從零基預算到新零基預算的演進——美國佐治亞州經驗與啟示

鄭德琳

（廣東省財政科學研究所，廣州 510030）

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從零基預算到新零基預算的演進——美國佐治亞州經驗與啟示

鄭德琳

（廣東省財政科學研究所，廣州 510030）

內容提要：零基預算被認為具有削減支出的潛力，不僅在經濟緊縮時期其方法常會受到更多的關注，在年度支出結構調整中其理念也不時產生影響。事實上，零基預算在美國的預算改革史上是富有傳奇色彩的，在20世紀八十年代被整體廢止后，它又在2012年重回佐治亞州的預算系統。本文通過分析佐治亞州零基預算的演進歷程，探討新零基預算與傳統零基預算的聯系與區別，研究零基預算得以“重生”的原因，以期為我國一些地方零基預算改革的完善乃至對于我們正在進行的現代財政制度下的預算改革的深化提供啟示。

關鍵詞：佐治亞州零基預算預算改革經濟緊縮新零基預算

零基預算（Zero-based Budgeting，ZBB）自誕生之日起，就被看作是有利于控制支出規模的預算模式，因而每當經濟下行或財政收入規模的擴張可能受限時，零基預算都會不由自主地受到更多關注。不過，零基預算并沒有想象中那么容易操作。美國佐治亞州是第一個實施零基預算的州政府。眾所周知，1973年，時任佐治亞州州長的卡特將零基預算引入政府部門，并于1978年成為美國總統后在聯邦政府全面推廣零基預算。但是，鮮為人知的是，卡特大力推行的零基預算匆匆退出歷史舞臺后，經歷了數次全面理性預算改革，零基預算于2012年又重新回到了佐治亞州的預算程序中。當然，新零基預算的具體操作方法已與卡特時期有了較大差別。本文擬通過分析美國零基預算的演進歷程對上述問題進行探討，以期為我國零基預算改革帶來一些有益的啟示。

一、卡特時期的零基預算

20世紀70年代中期的經濟蕭條使得美國政府財政收入銳減，預算的不確定性大為增強，預算平衡成為預算決策的首要問題；“以收定支”的理財觀念被強化，如何緩解支出壓力成為財政改革的焦點，預算決策的重點轉移到控制和管理的功能上來。在這種背景下，預算的計劃功能因為環境的不確定性增大而受到較大威脅，而且傳統的增量預算方式因其調整能力存在局限而遭到了諸多批評。于是，零基預算登上了歷史舞臺：人們期望它能有助于削減支出。

〔收稿日期〕2015-05-19

〔作者簡介〕鄭德琳，經濟學碩士，經濟師，研究方向為財政理論。

零基預算的做法來源于私營部門的德州儀器公司，在卡特總統任職于佐治亞州時被引入政府部門。零基預算最基本的含義是從零開始預算編制，其核心概念是根據公共項目的重要性確定預算安排的優先性（Hammond and Knott，1980），它強調所有的支出項目都不具備預設的支出額度保障。州以下地方政府通過實施零基預算，不僅壓減了一些交叉重復的項目，使一些以前處于低優先性的支出項目重新獲得重視，財政支出結構因而得到較大調整，而且加強了決策者與下級組織管理者之間的交流（Mueller，1981）。而Willoughby（2008）認為，零基預算已經把傳統的自上而下的預算決策過程，轉變為自下而上的決策過程：支出部門先提供項目支出及相關的決策分析，再由最終決策者從中進行選擇。

1973年，佐治亞成為美國第一個在正式預算體系中采用零基預算的州。卡特在佐治亞州政府制定的零基預算，其目標是要提高可利用資源的配置效率，核心技術在于一攬子決策和排序過程。它有一套獨特和定義清晰的技術和程序，主要包括了四個基本的實施步驟：首先是確認決策單位；其次是按決策單位來開發包含多種支出水平及其相應效果比較的一攬子決策決議；再次是評估一攬子決策，并排定其中所包含各項目的優先性及相應的支出水平；最后是匯總之后獲得以項目為基礎的詳細的運作預算。其中，確定決策單位是零基預算的基礎，通常以項目為單位；制定一攬子決策是零基預算的關鍵步驟，通常包含削減、維持和增加三種支出水平下的成本、工作量、業績及目標效果；排序是零基預算的核心，既要對各個一攬子決策按照輕重緩急順序進行排列，也要確定截止線，即決定哪些一攬子決策可以分配到資金。機構對每一個活動或項目不同的服務水平建立了不同的資金需求，并根據其對機構的效益進行降序排列。預算單位從識別可分配活動或服務成本的成本中心（下屬機構或項目）開始零基預算程序，提供“一攬子決策”來編制預算（Lauth，1978），包括：部門職能與目標方案、實現目標的工作項目描述、活動或服務的預期成本效益說明、實現目標的可替代方法評估、一攬子決策的不同支出水平以及不資助該一攬子決策的可能后果等。

