共建全球治理新秩序：聯(lián)合國改革十策（專稿）

【澳大利亞】陸克文

聯(lián)合國已走過七十載。今日之世界與七十年前不可同日而語。自上一次世界大戰(zhàn)以降，全球地緣政治正處于第三次大轉(zhuǎn)型時期：從歷時四十年的冷戰(zhàn)，到蘇聯(lián)解體后的二十載“暫時和平”，再到當(dāng)今時代。在美俄關(guān)系、中美關(guān)系、以及現(xiàn)在不斷強(qiáng)化的中俄戰(zhàn)略協(xié)同之中，我們看到全球地緣政治格局的不穩(wěn)定與日俱增。從二戰(zhàn)后美國一家主導(dǎo)，到美、中、歐三分天下，再到如今中國經(jīng)濟(jì)世紀(jì)的大幕徐徐展開,全球地緣經(jīng)濟(jì)格局亦悄然改變。

國際秩序支撐基礎(chǔ)發(fā)生根本性變化的同時，全球化正在席卷一切。應(yīng)對高度全球性的挑戰(zhàn)，諸如金融危機(jī)、恐怖主義、氣候變化以及人員國際流動的爆炸性增長等，都需要同等水平的國際協(xié)作來應(yīng)對。然而，各國外交面臨的一大挑戰(zhàn)是：對高效的全球治理需求日益上升，但有效的治理供應(yīng)卻不見增長。國際秩序的碎片化已然發(fā)生。

那么，我們要問：為戰(zhàn)后秩序“量身定制”的聯(lián)合國這一多邊機(jī)制，在未來幾十年里，是否還能滿足國際社會之所需？如若不然，我們又該如何革新聯(lián)合國之使命、架構(gòu)與資源配置，使之得以因應(yīng)今日之挑戰(zhàn)？

雖未崩潰，但的確身處困局

盡管遭受諸多貶損，聯(lián)合國仍有威望。作為戰(zhàn)后國際秩序的核心構(gòu)成，聯(lián)合國作用重大——若任其日漸式微，蹣跚不前，乃至衰敗，都將使已經(jīng)脆弱不堪的國際秩序更加動蕩。70年的存在與發(fā)展，聯(lián)合國已然是國際秩序不可或缺的組成部分，持續(xù)而穩(wěn)定地維系著國際關(guān)系的廣泛發(fā)展。但我們卻時常將其視為理所當(dāng)然：用或不用，都在那里。

歷史如鏡，提醒我們?nèi)f物更替，無一永存。全球機(jī)制并非歷史久遠(yuǎn)，也遠(yuǎn)非根深葉茂，甚至也不乏失敗的先例。倘若有一天聯(lián)合國不復(fù)存在，哪怕僅僅是緩緩落入被忽視的邊緣，那時我們才會清楚地意識到，聯(lián)合國對國際秩序的不可或缺。若沒有聯(lián)合國，國家間的關(guān)系將愈發(fā)緊張。在危機(jī)之際，沒有了聯(lián)合國從中調(diào)節(jié)與斡旋，戰(zhàn)事或一觸即發(fā)。那時再惋惜追逝，恐怕為時已晚。

聯(lián)合國有諸多核心優(yōu)勢。“聯(lián)合國憲章”和“國家主權(quán)平等原則”賦予其無可比擬的國際合法性。因此，聯(lián)合國的發(fā)聲具有普世性，而其他機(jī)制難以望其項(xiàng)背。聯(lián)合國擁有獨(dú)特的全球號召力。應(yīng)對當(dāng)下世界面臨的挑戰(zhàn)，可以以聯(lián)合國名義發(fā)出全球性倡議，形成國際領(lǐng)導(dǎo)力。聯(lián)合國通過一系列國際條約法案制定國際標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國有特權(quán)去開展合法性的集體安全行動以維持國際和平與安全。聯(lián)合國還可以設(shè)立全球經(jīng)濟(jì)和社會項(xiàng)目以加強(qiáng)全球社會公正與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。即便過去多年聯(lián)合國既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)，這種力量優(yōu)勢依然是無法被取代的，獨(dú)立于成敗之外。

