產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評價公眾參與實踐探討

廖嘉玲，賈瑜玲，高燕，肖琳川，黃迪

(1.四川省環(huán)境工程評估中心，四川成都　610000；2.信息產(chǎn)業(yè)電子第十一設計研究院科技工程股份有限公司，四川成都　610000)

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產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評價公眾參與實踐探討

廖嘉玲1，賈瑜玲1，高燕2，肖琳川2，黃迪2

(1.四川省環(huán)境工程評估中心，四川成都610000；2.信息產(chǎn)業(yè)電子第十一設計研究院科技工程股份有限公司，四川成都610000)

摘要：在對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評價公眾參與的法律依據(jù)、意義、現(xiàn)存問題等進行分析的基礎上，以四川雙流經(jīng)濟開發(fā)區(qū)環(huán)境影響跟蹤評價公眾參與調查為例，從公眾參與介入的時段、調查形式和受調查對象等方面進行了創(chuàng)新，進一步探索和驗證了規(guī)劃跟蹤評價公眾參與的作用及意義，并提出了提高規(guī)劃跟蹤評價公眾參與有效性的建議。

關鍵詞：規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價；公眾參與；四川雙流經(jīng)濟開發(fā)區(qū)

近年來，隨著產(chǎn)業(yè)園區(qū)日益成熟，規(guī)劃實施后的問題開始暴露，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤環(huán)評(以下簡稱跟蹤評價)逐漸受到重視。《關于加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價有關工作的通知》明確提出，“實施五年以上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，規(guī)劃編制部門應組織開展環(huán)境影響的跟蹤評價”。盡管如此，相比規(guī)劃初期開展的環(huán)評，跟蹤評價仍相對滯后，尚處于起步階段[1]。

公眾參與目前已是環(huán)評中的重要環(huán)節(jié)，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》中明確提出，“規(guī)劃環(huán)境影響的跟蹤評價應當包括公眾對規(guī)劃實施所產(chǎn)生的環(huán)境影響的意見”。但是鑒于目前規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價的初期性，其公眾參與的方式、方法、時機、對象等尚處于探索階段[2]。本文在四川雙流經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開展規(guī)劃跟蹤評價期間，針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)自身特點進行公眾參與調查研究，旨在實踐并探索公眾參與在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃實施過程中的作用，同時為公眾參與在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評價中的進一步應用提供參考。

1跟蹤評價公眾參與特點

1.1對象選擇性

目前我國并未對跟蹤評價公眾參與的具體對象作出明文規(guī)定，環(huán)保部《建設項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法(征求意見稿)》中提出，“公眾參與對象是建設項目環(huán)境影響評價范圍內的有關團體和個人”。參照此界定，考慮到產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評價是對園區(qū)實施后的效果及環(huán)境影響進行跟蹤評價，公眾參與對象應選擇評價范圍內的有關團體和個人，可以包括相關企業(yè)、周邊群眾等，同時適當擴大調查范圍，可將相關政府部門、專家、人大代表等納入調查對象。

1.2全程參與性

建設項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評公眾參與程序通常為2次，分別在建設單位委托環(huán)評時和報告基本完成時進行。而《建設項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法(征求意見稿)》將建設項目環(huán)評公眾參與的程序調整為“2+N”次，即初稿形成時和報告編制完成時必須公示，N是可選項，為開展不同項目所需的深度公眾參與。

考慮到跟蹤評價的對象是已經(jīng)實施多年的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，公眾有實際評判依據(jù)和感官感受，本次跟蹤評價公眾參與定為3次，分別為前期資料收集階段、初稿形成時和報告編制完成時。在資料收集階段，公眾可根據(jù)自身感受給出大量有效建議，起到提綱挈領的作用；在報告形成雛形時，邀請有關專家及代表等專業(yè)人士，通過召開論證會、座談會等方式，對報告內容提出建議，匡救彌縫；在報告編制完成時，再次征求公眾意見，查漏補缺。

1.3內容針對性

常規(guī)的公眾參與調查采用調查問卷+網(wǎng)上公示形式，存在問題設計千篇一律、調查范圍人為選擇等弊病，均可能會對調查結果有所影響[3]。而產(chǎn)業(yè)園區(qū)運行多年，跟蹤評價在做好大量基礎資料收集后，必然會發(fā)現(xiàn)園區(qū)本身特有的問題，在此基礎上進行公眾參與調查，不論是問卷調查的問題設計還是座談會等形式的交流，均將更具針對性，反饋的內容也將更有意義。

2跟蹤評價公眾參與實踐

以四川雙流經(jīng)濟開發(fā)區(qū)(以下簡稱經(jīng)開區(qū))環(huán)境影響跟蹤評價公眾參與為例，通過分析總結跟蹤評價公眾參與的特殊性，探討提高其有效性的方法。