零基預算通過改變決策程序，使得預算單位在爭取項目資金的激勵下，主動打破核心預算機構和支出部門之間的信息不對稱，增強預算理性。然而，面對眾多不同種類的預算項目，如何更合理地運用部門提供的信息、以什么標準對決策包進行排序，零基預算從技術角度來看事實上過于抽象，缺乏具體標準。零基預算最常被詬病的，是它大量地增加了預算信息收集和處理的工作量（Hill and Sharp，1983；Mikesell，1999）。在一定程度上，零基預算最大的問題是如何處理預算信息：如何避免信息過載，如何合理地確定決策標準以對支出部門提供恰當的激勵從而保障它的可持續性。然而，這并不表示零基預算在理念和操作上不具有先進性和針對性。因此，盡管國會汲取零基預算理念所出臺的《日落法案》，由于技術上的缺陷，在里根總統入主白宮后總體上被放棄了，但是它所蘊含的合理成分融入了其他形式的預算當中：在州和地方政府層面出現的目標預算（Target-based Budgeting）和以行動為基礎的預算（Activity-based Budgeting）都是零基預算的翻版（Goertz，1993）。

二、零基預算思想的延續和演進

佐治亞州在聯邦政府放棄零基預算這一模式之后所經歷的多次預算改革，都或多或少可以看到零基預算的影子。這或許是因為零基預算背后的思想基礎是突出理性為導向的“完全理性決策”——它試圖使預算決策不僅建立在傳統的財務信息基礎上，還考慮量化的項目信息和績效信息，目標是要在不降低財務控制重要性的前提下更加注重規劃、政策分析和項目（績效）評估。零基預算這一合乎理性的“內核”，在佐治亞州隨后的一些預算創新中以種種不同的形式得以延續（Clynch and Lauth，2006），并為下一步的預算改革模式奠定了基礎。

1.預算再定向（Budget Redirection）

預算再定向是佐治亞州在20世紀九十年代中期為了在財政緊縮環境下進行的預算改革，其實質是支出結構調整，目標是指將調整出來的部分財政資金分配到政府認為更加重要的部門或預算單位認為更加重要的項目。它試圖在預算中達到以下目標：（1）對機構現有的服務，通過提高當前資源的利用水平予以維持；（2）對用公式法分配的資金或賦權型支出，力求最小地動用額外資源；（3）提高對全州范圍內優先領域的支出能力。機構需要識別過時的、不必要的或者不具有較高優先性的項目，并削減甚至取消支出。特定情況下，各預算單位須按此原則壓減當年預算的5％，以集中財力用于政府層面最優先的項目。

2.結果導向預算（Results-Based Budgeting，RBB）

佐治亞州在編制1998年預算時引進了結果導向預算。它的目標是要把預算審議的重點從投入轉到產出上來，因而要求每個項目明確其在下一財政年度的目的、目標和預期效果。不過由于州長更希望將資金集中在他看重的項目上（如取消食品的營業稅和增加教師的工資），因此他對結果導向預算這一預算工具就不那么感興趣了，而州議會也堅持通過聚焦于投入和以線性項目來控制預算分配權，結果導向預算很快被湮沒。

3.優先項目預算（Prioritized Program Budgeting，PPB）

2004年，優先項目預算被作為佐治亞州的新預算系統引進。它以每個機構已經建立的戰略計劃為依據，強調把項目而非機構作為基本預算單位（Bourdeaux，2008），并要求測量項目需求、項目效率和項目效果，以及描述和運用項目結果。預算單位需要按照三個不同的支出水平來編制項目預算：（1）減少基數的5％（2）維持原有基數但對其中的3％進行結構調整（3）增加不超過2％的基數。從優先項目預算對支出結構調整和對項目結果測量的要求來看，這項改革可以說是綜合了前面兩次預算改革的成果。事實上，優先項目預算后來成為了2012年開始實施的新零基預算的一個重要組成部分。

