淺談我國養老保險基金的投資管理

劉舒

（中央民族大學管理學院，北京 100081）

淺談我國養老保險基金的投資管理

劉舒

（中央民族大學管理學院，北京 100081）

隨著我國人口老齡化的不斷加劇，現行的養老保險基金管理運行制度面臨空前巨大的壓力；歷史空賬以及近幾年嚴峻的通貨膨脹形勢使得我國養老保險基金遭遇嚴重縮水。本文從國情出發，闡述了目前養老保險基金管理制度、機構及流程，總結了現行制度運行中存在的問題，并嘗試提出解決當前問題的策略。更深入討論了作為養老保險基金中最為重要的組成部分—基本養老保險基金，在我國的結余規模及其投資管理現狀。

社會保障；養老保險基金；基本養老保險基金

一、前言

所謂養老保險基金管理，就是將通過立法征集的養老保險資金，進行投資運作和分配使用，以及管理經營模式的選擇、管理體制的理順、監督管理的實行等，進行全面規劃和具體實施，以保證實現養老保險基金的安全有效以及養老保險政策目標和制度運行的穩定和可持續。經過幾十年的國際養老保險制度改革，養老保險制度已經打破了以傳統國際管理模式下的現收現付制，向多層次多支柱體系轉變，養老基金管理問題越來越凸顯，我國已經進入人口老齡化國家的行列，養老保險基金面臨更加嚴峻的支付壓力，然而現實中的情況一邊是對養老金的巨大需求，一邊則由于歷史“空賬”原因導致養老保險個人賬戶基金的投資“擱置”。特別是近年來，在嚴峻的通貨膨脹形勢下，我國養老保險基金遭遇嚴重縮水，深化養老保險改革的呼聲四起。如何真正切實有效的實現養老保險基金的合理規劃、投資、運行當下值得深入研究。

二、養老保險基金相關概念

養老保險基金是指在國家法律規定的范圍內，政府依法征繳的用于支付將來勞動者退休后養老待遇的專項基金。我國的養老保險基金主要分為三個層次，即基本養老保險基金、企業補充養老保險基金以及個人儲蓄養老保險基金，此三個層次的基金服務于三支柱養老保險制度。

基本養老保險基金指由政府以繳費的方式強制籌集，用于保障勞動者晚年基本生活需要的保險基金。我國的基本養老保險基金有兩部分組成即社會統籌基金和個人賬戶基金。企業年金基金指根據依法制定的企業年金計劃籌集的資金以及企業年金計劃投資運營受益所形成的企業補充養老保險基金。企業年金基金由三部分組成，即企業、職工個人繳費和企業年金基金投資運營受益。個人儲蓄養老保險基金指職工根據個人收入狀況，自愿參加、自愿選擇經辦機構的一種補充保險形式。個人儲蓄養老保險基金主要來源是職工個人繳費，在資金上實施完全積累制，由職工本人退休后使用。①

從我國目前的情況看，由于企業年金基金目前主要以委托管理的形式實施，而個人儲蓄性養老保險多存在形式時商業保險。

三、中國養老保險基金管理的制度、機構和流程

改革開放前，我國養老保險制度是企業養老保險制度，企業完全承擔支付養老金的責任。80年代，伴隨著國企改革，養老保險開始轉為社會統籌和個人繳費機制，實施現收現付制，建立養老保險基金。90年代中后期，在人口老齡化和國際上養老金制度私有化風潮的影響下，國務院于1997年確立了現收現付與個人賬戶相結合的部分積累制。但由于制度轉軌成本巨大，個人賬戶“空賬”運行。2005年12月國務院發布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，進一步完善部分積累制，做實做小個人賬戶。

