt and Road Initiative”, inland border development experimental zones are playing an important role in improving the strategy of opening-up border areas in China. To obtain the balance between the upcoming rapid economic development and environmental protection, more attentions should be paid to the ecological civilization construction in the policy-making process in these regions. Based on the particularity analysis of development orientation, geographic location, industrial situation and ecological environment, the basic framework and assessment focus for strategic environmental assessment in these inland border zones in China were put forward in this paper.

Key words:strategic environmental assessment; inland border development experimental zones； assessment focus