綜觀佐治亞州全面理性預算改革歷程，對預算項目的重要性通過投入分析或績效評價來賦予相對的重要性即事實上的排序，是一以貫之的思路，而這正是零基預算的核心內容。零基預算的核心是對一攬子決策的排序過程：每個一攬子決策通過其占上一年度預算的百分數表現出來，預算部門根據其重要性和效益對一攬子決策進行降序排列，并從零開始計算累計百分比，這也正是零基預算的初衷。當然，從投入轉向產出、從抽象的成本效益分析轉向具象的綜合評價、從事前的預測分析轉向事后的績效評價，則是其中富有生命力的變化。

三、新零基預算

美國經濟在2008年金融危機之后陷入了低迷，政府需要在收支規模受限的情況下尋求削減預算的方法，零基預算又重新引起了人們的重視。在就傳統零基預算的一些障礙，特別是預算部門接受零基預算審查的頻率和對擬審查部門和項目的選擇權兩個關鍵問題達成一致之后，2012年，新任州長Nathan Deal簽署了佐治亞州議會制定的一項零基預算法案，要求被選定的州行政機構需要從2014財政年度開始實行零基預算①：按照每年抽查10％的項目的頻率，在八年到十年的時間內，由眾議院預算辦公室、參議院預算和評估辦公室和州政府預算與規劃辦公室（Office of Planning and Budget，OPB）合作，對所有項目先后進行一次零基預算審查。于是，零基預算在時隔三十年之后又重新回到了佐治亞州的預算體系。

與以往明顯不同的是，佐治亞州的新零基預算不包含對不同支出水平預算的分析，也不關注決策包和排序，而是以對歷史數據的分析為基礎，借助已發展成熟的績效評價體系對機構和項目預算進行審查，特別是對特定項目的法定義務履職情況、目標、提供服務的成本和預期的績效進行評估。被評估的預算單位要定義支出項目的“關鍵活動”，并解釋為什么該項目和活動是重要而且是必要的，是否有其他方法提供同樣的服務。新零基預算中的績效評價將對項目和活動的工作量、效率和效益進行評估。最后，項目的財務分析會以評估成本效益和投資收益為目的對歷史支出進行分類檢查。盡管上述過程被定義為“零基預算分析”，事實上他們是相當標準的績效預算審查。

具體而言，州政府預算與規劃辦公室（OPB）通過一系列步驟來實施新零基預算，并對項目存續與否進行審查：一是識別和評價機構的“關鍵活動”，識別其政策目的、目標人群、要求推開活動的法定機構和開展活動的成本，對該項目和活動的重要性和必要性進行闡釋，并考慮是否有其他方法提供同樣的服務；二是研究制定“關鍵活動”的績效評價指標并進行績效評價，這些指標要對“關鍵活動”的工作量、工作效率和工作成效進行清晰的、合理的和可靠的描述；三是項目財務分析，即由預算單位提供項目最近兩年約10個標準分類和特定分類下的人員費用與運營支出，供審查者對項目的成本效益和投資收益進行評估；四是匯總分析結果，指出分析結果中的優點和不足之處，以便制定改進項目的方案；五是識別提供服務的替代方法，指出項目可以改進的方向以及對項目資金的增減提出建議。

新零基預算的核心步驟是項目審查者和各部門預算人員之間圍繞績效評價進行的互動。新零基預算更著重于發展績效評價，并且其評價結果與預算資金的分配密切相關。在審查過程中，各機構的預算工作者需要更加積極地對預算審查人員提出的更為全面和深入的問題作出回應。審查的最終結果體現在零基預算報告當中，這份報告在州議會大會開會期間由州長在提交下一財政年度的預算報告時一并提交。

在佐治亞州實施新零基預算的前兩年當中，新零基預算審查對預算的削減作用從總量上看不太顯著，主要原因在于州政府已經在2008年-2010年削減了部門預算中的大部分冗余資金，已很難再審查出重復支出或淘汰過時項目；但是，支出結構的調整還是表現得較為明顯。2013年相關項目的預算總額略有減少①；2014年結構調整較為顯著，如教育部門接受新零基預算審查的23個項目當中，有11個項目的預算同比有所下降，其中9個項目的州預算減少，1個項目的州預算和總預算同時減少，還有1個項目的州預算減少但總預算增加；10個項目的預算同比有所增長，其余2個項目維持不變。眾議院撥款委員會委員長Terry England指出，零基預算不僅僅是為了節省資金，而是為了識別提升的空間，一些項目支出的增長是由于這些項目之前因為資金不足而表現不佳。不過，新零基預算對預算的控制功能其實已經不再那么重要，重要的是它能夠表明州政府在財政問題上的保守態度。