今天，我們這些聯(lián)合國堅(jiān)定且自豪的守護(hù)者，將盡己所能緊握保護(hù)這個機(jī)構(gòu)的劍柄。但讓人不安的事實(shí)是，聯(lián)合國雖未崩潰，但的確身處困局。危險(xiǎn)在于，在國際社會的重大關(guān)切上，國家日漸游走于聯(lián)合國體系之外，通過其他方式尋求解決方案，使得聯(lián)合國日益變得“無關(guān)緊要”，僅被各國視為一團(tuán)和氣的“事后外交”。

從伊朗和朝鮮核問題、到恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、再到全球性傳染病，以及難民潮問題，我們在諸多全球事件中看到聯(lián)合國這種越發(fā)凸顯的“無關(guān)性”。重大的系統(tǒng)性變革與挑戰(zhàn)正在肆意改造國際社會，但是聯(lián)合國卻依舊采用上世紀(jì)的體制結(jié)構(gòu)與文化，終究難以適應(yīng)21世紀(jì)的新形勢。諸多有識之士一致認(rèn)為，如果聯(lián)合國不能與時俱進(jìn)改革自身，則難免如諸多老牌國內(nèi)、國際組織一樣不可避免地逐漸滑入歷史的陰影之中。

聯(lián)合國有能力重塑自我,深化改革

然而，上述命運(yùn)并非注定。我堅(jiān)信聯(lián)合國有能力重塑自我，并更上層樓。所有身處21世紀(jì)的機(jī)構(gòu)都應(yīng)該調(diào)整自我，從而在應(yīng)對環(huán)境變化的節(jié)奏和復(fù)雜性中得以存續(xù)與發(fā)展。將聯(lián)合國完全推倒重來是不切實(shí)際的，但我們可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上深化改革。如下淺見，列為聯(lián)合國改革十策：

1.我們需要一個結(jié)構(gòu)上有機(jī)整合的聯(lián)合國，將和平與安全、可持續(xù)發(fā)展、人道與人權(quán)這幾個組成機(jī)構(gòu)視為一個戰(zhàn)略整體，而非任其“各掃門前雪”，各自為戰(zhàn)。這樣的整合路徑表明聯(lián)合國需要強(qiáng)化基礎(chǔ)性協(xié)作，通過各運(yùn)營部門及各相關(guān)領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展以共同實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國使命。

2.我們需要一個有能力制定未來長遠(yuǎn)政策規(guī)劃的聯(lián)合國，而非僅僅著眼于應(yīng)對當(dāng)下的危機(jī)。

3.我們需要一個具有綜合預(yù)防機(jī)制的聯(lián)合國，而非只能簡單應(yīng)對問題。這應(yīng)在聯(lián)合國的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)、文化和資源配置中體現(xiàn)出來：未來聯(lián)合國機(jī)制改革的方向應(yīng)是前瞻性、計(jì)劃性和預(yù)防性的，而非簡單的反應(yīng)、安慰或祈福。

4.我們同樣需要一個具備綜合應(yīng)對能力的聯(lián)合國，在毫無征兆的危機(jī)突發(fā)時能夠提供有效的安全保障措施以及緊急的人道援助。

5.我們需要一個將前沿落實(shí)置于首位的聯(lián)合國。未來的聯(lián)合國將由其在全世界范圍內(nèi)救死扶傷和提供生存發(fā)展機(jī)遇的能力被世人評判，而非其發(fā)表報(bào)告的多少。實(shí)際上，聯(lián)合國將過多精力耗在筆頭。

6.我們需要一個“團(tuán)隊(duì)合作”的聯(lián)合國，通過打破僵硬的體制隔閡，整合團(tuán)結(jié)而又多元的工作隊(duì)伍，以從根本上應(yīng)對各種具體挑戰(zhàn)，并賦予聯(lián)合國派駐各國的當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以落實(shí)。

7.我們需要一個“知行合一”的聯(lián)合國，注重腳踏實(shí)地的厚重，而非文山會海的優(yōu)雅。

8.我們需要一個珍視“我們聯(lián)合國人民”這一認(rèn)同的聯(lián)合國，加強(qiáng)全球范圍內(nèi)的伙伴關(guān)系建設(shè)，深化與市民社會及私人部門的合作。目前聯(lián)合國在這一方面的進(jìn)度已經(jīng)開始但有待提速，否則我們將難以在2030年發(fā)展議程中落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，因?yàn)檫@些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開大規(guī)模的私有資本的支持，而全球公共資本的供給在其中不過是滄海一粟。這種新型的伙伴關(guān)系意識在聯(lián)合國最高管理層及各傳統(tǒng)部門之間必須加強(qiáng)。當(dāng)然，建設(shè)這一新型伙伴關(guān)系需要在維護(hù)聯(lián)合國成員國的核心地位及其政策關(guān)切優(yōu)先性的情況下推進(jìn)。

