關于推進外匯管理原則監管的若干思考

羅航海 郭明鑫 姬楠（中國人民銀行咸陽市中心支行 陜西咸陽 712000）

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關于推進外匯管理原則監管的若干思考

羅航海 郭明鑫 姬楠（中國人民銀行咸陽市中心支行 陜西咸陽 712000）

摘 要：本文從原則監管和規則監管的概念入手，從管理學角度探討了原則監管與規則監管的理論基礎，提出了外匯管理從規則監管向原則監管轉變過程中可能遇到的問題，針對性地提出了相關政策建議。

關鍵詞：原則監管；人性假設；道德風險；內控建設

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.05.024

目前，原則監管已被英國、美國、日本、加拿大和新加坡等國的金融監管機構采用。近年來，原則監管也越來越多的受到我國外匯管理部門的重視。

一、原則監管與規則監管的概念

1.原則與規則

從法學的角度講，原則與規則的區別表現在：

（1）內容上，規則是明確具體的。它著眼于主體行為及各種條件（情況）的共性，目的是削弱或防止法律適用上的“自由裁量”，屬于全過程控制；而原則只是做一些概括性的要求或標準，并不直接告訴應當知何去實現要求或滿足標準，在適用時具有較大的余地，屬于結果導向。

（2）適用范圍上，規則只適用于某一類型的行為。而原則是對從社會生活或社會關系中概括出來的某一類行為、某一類主體均通用的價值準則，具有宏觀的指導性，適用范圍更廣。

（3）適用方式上，規則是以“全有或全無的方式”應用于個案當中的。在既定的事實下，一條規則或者是有效的，或者是無效的。而不同的原則卻具有不同的“強度”，這些不同強度的原則甚至沖突的原則都可能并存于一部法律或一個規范體系之中。

2.原則監管與規則監管

（1）規則監管（Rule-based Regulation）：是指通過各種具體的規則為被監管者設定明確的權利義務，并以此保障各種金融業務運營的監管模式。其特征主要有：規則在監管規范體系中居于主導地位，是監管機構實施監管的主要依據，原則性條文僅具有昭示監管目標的意義，一般不作為行政依據；規則監管注重于規范過程和行為，即對監管者和被監管者而言，具體行為違規與否都是明確、可預測的。

（2）原則監管（Principle-based Regulation）：英國金融服務局將原則監管定義為：原則監管意味著更多的依賴于原則并且聚焦于結果，以高層次的規則作為手段，從而達到所期望實現的監管目標，在這個過程中更少地依賴于規則。其特征為：原則性規范在監管中發揮基礎性作用，甚至可以作為獨立的執法依據；監管規則較少；以結果為導向，被監管者自行決定達到監管要求所采取的行為；根據被監管者的行為結果來判斷是否符合監管要求。

二、原則監管與規則監管的理論基礎

原則監管與規則監管的不同，根本在于對人性的假設不同。

1.規則監管，基于經濟人的假設

美國行為科學家道格拉斯·麥克雷戈在上世紀50年代提出了X理論，即“經濟人”假說，認為：人天生就是懶惰的，他們盡可能逃避工作；多數人沒有雄心大志，不愿負任何責任，而心甘情愿受別人的指導；多數人的個人目標是與組織目標相矛盾的，必須用強制、懲罰的辦法，才能迫使他們為達到組織的目標而工作。X理論指導下，管理的對策是：采取全過程的控制方法，強化指導和控制，強化監督和條例。規則監管就是建立在這樣的理論基礎之上，通過制定涵蓋各類主體、各種可能發生的情況、盡可能完善的規則體系，告訴人們應該做什么、如何去做、需要達成什么目標，并且在各個環節采取控制措施。