2.1公眾參與時機

本次跟蹤評價將傳統(tǒng)的2次公示調整為3次，從前期的踏勘現(xiàn)場、收集基礎環(huán)境信息、制定跟蹤評價方案，到中期通過信息反饋形成評價結論，再到后期的環(huán)保監(jiān)督，公眾參與工作貫穿全程。

2.2公眾參與形式及對象

通過采取專家咨詢、網(wǎng)上公示、社會團體咨詢、問卷調查、召開座談會等多種形式分階段開展公眾參與調查，具體參與形式及涉及的參與對象如圖1所示。

(1)網(wǎng)上公示。為征求更廣泛公眾意見，先后在四川省環(huán)境工程評估中心網(wǎng)站、雙流縣政府門戶網(wǎng)站、西南航空港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)網(wǎng)站對經(jīng)開區(qū)的規(guī)劃發(fā)展及跟蹤評價情況進行網(wǎng)上公示。

(2)問卷調查。于跟蹤評價開展的前后期分別針對經(jīng)開區(qū)周邊的政府部門、企業(yè)單位以及個體群眾進行分類問卷調查。在設計調查問卷時，針對各調查對象所處領域的共同點、矛盾點及關注點進行分類問

圖1　經(jīng)開區(qū)規(guī)劃跟蹤評價公眾參與方案構成圖Fig.1　Public participation scheme for follow-up environmental impact assessment of economic development zone

題設計，引導參與者表達各自觀點。

(3)召開座談會。考慮到不同公眾對開發(fā)區(qū)的關注角度不同，以及前期問卷調查的結果，中期階段邀請專家、政府部門、街道辦、企業(yè)、周邊居民等召開座談會，將各方利益訴求于同一平臺進行表達，實現(xiàn)信息溝通、平等對話，為環(huán)保主管部門決策提供參考意見。

各階段公眾參與的調查內容如表1所示。

表1　經(jīng)開區(qū)規(guī)劃跟蹤評價各階段公眾參與的調查內容Table 1　Investigation content of public participation at different stages for follow-up environmental impact assessment of economic development zone

2.3公眾參與成果

本次公眾參與覆蓋了跟蹤評價的全過程，在傳統(tǒng)典型方式的基礎上，結合經(jīng)開區(qū)的自身特點進行了創(chuàng)新，豐富了公眾參與的調查內容，更具深度和廣度。調查結果顯示接受調查的各領域公眾對園區(qū)發(fā)展的關注點不盡相同，具體分析如下：

(1)對開發(fā)區(qū)現(xiàn)存環(huán)境問題看法：企業(yè)對于直接影響到自身的問題，如固廢去向等問題更為關注，但是產(chǎn)業(yè)布局混亂、環(huán)保設施、大氣及地表水質等問題，關注度明顯不及單位和公眾。

(2)對開發(fā)區(qū)環(huán)境制約因素看法：政府部門認為開發(fā)區(qū)最大的制約因素為受納水體容量有限，企業(yè)認為最大的制約因素為污水廠及管網(wǎng)建設滯后，公眾認為制約因素為受納水體容量有限以及場鎮(zhèn)距離開發(fā)區(qū)較近?？梢?，政府部門站在較宏觀的角度關注整個環(huán)境容量，而企業(yè)則較關注與自身發(fā)展相關的配套設施建設，公眾的關注點則更多放在身處的環(huán)境質量。

(3)對經(jīng)開區(qū)形成循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈的態(tài)度：贊成率表現(xiàn)為事業(yè)單位>企業(yè)>個人，原因可能為事業(yè)單位及園區(qū)內企業(yè)較周邊的民眾能更直接地體驗到形成循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈對園區(qū)發(fā)展帶來的益處。

綜合調查顯示，不同背景的調查對象對經(jīng)開區(qū)發(fā)展態(tài)度存在差異：政府部門、事業(yè)單位的角度更為宏觀，更關注開發(fā)區(qū)整體規(guī)劃的實施、規(guī)劃區(qū)開發(fā)建設過程中的政府總投入與產(chǎn)出情況、稅收情況，對整體經(jīng)濟的影響以及園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的形成及產(chǎn)業(yè)布局等；企業(yè)單位關注重點為企業(yè)自身的發(fā)展，包括與企業(yè)發(fā)展相關的配套基礎設施的建設、開發(fā)區(qū)的治安穩(wěn)定以及環(huán)保投入與產(chǎn)出情況；個體群眾則更關注拆遷安置補償、對個人生活水平的影響、居住環(huán)境狀況的改變以及個人收入的變化。由上述調查結果可知，本次公眾參與可讓公眾更好地了解經(jīng)開區(qū)規(guī)劃實施情況，通過對不同領域調查對象有針對性地進行調查，同時召集各方公眾進行座談，實現(xiàn)信息溝通、平等對話，有利于降低經(jīng)開區(qū)后續(xù)建設的社會壓力及社會成本。

