城市總體規(guī)劃中的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃

摘 要：生態(tài)環(huán)境規(guī)劃在城市總體規(guī)劃的構成中占有重要的地位。首先總結了生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的含義以及對編制城市總體規(guī)劃產(chǎn)生的影響；其次，闡述了一些存在于城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中的問題，提出了相應部分的主要對策以期完善；另外還介紹了總體規(guī)劃當中關于生態(tài)環(huán)境規(guī)劃主要的研究內(nèi)容以及相應的技術方法，并且從以生態(tài)安全格局為基礎的總規(guī)、確切落實規(guī)劃的環(huán)評制度等方面，提出了諸多辦法和途徑，以期解決這些問題。這是生態(tài)環(huán)境規(guī)劃融入城市總體規(guī)劃的創(chuàng)新且有益的嘗試，對于完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃在城市總體規(guī)劃中的內(nèi)容體系、提高其規(guī)劃的可操作性和科學性有著重要的意義。

關鍵詞：城市總體規(guī)劃；環(huán)境影響評價制度；反規(guī)劃；生態(tài)環(huán)境規(guī)劃

生態(tài)環(huán)境規(guī)劃在社會發(fā)展以及國民經(jīng)濟的規(guī)劃體系中占有舉足輕重的地位，時段和層次都較豐富，是與環(huán)境保護密切相關的專項規(guī)劃一類的總體稱呼。同時，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是在城市總體規(guī)劃的編制過程中不可缺少的重要成分。從早期《城市規(guī)劃法》《城市規(guī)劃條例》的頒布，到近年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》，都有強調(diào)在編制城市規(guī)劃的過程中，應當提高自然生態(tài)壞境在城市的地位，對其進行適當?shù)谋Ｗo和改善，同時也需要相關措施來讓城市的生態(tài)環(huán)境得到合理的建設與管理。近年來，我國關于生態(tài)環(huán)境保護、各類資源合理利用的政策法規(guī)層出不窮，例如《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》等，不管是法律層面還是城市總體的發(fā)展戰(zhàn)略層面，都對城市的環(huán)境起到了約束和引導作用，充分體現(xiàn)了我國政府對于生態(tài)環(huán)境問題的密切關注，也間接體現(xiàn)了城市總體規(guī)劃對于生態(tài)環(huán)境規(guī)劃得到發(fā)展、完善的訴求。增加在城市總體規(guī)劃中關于生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的研究，是應對于完善目前城市總體規(guī)劃的內(nèi)容體系編制所需，也是當前國際以及國內(nèi)強調(diào)的生態(tài)環(huán)境保護形勢所需，更是對城市總體規(guī)劃方案的可操作性及科學性的大大提高，還有效提升了編制城市總體規(guī)劃的水平。

一、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的涵義以及

對城市總體規(guī)劃編制的重要意義

生態(tài)環(huán)境規(guī)劃所指是為了協(xié)調(diào)發(fā)展社會、環(huán)境與經(jīng)濟，把三者看作一個整體的生態(tài)系統(tǒng)，對人類的自身和對環(huán)境所做的活動，進行一個時間和空間上的合理安排。要使得這種合理安排能夠得到有效的落實，就必須處理好環(huán)境規(guī)劃與其他相關規(guī)劃的關系，特別是與城市總體規(guī)劃之間的關系。

城市總體規(guī)劃是指為確定城市的性質(zhì)、城市規(guī)模以及發(fā)展方向，使城市經(jīng)濟和社會的各個發(fā)展目標得以實現(xiàn)，對城市土地進行合理的利用，均衡布局城市的空間結構及對各項建設所作的一系列部署。城市總體規(guī)劃偏重于從城市的形態(tài)設計角度來實現(xiàn)社會、經(jīng)濟的發(fā)展目標，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的目標就在于去實現(xiàn)總規(guī)中關于城市的經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)合理的發(fā)展。兩者是互相聯(lián)系密不可分的。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是組成城市總體規(guī)劃的重要部分。城市總體規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃相互看作彼此的基礎，也可以相互進行參照。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃所要達成的目標即為總體規(guī)劃的主要目標之一，并綜合平衡地參與和納入其中。