2.原則監管，基于社會人的假設

與社會人假設對應的是Y理論，認為，一般人并不是天生就不喜歡工作，大多數人視工作如休息、娛樂一般自然；大多數人愿對工作、對他人負責，人們愿意實行自我管理和自我控制來完成應當完成的目標；人具有自我指導和自我表現控制的愿望；人具有獨創性，每個人的思維都具有獨特的合理性，但在現代工作生活的條件下，一般人的智慧潛能只是部分地得到了發揮。以Y理論為指導，管理的重要任務是創造一個使人得以發揮才能的工作環境，發揮人的潛力，使員工在完成組織目標的同時也達到個人目標。原則監管就是告訴人們做某類性質相同的事情的基本原則，至于如何去做則完全依靠人們的自我認識和發揮。

3.X/Y理論是人性認識的兩個極端

X理論完全依賴對人的行為的外部控制，而Y理論則重視依靠自我控制和自我發揮。上世紀60年代美國學者艾德佳·沙因在綜合“經濟人”假設、“社會人”假設等西方人性假設的基礎上，提出了復雜人的假設，彌補了X/Y理論的缺陷，認為人的動機是復雜的，不同條件下動機亦不同。1970年，美國管理學家莫爾斯和洛希在復雜人假設的基礎上提出了超Y理論，認為不同的人對管理方式的要求不同，管理方式要由工作性質、成員素質等來決定。有人希望有正規化的組織與規章條例來約束自己的工作，有人卻需要更多的自治責任和發揮個人創造性的機會，因此，不同的情況應采取不同的管理方式。

4.更多以原則為基礎的監管

正如X/Y理論是人性認識的兩個極端一樣，絕對的原則監管和絕對的規則監管也是極端的、不可取的，“更多以原則為基礎的監管”才是現實意義中的原則監管。英國在2007年4月發起了“MPBR行動”（More Principles-Based Regulation Initiative），即“更多以原則為基礎的監管”，意味著現實中的原則監管并不是完全拋棄規則監管，而是在原則和規則之間尋求一個平衡點、更偏向于原則監管的外匯管理方式，是建立在復雜人假設基礎上的管理方式。

三、外匯管理從規則監管向原則監管轉變過程中存在的問題

1.我國外匯管理的現狀

規則監管的主要缺陷在于剛性有余，彈性不足，同時由于規則過細，數量龐大，為操作帶來不便。2007年11 月美國金融服務圓桌組織[1]發布的《提升美國金融競爭力藍圖》中批評了美國所采用的規則監管方法，認為過細的監管規則“限制了被監管者適應全球市場變化的能力，導致監管者和金融機構之間更多的是對抗而不是合作，降低了監管的靈活性”。

我國目前采取的外匯監管方式主要是規則監管。據不完全統計，僅2015年一年，我國的外匯管理部門就印發了18份規范性文件，修訂和修改10份，廢止67份規范性文件。即便如此，總有一部分不法份子試圖鉆政策漏洞，而規則往往難以涵蓋所有情況，致使外匯監管處于被動地位。近年來，原則監管越來越受到外匯管理部門的重視，如2012年，總局開始采用“了解客戶、了解業務、盡職審查”銀行展業三原則的表述來推進貨物貿易、服務貿易、自貿區、跨國公司資金池、銀行結售匯等相關領域改革，原則監管的特征初步顯現，但是在實踐中如何操作卻還需要進一步探索。

2.外匯管理由規則監管向原則監管轉變過程中面臨的問題

（1）道德風險

道德風險是指“從事經濟活動的人在最大限度地增進自身效用的同時做出不利于他人的行動”。原則監管，是以結果為導向，給被監管者極大的權利尋求如何達到監管的要求，但在人員素質良莠不齊、監管體制不健全、信息不對稱的情況下，極易出現被監管者的“違約行為”，如金融機構因業務經營指標壓力或風險敞口較低而選擇串通客戶虛構或構造交易背景、協助客戶規避外匯管理規定；或不法分子出于騙取國家政策獎勵或騙稅等目的通過制作假的貿易憑證辦理非真實外匯業務等現象，削弱外匯管理效果，如果不能及時發現，就會導致問題疊加，最終造成嚴重的風險。

