城鄉規劃主客體間利益沖突與協調

黃婕　唐禮勇

摘 要：地方政府是城鄉規劃過程中唯一的管理主體，是主導城鄉規劃最終走向的決定性因素，公眾利益是城鄉規劃的最終價值導向。政府在城鄉規劃過程中其自身利益與公眾利益之間的沖突矛盾不斷凸顯，需要在最大程度上謀求利益一致性，保證城鄉規劃的公共性質。

關鍵詞：城鄉規劃；利益沖突；協調；政府；公眾

一、引言

城鄉規劃是政府的一種重要公共政策工具，政府在城鄉規劃過程中的作用是唯一的、不可取代的，始終擔任的是管理者的角色。但是地方政府為了追求自身效益的最大化，在城鄉規劃時難免會與公眾利益發生沖突。有觀點認為由于政府對集體土地進行規劃，地方政府會站在組織本身的利益視角去編制規劃，從而忽視公眾的實際利益需求。

由于城鄉規劃涉及多個利益相關者，政府也需要權衡不同利益相關者的利益。地方政府如何保證公眾利益的實現，公眾如何與地方政府協調以謀求兩者利益的一致性，將是城鄉規劃要解決的著力點。

二、規劃主客體的利益矛盾

（一）公眾利益的個體性與集體性

城鄉規劃是為人民服務的公眾產品，因此民眾作為城鄉規劃中的管理客體，其利益是地方政府在制定城鄉規劃時需要考慮的最根本因素。城鄉規劃的根本價值導向之一就包括要以公眾利益為先。地方政府在規劃時需要探索出公眾的集體利益，從眾多不同的個體中歸納出共有的利益需求。普通公眾在城鄉規劃中的利益訴求紛繁復雜，個體面對農業用地與建設用地之間的沖突時，會產生個體間不同的利益訴求；同時民眾集體對于土地規劃的共同要求包括對公共用地的訴求、集體利益的保護，等等。地方政府需要從眾多的利益中找出最根本、最普遍的公眾利益作為其規劃的重點。

（二）地方政府利益

地方政府是城鄉規劃過程中唯一的管理主體，是主導城鄉規劃最終走向的決定性因素。傳統的觀念認為，土地的規劃和利用都是為公眾服務的，但在實際城鄉規劃過程中，政府在城鄉規劃中承擔著不同角色。

1.地方政府——“公共人”

政府行使決策的權力是人民賦予的，政府規劃的最終目的將是服務民眾，因此公眾利益是政府城鄉規劃的最終價值取向。政府作為代表公眾利益的“公共人”，其城鄉規劃的歸屬點就是公眾利益的實現。

伴隨著我國城市化的大規模推進，一個地方的城鎮化程度與地方政府規劃政策之間具有一定的關聯性。地方政府為了保證該地區的城鎮化率，在規劃的時候會適當地增加工業用地、城市綠化用地，削減農業用地等，以此推進城鎮化的發展速度。同時，公共設施完善程度也是地方政府在規劃時需要考量的重要指標。政府為了滿足公眾對公共設施的需求，促使其在規劃的時候也要將公共基礎設施的建設包含在內，滿足公眾最基本的設施需求。

2.地方政府——“理性政府”

“理性政府”的概念正是將政府看作是與人同等的擁有權衡自身利弊的能力的組織，地方政府在城鄉規劃時作出的決策也是基于其自身利益之上的。傳統理論價將政府歸結為一個全知全能的政府，因此導致公眾對政府所做決策抱有太大的希望，但是實際上地方政府不僅要履行上級政府或中央政府的指示，又需要保障本級政府的相關利益，地方政府作為一個相對獨立的行政單位需要維護本級政府利益。

（1）政府——“經濟人”

古典管理理論將人比作是“經濟人”，就是把人看作是“經濟動物”，認為人的一切行為都是為了最大限度滿足自己的私利，獲得經濟報酬。地方政府作為行政機關，在本質上也是由人組成的，因此在某些程度上不可避免地帶有“經濟人”的色彩。受經濟效益的驅使，地方政府在進行城鄉規劃時也會在理性考慮的基礎之上，在保障公眾利益的底線之上，對規劃進行適當調整，來帶動政府財政收入的增加。近年來，國家宏觀調控政策開始緊縮政府的用地指標，在一定程度上成為了政府財政收入增長的一個桎梏。在這種壓力之下，地方政府想方設法地擴大建設用地，縮減農業用地，為了經濟利益，增加地方財政收入縮小農業用地，新建工廠和技術性企業以帶動當地GDP的增長和財政收入的提高。從土地整治過程中新增建設用地，從而為政府帶來巨大的經濟利益。

（2）政府——“政治人”

亞里士多德認為：“人是天生的政治動物。”本身帶有政治性質的地方政府是由渴望擁有政治成效的官員組成。一切城鄉規劃的政策都是由人參與其中的，官員受政績考核、職位升遷的影響，會在決策范圍之內做出盡可能有利益于自我政治效益提升的規劃方案。過度地開發土地資源、削減農業耕地……地方政府及其官員受政治誘惑的影響，在編制土地規劃時必然帶來更多地考慮為自身帶來的各種政治利益，但是這些措施可能會阻礙公共利益的最大化，可觀的政績并不一定會帶來良好的社會公眾效益。

（三）利益沖突的“道德性”