將生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃之中，并做到經(jīng)濟、社會和環(huán)境三項建設一致的進行規(guī)劃，并貫徹實施及協(xié)調(diào)發(fā)展，能有序地解決城市的生態(tài)壞境污染及破壞問題，讓經(jīng)濟、社會和環(huán)境的效益實現(xiàn)統(tǒng)一，將具有特別重要的意義。即在城市總體規(guī)劃中對生態(tài)環(huán)境規(guī)劃進行考慮，能夠對城市總體規(guī)劃方案的可操作性及科學性的有效提高，大大的提升了城市總體規(guī)劃的編制水平。

二、城市總體規(guī)劃中環(huán)境規(guī)劃面臨的問題及原因

從目前的實際情況來看，城市總體規(guī)劃常常輕視了環(huán)境規(guī)劃，只重視城市的用地發(fā)展項目以及經(jīng)濟發(fā)展，對于環(huán)境規(guī)劃僅僅是提出一些如“生態(tài)優(yōu)先”等的寬泛說法。編制過程中對具體的環(huán)境影響分析和保護措施只有少數(shù)的闡述，還有部分城市甚至是首先對總體規(guī)劃進行編制，而只把環(huán)境規(guī)劃看作是在補充總體規(guī)劃。造成這種現(xiàn)象的主要原因有：

（一）城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)容與總體規(guī)劃的方案協(xié)調(diào)性不夠

現(xiàn)在大多數(shù)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃都是作為城市規(guī)劃中的一個構成部分，以專項規(guī)劃或者單獨章節(jié)的方式寫入到總體規(guī)劃之中。這類方式通常容易導致城市規(guī)劃方案與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃之間呈現(xiàn)脫離狀態(tài)，兩者之間不僅嚴重缺乏協(xié)調(diào)，且互相不能得到有力支撐。首先，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展目標和相關措施會與城市規(guī)劃方案不協(xié)調(diào)，嚴重的情況下還有可能會產(chǎn)生明顯的矛盾；其次，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中的相關舉措很難甚至不會在城市規(guī)劃方案中得到實現(xiàn)。

（二）生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的編制缺乏一定規(guī)范性

目前基本上所有的城市總體規(guī)劃中都有生態(tài)環(huán)境的相關內(nèi)容，但生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的目標、內(nèi)容、研究深度和技術方法，根據(jù)不相同的規(guī)劃參與者對于生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的重視和理解程度，都會存在比較大的差別。因此，首先確定好生態(tài)環(huán)境規(guī)劃在城市總體規(guī)劃中的內(nèi)容體系，使得生態(tài)環(huán)境規(guī)劃實現(xiàn)細化目標、具體化任務和規(guī)范化內(nèi)容，對實踐生態(tài)環(huán)境規(guī)劃成果的指導性其及提高的可操作性具有相當重大的意義。

三、城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與總體規(guī)劃

同步實行時的解決途徑探討

（一）“反規(guī)劃”——基于安全生態(tài)環(huán)境格局的規(guī)劃

“反規(guī)劃”是在當今中國各大城市的迅速發(fā)展進程和無秩序的擴張背景下產(chǎn)生的，是一種強調(diào)規(guī)劃城市物質(zhì)空間的方法論。“反規(guī)劃”是一種全新的城市規(guī)劃設計的工作方法，指的是城市規(guī)劃設計在編制過程中應當把非建設用地看作是首要的，而并非遵循傳統(tǒng)模式先進行建設用地的規(guī)劃，在傳統(tǒng)規(guī)劃中有關于不建設區(qū)域基本都是被動的、滯后的、零碎的。“反規(guī)劃”并不是單純地強調(diào)“綠地優(yōu)先”，也不是否決現(xiàn)行的規(guī)劃，而是應對如何在目前迅速的城市化和各種不確定性發(fā)展的條件下，在城市中系統(tǒng)地進行空間發(fā)展的一種較佳途徑。筆者認為把“城市與環(huán)境”的關系用“圖與底”來比喻顯得十分生動恰當，在傳統(tǒng)規(guī)劃設計中通常都是以城市為“圖”、而以環(huán)境為“底”；反之，“反規(guī)劃”提倡的是“圖”與“底”互換位置，優(yōu)先的以環(huán)境為“圖”來進行規(guī)劃設計。