2010年我國出臺第一部社會保險制度的基本法《社會保險法》，提升了社會保障制度的法律位階。然而從內容上來看，《社會保險法》在某種程度上僅是現有法規規章的綜合，并無太大改善和創新。中國養老保險基金的專業管理機構是社會保險經辦機構與人力資源和社會保障部門。人力資源和社會保障部是社會保險行政部門，主要負責社會保險有關法規、政策的制定。社會保險經辦機構是人力資源和社會保障部門下屬的事業單位，主要負責承辦具體業務，包括社會保險登記、參保人員權益記錄、社會保險待遇支付、咨詢服務等工作，在一部分地區還承擔社會保險費征收工作。在現有的制度規定下，中國養老保險基金也形成了一套管理流程。

圖1　中國養老保險基金的資金流程圖

在征收環節，我國養老保險基金的征繳主體存在二元結構，不同地區是由不同的征繳機構來征收養老保險費用，有的是稅務部門，有的是社會保險經辦機構。這種二元結構在根源上直接導致了后續環節的責任不清，銜接不暢，以及管理環節的二元結構。另外，學術界關于中國是否實施社會保險費改稅的爭論也進行了很久，至今沒有達成共識，有學者主張費改稅，也有學者主張不宜實行費改稅。②③相關政策部門也未下決心出臺政策來解決這一難題。在管理環節，由社會保險經辦機構征收社會保險費的，在商業銀行開設收入戶，并定期將征收的費用繳存財政專戶；由稅收機關征收社會保險費的，直接繳入國庫，再轉入財政專戶。《社會保險法》選擇前一種做法，社會保險基金存入財政專戶，但具體管理辦法由國務院規定。在投資環節，目前養老保險基金投資規定只有兩個渠道，即銀行協議存款和購買國債。實際中，大多數省份都無處購買國債，結余的基金只能作為銀行存款。但即使銀行存款方面，實踐中也存在地方部門將大部分社保基金存活期而非定期的現象。這種投資渠道直接導致基金投資的收益率過低，使得養老保險基金產生了巨大的貶值風險，尤其是個人賬戶的積累資金。新辦法規定，政府補助職工基本養老保險做實個人賬戶的資金，委托全國社會保障基金理事會投資運營。④在支付環節，由社保經辦機構進行核算和認定，財政專戶將退休金匯入個人賬戶。在監管方面，《社會保險法》第77條規定了政府社會保險行政部門監督，第80條規定了社會保險監督委員會實施社會監督。但是，作為監督主體的“社會保險行政部門”同時承擔社會保險經辦機構設立分支機構和服務網點的審核批準工作（《社會保險法》第72條）。政府社保行政部門既是監管者又是管理者，會直接導致基金監管的無效性。同時，社會保險監督委員會成員尚不具備有關社保基金收支、管理和投資運營的知情權，其監督權也備受質疑。

四、社會基本養老保險基金運行現狀及存在的問題

表1　我國1997年-2012年基本養老保險基金結余規模

1997年，我國養老保險新模式得以最終確立，我國正式開始實施養老保險賬戶社會統籌與個人賬戶相結合。十幾年來，我國基本養老保險的參保人數逐年增多，基本養老保險基金規模繼續擴大：1997年當年基本養老保險基金累計結余為682.8億元，到2012年到達2.39萬億元，增長了35.1倍；1997年當年收入為1338億元，2012年到達2萬億元，增長了14.9倍；1997年當年支出為1251億元，2012年到達1.56萬億元，增長了12.4倍。

從表1中可看出，截至2012年底，我國城鎮基本養老保險基金總收入20001億元，比上年增長18.4%。全年基金總支出15562億元，比上年增長21.9%，基本養老保險基金累計結存23941億元。而且，我國基本養老保險基金的累計結余增長率除了在制度成立初期1998年較低為-13.9%，累計結余增長率大多都在20%-30%左右，其中2002年高達52.5%，1998年-2012年間，我國基本養老保險基金累計結余的平均增長率為27.7%。而且，在遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆等13個做實企業職工基本養老保險個人賬戶的試點省份近年來積累的基本養老保險個人賬戶基金也在逐年增多（參見表2）。