9.我們需要一個在所有議程中落實(shí)“性別平等”原則的聯(lián)合國，而非僅在部分議程中強(qiáng)調(diào)。性別不平等則不利于和平、安全、發(fā)展及人權(quán)。實(shí)現(xiàn)性別平等才能實(shí)現(xiàn)社會公平。我們同樣需要一個關(guān)懷年輕人的聯(lián)合國，讓他們得以在聯(lián)合國的各個平臺上發(fā)出心聲、表達(dá)關(guān)切，而非僅僅與他們進(jìn)行家長式的事后互動。唯有如此，才能真正借助當(dāng)今數(shù)十億年輕人的力量締造未來。

10.我們需要一個基于未來財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限假設(shè)下，依然運(yùn)轉(zhuǎn)高效、行動見效、體系靈活的聯(lián)合國，因?yàn)橘Y金緊張?jiān)诙唐趦?nèi)并不易轉(zhuǎn)緩。

以聯(lián)合國為基礎(chǔ)共建全球治理新秩序

以上十點(diǎn)并非驚人之語，也未能極盡周延討論聯(lián)合國體系所面臨的全部體制與政策挑戰(zhàn)，但這些平實(shí)觀點(diǎn)或可為未來聯(lián)合國體系管理層的持續(xù)改革撥開些陰云。此前，包括現(xiàn)任秘書長任期內(nèi)，已經(jīng)有許多良好的改革方案得以推行。但是每一屆領(lǐng)導(dǎo)層都有責(zé)任對當(dāng)下的重大變遷與時代挑戰(zhàn)深入思考，力求與時俱進(jìn)。而這一重任即將落在下一任聯(lián)合國秘書長先生（或女士）的肩上。

這一責(zé)任也是我過去兩年來作為多邊機(jī)構(gòu)獨(dú)立委員會（由國際和平機(jī)構(gòu)于2014年9月創(chuàng)立）主席所力圖踐行的。縱然現(xiàn)今我不能成為澳大利亞提名的聯(lián)合國秘書長候選人，我仍誠愿為下一任秘書長先生（或女士）及其工作團(tuán)隊(duì)、聯(lián)合國秘書處的工作人員，以及最為重要的——聯(lián)合國成員國提供以上的建議。一份更為翔實(shí)的政策報(bào)告亦將獻(xiàn)上，作為我過去兩年來，經(jīng)由國際和平機(jī)構(gòu)多邊機(jī)構(gòu)獨(dú)立委員會與諸位聯(lián)合國摯友多次反復(fù)討論重大國際議題的一個總結(jié)集合。

聯(lián)合國的式微緩慢而持續(xù)，以聯(lián)合國為基礎(chǔ)的廣泛多邊體系在日趨動蕩的世界中亦將遭受重創(chuàng)。大國之間分歧日增、國家間傳統(tǒng)糾紛重現(xiàn)、恐怖分子四處行兇、市場經(jīng)濟(jì)陷入混亂、工作機(jī)會流失殆盡，種種問題使得各國人民不禁質(zhì)疑：“是否還有人可以一錘定音？”人們開始懷疑，是否我們已經(jīng)開始進(jìn)入一個戰(zhàn)后秩序的深層危機(jī)全面爆發(fā)的時期？

我本人依舊是聯(lián)合國矢志不渝的支持者，并將始終秉持樂觀主義精神為其奔走呼告。然而，現(xiàn)如今，確實(shí)到了聯(lián)合國必須深入改革的時候。如若不然，在隨后的數(shù)十年里，聯(lián)合國雖不會消亡，也會悄然衰落，徒有表面光輝，卻無實(shí)質(zhì)影響。我始終相信，我們可以避免這個悲劇，只要大國小國，東方西方，可以共同支撐這個戰(zhàn)后國際秩序的核心，一起建設(shè)我們的命運(yùn)共同體。▲

（作者是澳大利亞第26任總理、國際和平機(jī)構(gòu)多邊機(jī)構(gòu)獨(dú)立委員會主席，特別致謝錢鏡先生在本文撰寫、翻譯過程中的貢獻(xiàn)）

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