從這個方面來看，在處理兩種規(guī)劃關系的方法里，“反規(guī)劃”不失為一種好對策。這個原理在于：在規(guī)劃中不僅建造的部分是主要目標，留空的非建設用地更是要想盡一切辦法實行保護。相對于景觀中穩(wěn)定存在的河流水系、綠色走廊、保護濕地、農(nóng)林耕地等自然景觀的生態(tài)基礎設施，建設用地所擁有的功能和城市的整體規(guī)模都是在不斷變化的。所以，更需要換位的思考城市規(guī)劃的方法，用逆向的思維來直面迅速變革時期城市的不斷擴張。

“反規(guī)劃”的實施方式就是先從城市的生態(tài)基礎設施著手，接著進一步布局建設用地。即為了防止因為迅速的城市發(fā)展擴張，導致生態(tài)基礎設施的減少和破壞，首先要進行有力的保護和控制，使其能夠得到可持續(xù)的發(fā)展。生態(tài)基礎設施指的是城市在可持續(xù)發(fā)展的過程中，占據(jù)重要地位的一整套自然生態(tài)系統(tǒng)，使得整個城市及其中的居民能夠從自然中持續(xù)地獲得服務。自然生態(tài)服務包含有新鮮空氣、食物的提供，體育、休閑娛樂場所，安全庇護場所的提供，以及教育等。它涵蓋了所有能夠供應以上自然生態(tài)服務的系統(tǒng)，譬如城市綠地系統(tǒng)、農(nóng)林耕地系統(tǒng)、以及自然保護源地等系統(tǒng)。

（二）切實落實規(guī)劃環(huán)評制度

環(huán)境影響評價具體是指，規(guī)劃和建設的項目實施之后，對環(huán)境可能造成的不好影響進行一系列分析、評估及預測，相應地出臺一些對策和措施以預防或減輕其對環(huán)境不好的影響，一并緊密地追蹤期間所采取的辦法和相關制度。2003年9月出臺的《環(huán)境影響評價法》中提到，國務院相關部門、市級以上地方政府以及相關下屬部門對有關土地利用進行規(guī)劃編制，區(qū)域、海河的建設、開發(fā)等措施相關綜合或專項的規(guī)劃都要有關于環(huán)境影響的章節(jié)，工、農(nóng)、畜牧林及能源利用、交通設施以及城市建設、資源開發(fā)等專項規(guī)劃需要環(huán)境影響報告書，因為其不具指導性，所以還需要一些相應固定的程序及必須承擔的法律責任。倘若這個重要的戰(zhàn)略能夠得到確切的實行，環(huán)境保護規(guī)劃能夠從基礎、從大局方面、甚至從起源開始重視對環(huán)境的影響、對環(huán)境污染的管控以及對自然生態(tài)的保護。環(huán)境影響評價使得城市總體規(guī)劃在編制當中得到充分重視，并且及時地對相關生態(tài)環(huán)境規(guī)劃措施進行制定。環(huán)評還能夠充分發(fā)動社會各界一起行動，形成當局負責進行審批，環(huán)境保護的相關主管部門實行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，相關單位對規(guī)劃可能產(chǎn)生的一些環(huán)境影響承擔責任制的新體系，另外讓廣大人民群眾也能夠參與進來，團結一心地護衛(wèi)環(huán)境的新機制。

四、結語

追隨著城市化進程加速向前的腳步，城市建成區(qū)的逐漸擴張，城市環(huán)境也一直在惡化。熱島效應、酸雨、霧霾等各種環(huán)境污染造成的極端天氣，早已成為城市中司空見慣的現(xiàn)象，總體規(guī)劃作為城市建設和發(fā)展的指導，不僅僅要考慮到城市的經(jīng)濟發(fā)展，而且應當將生態(tài)環(huán)境規(guī)劃新鮮的理念更好更多地融入城市總體規(guī)劃。但需要注意的是，在融入的過程中，應改變從前傳統(tǒng)規(guī)劃的舊模式，即以經(jīng)濟發(fā)展為唯一的目標，以城市及土地為核心，要在城市發(fā)展的新模式上著重體現(xiàn)出人與自然和諧以及可持續(xù)發(fā)展的思想。所以筆者認為一個城市的發(fā)展要始終保持協(xié)調(diào)，就要處理好城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的關系。城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃可以看做是城市總體規(guī)劃集合里的一個子集，但這個子集相對其它子集是獨立的，同時該子集又是城市總體規(guī)劃構成中必不可少的元素之一。

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作者簡介：

劉璐，中南大學建筑與藝術學院2014級碩士在讀。研究方向： 城市規(guī)劃理論與方法。