四、佐治亞州新零基預算改革對我國的啟示借鑒

零基預算能夠在時隔三十年后重回佐治亞州的預算體系，展現了其強大的生命力。事實上，零基預算的影響力遍及加拿大、印度、英國、香港等國家和地區。我國部分省份從1993年起開始試行零基預算（馬駿等，2004）。可以說，零基預算的思想和方法，對于志在打破固化的支出結構的預算改革者，具有某種特殊的吸引力，在收支矛盾尖銳時尤其如此。佐治亞州零基預算的演進過程，特別是零基預算能以新的形式復活，給有意推廣零基預算者，乃至對于我們正在進行的現代財政制度下的預算改革，都提供了有益的經驗。

1.零基預算的思路和方法，是應對經濟緊縮時期財政支出壓力的有力工具

最初的零基預算和新零基預算，都是在經濟緊縮背景下被采用的，都具有緩解支出壓力的初衷；它們都采用了對項目的經濟效率進行分析的理性模式，確立了支出項目是可以調整、需要經歷重新審核過程的觀念。卡特時期的零基預算采用精細而復雜程序，從“零”開始編制預算，核心是對不同預算方案的排序。新零基預算則主要依靠現有的績效預算程序深挖基數預算，以發現重復支出、資金浪費并淘汰過時項目（或項目中的某些部分），核心是根據績效評價調整預算資金。依靠增強理性的技術分析手段，零基預算成為應對經濟緊縮時期財政支出壓力的極富影響力的預算改革工具。

2.零基預算的可操作性和工作負荷是制約其運用的關鍵因素

預算的編制與審核過程都受到時間期限的極大約束，預算過程的理性程度受制于相應的技術條件和管理條件，這直接體現為工作量的大小對預算改革成效的影響。傳統的零基預算被放棄的直接原因是信息過載，過多的紙上作業引發了預算單位的強烈反彈和消極抵抗，影響了實施成效。有鑒于此，新零基預算從傳統模式下對未來的預測性分析，轉向對歷史和現實的總結性評估，提高了可行性。新零基預算還充分考慮了工作負荷與時間期限的矛盾，并非所有的預算項目都會在當期被審查，2013 和2014年只有大約10％的項目受到零基預算審查，而且每個項目只需在每八至十年間審查一次，大大減少了審查的工作量，也減少了推行的阻力。

3.零基預算和其他財政管理技術的結合，是煥發其生命力的可能途徑

新零基預算結合了績效評價技術，以績效評價作為“關鍵活動”的分析工具，這是新零基預算與傳統零基預算在技術方面的最大區別。與傳統模式下以“決策包”方式進行相對抽象的技術效率分析不同，新零基預算轉而借助業已比較成熟的財政支出項目績效評價技術，對基期預算進行績效評估，加強了評審者與預算編制機構的互動，從而提高了可行性。可以說，分析工具的改進，是新零基預算得以重生的關鍵。這提示我們，預算改革的內部各環節、外部各因素都對預算改革的成效有一定的影響，相關方面的改進可以為預算改革帶來創新的契機。在一定意義上，零基預算和績效評價等財政管理技術的進一步結合，是煥發其生命力的可能途徑；如何結合當今的技術條件和財政改革的進程，是我們在考慮推廣零基預算時，可以思考的一個可行途徑。

參考文獻：

〔1〕Bourdeaux,TheProblemswithPrograms:Multipl e Perspectives on Program Structures in Program-Based Performance-OrientedBudgets.PublicBudgeting& Finance,2008,28(Summer):20-47.

〔2〕 Edward J.Clynch,Thomas P.Lauth.Budgeting in the States: Institutions,Processes,and Politics.Greenwood Publishing Group,2006.

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〔8〕Thomas P.Lauth.Zero-Base Budgeting in Georgia State Government:MythandReality.PublicAdministration Review.38(September/October),1978:420-430.

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〔10〕Willoughby,Katherine G.Budget Management Capacity of StateGovernments:IssuesandChallenges.Public Performance&Management Review,2008,Mar2008,Vol. 31 Issue 3.

〔11〕馬駿,葉娟麗.零基預算：理論和實踐.中國人民大學學報,2004年第2期.

【責任編輯張兵男】

1995年-2014年我國不同口徑宏觀稅負情況

中圖分類號：F810.7/F811.3

文獻標識碼：A

文章編號：1672-9544（2016）01-0108-05