3提高跟蹤評價公眾參與有效性的建議

3.1增加形式多樣性

目前規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價公眾參與的方式多采取網(wǎng)上公示+問卷調查，形式較單一，涉及的公眾范圍相對較小[2]。本次采取了專家咨詢會、網(wǎng)上公示、問卷調查、社會團體咨詢、召開座談會等多種形式，通過收集各領域對產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的意見和建議，使公眾參與結論更加公正客觀。另外，隨著網(wǎng)絡普及范圍日趨廣泛，還可考慮采用短信、微信、QQ投票等更為經(jīng)濟便捷的網(wǎng)絡參與方式，增強公眾參與的多樣性。

3.2強化內容針對性

跟蹤評價公眾參與調查內容應包括向公眾征求對已實施規(guī)劃的意見，對未實施規(guī)劃的建議，同時咨詢各領域公眾的關注點，分別站在各領域的角度設計公眾參與的調查內容，有針對性地收集各方觀點。

從實踐來看，普通群眾了解自己所生活環(huán)境周圍的實際情況，更關注自己生活受影響的程度，設計的調查內容應是與生活息息相關的問題，可以基本了解目前產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在的主要環(huán)境問題；對于政府部門，應站在管理、決策、服務和實施規(guī)劃的層次，他們對于規(guī)劃的內容是否合理可行將會有比較實際可行的意見和建議，同時也更了解當?shù)厍闆r，對了解當?shù)亓謽I(yè)、交通、環(huán)保、水務等方面的情況具有較大幫助；對于企業(yè)單位，要避免規(guī)劃的實施對其帶來不利影響，讓其有機會提出意見和建議，因此調查內容要從全局、宏觀的層次來考慮，多關注園區(qū)配套基礎設施建設、環(huán)保投入產(chǎn)出，將會收到有意義的反饋[4]。

3.3正確定位行政單位

從一些規(guī)劃跟蹤評價公眾參與開展情況來看，以往的公眾參與對象大多僅包含受規(guī)劃實施影響的個體群眾，將行政單位納入公眾參與對象的較少。國外均將與規(guī)劃實施有關的行政機關明確納入到公眾參與主體的范圍內，而我國對此并沒有詳細規(guī)定[5]。作為行政機關，在某些規(guī)劃的實施過程中并不完全擔任決策者的角色，也或多或少受規(guī)劃實施的影響。本次研究表明，行政單位從自身角度出發(fā)提出的意見有別于個體群眾及經(jīng)開區(qū)企業(yè)單位，對規(guī)劃的制定及后續(xù)實施具有重要的參考作用。因此，規(guī)劃跟蹤評價公眾參與進行過程中，應該正確定位行政單位的角色。

3.4提升編制機構水平

在跟蹤評價公眾參與過程中，編制機構充當了公眾與環(huán)保主管部門的溝通橋梁，如何協(xié)調好二者關系，實現(xiàn)雙向有效溝通，需要編制單位秉承“公開、公平、公正”的責任心。建議增加對實施跟蹤評價公眾參與人員的培訓，正確定位其角色，真正發(fā)揮公眾參與作用，充分保障公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，提高跟蹤評價公眾參與的水平和有效性。

4結語

規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價不同于項目或規(guī)劃前期的環(huán)評，其公眾參與兼具傳統(tǒng)特點及自身的獨立性。目前，涉及規(guī)劃跟蹤評價公眾參與的相關研究甚少，并且國家針對規(guī)劃環(huán)評公眾參與頒布的相關文件較少。通過正確定位各類參與者的角色，增加公眾參與形式的多樣性，同時有針對性地設計調查內容，可極大程度地提高規(guī)劃跟蹤評價公眾參與的有效性。

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收稿日期：2016-03-11

作者簡介：廖嘉玲(1982—)，女，四川成都人，高級工程師，碩士，主要研究方向為環(huán)境影響評價、技術評估，E-mail：13608275@qq.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.009

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)04-0033-03

Practical Discussion on Public Participation for Follow-up Environmental Impact Assessment of Industrial Park Planning

LIAO Jia-ling1, JIA Yu-ling1, GAO Yan2, XIAO Lin-chuan2, HUANG Di2

(1.Sichuan Municipal Appraisal Center for Environmental Impact Assessment, Chengdu 610000, China; 2.The IT Electronics Eleventh Design &Research Institute Scientific and Technological Engineering Corporation Limited, Chengdu 610000, China)

Abstract:Based on the analysis on the legal basis, significance, and existing problems of public participation for follow-up environmental impact assessment of existing industrial park planning, this paper investigated the public participation work for follow-up environmental impact assessment of Shuangliu Economic Development Zone in Sichuan, innovated in the stage of public participation, survey methods and survey subjects, and further explored and validated the role and significance of follow-up environmental impact assessment of planning. Finally, this paper put forward recommendations on improving the effectiveness of public participation for follow-up environmental impact assessment of planning.

Key words:follow-up environmental impact assessment of planning; public participation; Shuangliu Economic Development Zone in Sichuan