（2）監管弱化

在向原則監管轉變的過程中，要防止原則監管成為“輕的監管”（light touch）或“軟的監管”（soft touch），即原則監管過于空泛，可能使銀行難以理解、難以執行、難以操作；對外匯管理部門來說，也面臨外匯執法依據弱化、調查難、取證難的問題。

（3）口頭上的原則監管

原則監管的另一個極端是為了保證原則能落到實處，在每個原則下制定過細的規則，使得操作更加繁瑣，為監管者和被監管者都帶來操作上的不便，打著原則監管的旗幟行規則監管之實，不僅可能導致原則監管淪為“口頭上的原則，實踐中的規則”，更有可能與現行的規則監管在具體操作中發生沖突，削弱外匯管理部門的權威性。

四、政策建議

為了確保外匯管理方式向原則監管的順利轉變，必須從以下幾個方面入手。

1.完善頂層設計。由于規則監管和原則監管對人性的假設出發點不同，在規則監管一直占據主導地位的今天，推進原則監管需要循序漸進，即在完善規則監管的基礎上不斷提煉監管原則，在規則監管和原則監管之間不斷尋找平衡點，建立更多以規則為基礎的監管——相對平衡的監管——更多以原則為基礎的轉變路徑。外匯管理部門要明確原則監管的目標和原則規范，建立自上而下的法律法規體系。

2.重視商業銀行內控建設。目前商業銀行外匯違規案件的主要原因是內控制度建設及執行不力，包括制度不健全，制度執行力差，權力制約機制不健全，溝通機制不暢等問題，規則監管是全過程的監管，在一定程度上制約了銀行違規行為的發生率，在向原則監管和事中事后監管轉變的過程中，將更多的權力下放給銀行，需要在商業銀行內控建設方面打好基礎，提高銀行的自律意識。

3.提高監管手段。外匯管理部門需要加強技術手段研發，對外匯監測系統的功能要進一步升級強化，能夠準確全面抓取銀行業務數據，有利于外匯管理部門掌握線索、提取證據，變被動為主動，減少信息不對稱，在一定程度上防范道德風險的發生。

4.提高監管隊伍的綜合素質。原則監管是監管方式的重大變革，需要監管者在大的原則框架下根據現實情形做出準確的判斷，對監管人員的分析能力、判斷能力以及專業知識儲備提出了更高的要求。外匯管理部門需要加大自身隊伍的培訓力度，加強對外匯業務、外匯市場、金融機構業務操作等的了解，不斷提升監管效果。

5.加強違規行為的懲戒。原則監管要避免流于形式，需要懲戒制度保駕護航。一旦違反原則，就必須付出高昂的代價。通過經濟制裁和行政處罰、信用評價等措施，樹立外匯監管權威，使原則監管具有威懾力。

6.先試點后推廣。為了將道德風險發生的可能性降至最低，建議在部分地區、部分業務上采取試點，如業務規范程度較高、銀行業金融機構人員素質較高的地區先行試點，在貨物貿易、服務貿易或資本項目中先行試點，取得可推廣可復制的經驗，再逐步向全國、向外匯管理的所有業務推廣。

參考文獻：

[1]美國金融服務圓桌組織（Financial Services Roundtable），代表100家最大的綜合金融服務公司的利益，其前身是儲備城市銀行家聯合會，他們為美國消費者提供銀行、保險和投資產品和服務。

[2]管理學:第9版.羅賓斯等著,孫健敏等譯.北京：中國人民大學出版社，2008

[3]潘心冰.展業原則下跨境融資性擔保的風險防范[J].中國外匯,2016(9):45-47

[4]田耘.對外匯管理從規則監管向原則監管轉變的思考[J].北方經貿,2015(12)

作者簡介：

羅航海，現供職于中國人民銀行咸陽市中心支行。

郭明鑫，現供職于中國人民銀行咸陽市中心支行。

姬楠，現供職于中國人民銀行咸陽市中心支行。