城市總體規劃中的生態環境規劃

摘 要：生態環境規劃在城市總體規劃的構成中占有重要的地位。首先總結了生態環境規劃的含義以及對編制城市總體規劃產生的影響；其次，闡述了一些存在于城市生態環境規劃中的問題，提出了相應部分的主要對策以期完善；另外還介紹了總體規劃當中關于生態環境規劃主要的研究內容以及相應的技術方法，并且從以生態安全格局為基礎的總規、確切落實規劃的環評制度等方面，提出了諸多辦法和途徑，以期解決這些問題。這是生態環境規劃融入城市總體規劃的創新且有益的嘗試，對于完善生態環境規劃在城市總體規劃中的內容體系、提高其規劃的可操作性和科學性有著重要的意義。

關鍵詞：城市總體規劃；環境影響評價制度；反規劃；生態環境規劃

生態環境規劃在社會發展以及國民經濟的規劃體系中占有舉足輕重的地位，時段和層次都較豐富，是與環境保護密切相關的專項規劃一類的總體稱呼。同時，生態環境規劃是在城市總體規劃的編制過程中不可缺少的重要成分。從早期《城市規劃法》《城市規劃條例》的頒布，到近年的《城鄉規劃法》、《城市規劃編制辦法》，都有強調在編制城市規劃的過程中，應當提高自然生態壞境在城市的地位，對其進行適當的保護和改善，同時也需要相關措施來讓城市的生態環境得到合理的建設與管理。近年來，我國關于生態環境保護、各類資源合理利用的政策法規層出不窮，例如《中華人民共和國節約能源法》、《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國循環經濟促進法》等，不管是法律層面還是城市總體的發展戰略層面，都對城市的環境起到了約束和引導作用，充分體現了我國政府對于生態環境問題的密切關注，也間接體現了城市總體規劃對于生態環境規劃得到發展、完善的訴求。增加在城市總體規劃中關于生態環境規劃的研究，是應對于完善目前城市總體規劃的內容體系編制所需，也是當前國際以及國內強調的生態環境保護形勢所需，更是對城市總體規劃方案的可操作性及科學性的大大提高，還有效提升了編制城市總體規劃的水平。

一、生態環境規劃的涵義以及

對城市總體規劃編制的重要意義

生態環境規劃所指是為了協調發展社會、環境與經濟，把三者看作一個整體的生態系統，對人類的自身和對環境所做的活動，進行一個時間和空間上的合理安排。要使得這種合理安排能夠得到有效的落實，就必須處理好環境規劃與其他相關規劃的關系，特別是與城市總體規劃之間的關系。

城市總體規劃是指為確定城市的性質、城市規模以及發展方向，使城市經濟和社會的各個發展目標得以實現，對城市土地進行合理的利用，均衡布局城市的空間結構及對各項建設所作的一系列部署。城市總體規劃偏重于從城市的形態設計角度來實現社會、經濟的發展目標，生態環境規劃的目標就在于去實現總規中關于城市的經濟和社會協調合理的發展。兩者是互相聯系密不可分的。生態環境規劃是組成城市總體規劃的重要部分。城市總體規劃與生態環境規劃相互看作彼此的基礎，也可以相互進行參照。生態環境規劃所要達成的目標即為總體規劃的主要目標之一，并綜合平衡地參與和納入其中。

將生態環境保護規劃納入城市總體規劃之中，并做到經濟、社會和環境三項建設一致的進行規劃，并貫徹實施及協調發展，能有序地解決城市的生態壞境污染及破壞問題，讓經濟、社會和環境的效益實現統一，將具有特別重要的意義。即在城市總體規劃中對生態環境規劃進行考慮，能夠對城市總體規劃方案的可操作性及科學性的有效提高，大大的提升了城市總體規劃的編制水平。

二、城市總體規劃中環境規劃面臨的問題及原因

從目前的實際情況來看，城市總體規劃常常輕視了環境規劃，只重視城市的用地發展項目以及經濟發展，對于環境規劃僅僅是提出一些如“生態優先”等的寬泛說法。編制過程中對具體的環境影響分析和保護措施只有少數的闡述，還有部分城市甚至是首先對總體規劃進行編制，而只把環境規劃看作是在補充總體規劃。造成這種現象的主要原因有：

（一）城市生態環境規劃的內容與總體規劃的方案協調性不夠

現在大多數生態環境規劃都是作為城市規劃中的一個構成部分，以專項規劃或者單獨章節的方式寫入到總體規劃之中。這類方式通常容易導致城市規劃方案與生態環境規劃之間呈現脫離狀態，兩者之間不僅嚴重缺乏協調，且互相不能得到有力支撐。首先，生態環境規劃的發展目標和相關措施會與城市規劃方案不協調，嚴重的情況下還有可能會產生明顯的矛盾；其次，生態環境規劃中的相關舉措很難甚至不會在城市規劃方案中得到實現。