地方政府被看作是公眾利益的形象代言人，一旦擁有自身利益的需求，只能將這些利益需求掩藏于公眾利益的利益之下。在社會輿論監督中的政府自身利益明顯地帶有“非道德性”，即政府不可能公開宣稱訴求自身利益，而是將自身利益“寄居”于公共利益之中，或者借公共利益之名追求自身利益。故而某些情形之下，政府利益既有公共利益的色彩，又有自身利益的色彩。從現階段各個地方大力發展土地規劃中看到，一旦公眾的利益被損害，政府所采取的方法就是經濟上的補償，公眾貪圖經濟補助而喪失了對真正利益訴求的愿望。在地方政府與公眾二者之間的利益博弈中，公眾作為每個單一的個體組合，總是被地方政府引導。

但是政府和民眾博弈的最終結果將是社會效益的最大化。政府在城鄉規劃時，作為城鄉規劃的唯一管理主體，所做出的決策最終代表的是廣大人民群眾，要接受監督和評價。民眾的個人利益在城市規劃的過程中難免會遭到損害，但是經過各種的補償、社會輿論的壓力和公眾的道德職責迫使其個人利益最終服從集體利益。

三、兩者間的利益協調模式

（一）科學的城鄉規劃體制保障公眾利益

地方政府保障公眾利益的實現需要不斷完善地方城鄉規劃編制的科學性和生態性。各級地方政府及其工作人員要在法律框架內，進一步強調規劃的嚴肅性和法定性，合理編制所轄范圍內的城市規劃總體目標，按照科學的標準調整地方的控制性詳細規劃。編制一旦形成需變更必須按一定程序報批，改變以往規劃混亂的局面，規劃主管部門、編制單位要注意規劃編制、實施與現行法規之間的銜接，確保規劃與相關法規規定之間的連續性。對于在規劃過程中出現的違法違規現象，要按照相應的法律和制度進行處罰，使程城鄉規劃體制趨于規范與科學。要嚴格控制建設用地的性質，將空間環境的承載力和能效度與土地規劃編制結合起來，構建城鄉空間協調、生存環境適宜、經濟效益高效的生態性特色。

（二）“公共政府”保證土地編制的公共性

政府城鄉規劃中理應承擔的角色就是“公共政府”，因此城鄉規劃的本質屬性就是其公共性。

地方政府利益與公眾利益之間的沖突在所難免，規避此種沖突的根本性措施就是轉變政府觀念，加強重視公眾利益，提升公共服務意識。地方政府受自身經濟利益、政治利益的影響，在城鄉規劃過程中往往會忽視公眾的利益，公眾的集體呼聲被政府用經濟補助等方式淹沒，導致公眾實際的利益要求得不到實現。因此，在城鄉規劃時，地方政府需要深入群眾，將公眾利益作為規劃的出發點和落腳點。在城鄉規劃中政府應逐漸從審批型向服務型轉變，要根據本地的實際需求來規劃土地，杜絕以發展經濟、提高政績為唯一目標，忽視社會需求。政府規劃的需求是公共效益的實現，而公眾效益的最大化將是政府和規劃的最終目的，效能政府與服務型政府將是城鄉規劃的滿意主體。

（三）多維度的政府績效考核機制

目前，我國的地方政府往往從單純的經濟指標，如當地GDP的增長或者是財政收入等作為評價當地政府政績的重要指標。經濟上的“硬性指標”是評價政府行政能力的標準，但是不應該作為唯一評判指標，應將地方政府的“軟實力”同等地納入政府績效考核機制中去。針對地方政府在城鄉規劃過程中國的，公眾訴求反映了政府社會管理的不足之處，政府公共服務能力的指標之一就是公眾的滿意度。適當引入第三方的考核機制，將政府政績分為經濟收入、政策效果、公眾滿意度等各個維度，將各方面的考核要求通過量化的方法按比例測算，不再以經濟效能作為一個有效政府的唯一標準。

（四）城鄉規劃的監督機制

城鄉規劃需要公眾參與，并且是廣泛的社會公眾參與，不僅可以對政府組織編制行為和規劃師的職業道德操守進行公正的監督，同時也是規劃公正性、公平性和嚴肅性的有力保障。嚴格控制規劃調整。各級各有關部門要按照新法要求，規范規劃調整的論證、聽證、公示和審批制度；要充分利用新聞媒體、宣傳欄等各種手段，保障公眾參與規劃編制與實施，盡可能將公眾的意見吸納于規劃中，體現并保障公眾的合法權益。各級人大要注重調查研究，提高監督質量。對于公眾自身，要努力加強自身建設，提高監督水平。

四、 結語

地方政府與公眾之間的利益協調最終模式就是兩者之間的利益整合，將政府的自身利益融入到公眾利益中，這就要求地方政府向“公共型政府”的完全轉變，將公眾利益作為政府的根本利益，從而在最大程度上謀求利益一致性。城鄉規劃中本身就是為全社會和公眾服務的，即使政府存在“私利性”，在利益最大化的原則之下，地方政府也需要謀求利益最大化，但是這并不能從很本質上杜絕地方政府追求自身利益。只有各級政府從思想上完全轉變意識，才是解決二者利益一致性的根本途徑。

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作者簡介：

黃婕，浙江農林大學城市管理碩士在讀。研究方向：城市管理基礎理論。

唐禮勇，浙江農林大學法政學院副教授，浙江大學語言學博士。研究方向：理論社會學，語言社會學。