（二）生態環境規劃的編制缺乏一定規范性

目前基本上所有的城市總體規劃中都有生態環境的相關內容，但生態環境規劃的目標、內容、研究深度和技術方法，根據不相同的規劃參與者對于生態環境規劃的重視和理解程度，都會存在比較大的差別。因此，首先確定好生態環境規劃在城市總體規劃中的內容體系，使得生態環境規劃實現細化目標、具體化任務和規范化內容，對實踐生態環境規劃成果的指導性其及提高的可操作性具有相當重大的意義。

三、城市生態環境規劃與總體規劃

同步實行時的解決途徑探討

（一）“反規劃”——基于安全生態環境格局的規劃

“反規劃”是在當今中國各大城市的迅速發展進程和無秩序的擴張背景下產生的，是一種強調規劃城市物質空間的方法論。“反規劃”是一種全新的城市規劃設計的工作方法，指的是城市規劃設計在編制過程中應當把非建設用地看作是首要的，而并非遵循傳統模式先進行建設用地的規劃，在傳統規劃中有關于不建設區域基本都是被動的、滯后的、零碎的。“反規劃”并不是單純地強調“綠地優先”，也不是否決現行的規劃，而是應對如何在目前迅速的城市化和各種不確定性發展的條件下，在城市中系統地進行空間發展的一種較佳途徑。筆者認為把“城市與環境”的關系用“圖與底”來比喻顯得十分生動恰當，在傳統規劃設計中通常都是以城市為“圖”、而以環境為“底”；反之，“反規劃”提倡的是“圖”與“底”互換位置，優先的以環境為“圖”來進行規劃設計。

從這個方面來看，在處理兩種規劃關系的方法里，“反規劃”不失為一種好對策。這個原理在于：在規劃中不僅建造的部分是主要目標，留空的非建設用地更是要想盡一切辦法實行保護。相對于景觀中穩定存在的河流水系、綠色走廊、保護濕地、農林耕地等自然景觀的生態基礎設施，建設用地所擁有的功能和城市的整體規模都是在不斷變化的。所以，更需要換位的思考城市規劃的方法，用逆向的思維來直面迅速變革時期城市的不斷擴張。

“反規劃”的實施方式就是先從城市的生態基礎設施著手，接著進一步布局建設用地。即為了防止因為迅速的城市發展擴張，導致生態基礎設施的減少和破壞，首先要進行有力的保護和控制，使其能夠得到可持續的發展。生態基礎設施指的是城市在可持續發展的過程中，占據重要地位的一整套自然生態系統，使得整個城市及其中的居民能夠從自然中持續地獲得服務。自然生態服務包含有新鮮空氣、食物的提供，體育、休閑娛樂場所，安全庇護場所的提供，以及教育等。它涵蓋了所有能夠供應以上自然生態服務的系統，譬如城市綠地系統、農林耕地系統、以及自然保護源地等系統。

（二）切實落實規劃環評制度

環境影響評價具體是指，規劃和建設的項目實施之后，對環境可能造成的不好影響進行一系列分析、評估及預測，相應地出臺一些對策和措施以預防或減輕其對環境不好的影響，一并緊密地追蹤期間所采取的辦法和相關制度。2003年9月出臺的《環境影響評價法》中提到，國務院相關部門、市級以上地方政府以及相關下屬部門對有關土地利用進行規劃編制，區域、海河的建設、開發等措施相關綜合或專項的規劃都要有關于環境影響的章節，工、農、畜牧林及能源利用、交通設施以及城市建設、資源開發等專項規劃需要環境影響報告書，因為其不具指導性，所以還需要一些相應固定的程序及必須承擔的法律責任。倘若這個重要的戰略能夠得到確切的實行，環境保護規劃能夠從基礎、從大局方面、甚至從起源開始重視對環境的影響、對環境污染的管控以及對自然生態的保護。環境影響評價使得城市總體規劃在編制當中得到充分重視，并且及時地對相關生態環境規劃措施進行制定。環評還能夠充分發動社會各界一起行動，形成當局負責進行審批，環境保護的相關主管部門實行統一的監督管理，相關單位對規劃可能產生的一些環境影響承擔責任制的新體系，另外讓廣大人民群眾也能夠參與進來，團結一心地護衛環境的新機制。

四、結語

追隨著城市化進程加速向前的腳步，城市建成區的逐漸擴張，城市環境也一直在惡化。熱島效應、酸雨、霧霾等各種環境污染造成的極端天氣，早已成為城市中司空見慣的現象，總體規劃作為城市建設和發展的指導，不僅僅要考慮到城市的經濟發展，而且應當將生態環境規劃新鮮的理念更好更多地融入城市總體規劃。但需要注意的是，在融入的過程中，應改變從前傳統規劃的舊模式，即以經濟發展為唯一的目標，以城市及土地為核心，要在城市發展的新模式上著重體現出人與自然和諧以及可持續發展的思想。所以筆者認為一個城市的發展要始終保持協調，就要處理好城市生態環境規劃與總體規劃之間的關系。城市生態環境規劃可以看做是城市總體規劃集合里的一個子集，但這個子集相對其它子集是獨立的，同時該子集又是城市總體規劃構成中必不可少的元素之一。

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作者簡介：

劉璐，中南大學建筑與藝術學院2014級碩士在讀。研究方向： 城市規劃理論與方法。