表2　2007年-2012年13個試點省份做實個人賬戶基金情況單位（億元）

我國現行的養老保基金管理模式存在的問題主要體現在以下幾個方面：

（一）基金投資渠道狹窄，保值增值問題突出。

我國《社會保險費征繳暫行條例》規定“征繳的社會保險費納入社會保險基金，專款專用，任何單位和個人不得挪用”，因此導致各地方社保機構對于所掌握的龐大養老保險基金以“擱置”對待。不管是結余的統籌帳戶基金或是個人賬戶基金都僅僅是存放于銀行，獲取較低的一年期的存款利息（近幾年穩定在3%左右）收益。在刨除管理費用，有關支出之后，收益甚是微薄。以浙江寧波市的合理存款結構為例，其在2005年-2011年的六年間實現的平均年收益率僅有1.5%，竟低于同期的通貨膨脹率1.52個百分點。7年中有6年均都低于消費價格指數CPI，累計縮水率超過10%。⑤中國人民大學金融證券研究所所長吳曉求明確指出：把大量地方養老保險基金放置于銀行，取得的收益比不上通貨膨脹對基金的侵燭，是一種不負責任的表現。更遺憾的是，這樣的情況卻非個例，幾乎全國各地的社會基本養老保險基金都面臨類似的安排。如果不拓寬渠道，各地方社會基本養老保險基金將只能延續不僅不能保值增值反而要繼續縮水的命運。社會資源被極大浪費，對于亟須得到保障的十幾億中國人而言，不得不說是財富的巨大損失。

（二）養老保險基金收支不均、欠費現象嚴重。

1996年以來，我國基本養老基金結余除1998年下降外，其它年份都有較大幅度增長，其一部分是依靠財政補助，但仍出現了大規模的赤字，我國基本養老金賬面結余主要集中在少數發達地區，中西部偏遠地區仍收不抵支，收支形勢并不樂觀。2000年，全國企業累計拖欠養老金414億元，這其中欠費達千元以上215戶，累計63.4億元。

（三）養老保險基金投資收益率偏低、管理費用高。

當前，中國養老保險制度管理費用主要來源養老金本身，從養老金提取管理費用一方面，可以使社會中的小部分人從中獲益，另一方面，提取養老金會產生由地方利益驅使導致的高昂管理費，據統計，各地區的社會保險基金管理局計提的養老保險基金管理費率從2%到6%不等，平均大概是4%。一些部門由于不擅于管理養老保險基金，將養老保險基金投資于房地產等其他領域里，其投資回報率平均在10%左右，扣除4%左右的運作成本，養老保險基金的實際投資回報率大概為6%，甚至有的回報率更低。⑥

（四）養老金缺乏承擔責任和風險管理的經營主體。

由于各地區的社會保險基金管理局只設立一個行政管理機構，因此很難承擔起養老保險基金的增值保值任務，其原因主要有以下兩點：其一，缺乏基金管理方面的專業人員，導致管理養老保險基金的經驗不足；其二，養老保險基金的運作方面，缺乏養老保險基金責任與風險管理的經營主體，制定實施政策為主的政府行政管理部門存在責任和權力不對稱的問題，難以有效地管理并承擔基金的經營風險。

五、加快完善我國養老保險基金管理的對策

（一）完善養老保險基金管理體系。

養老保險基金分行政和運營兩方面的管理。行政管理顧名思義是指政府機關的管理職能，基金的運營管理是受政府部門監管的。政府和行政機關應該認真研究養老保險的運營體系，制定完善的規章制度。養老保險是人們應該享有的基本權利和根本利益，應保證其安全、可靠，并有一定的增值空間，保障社會的和諧和穩定。

（二）提高統籌層次，建立健全機制。

加快養老保險全國統一管理，這樣就不存在跨地區養老保險的繳納難的問題了，全國統籌也解決了流動勞動力養老保險轉接的問題，減輕了養老保險行政與管理機構工作量。

（三）養老基金的多元化投資。

政府自身的管理與約束，能夠對政府主導的養老保險基金管理模式造成影響，要想避免政府行為的影響作用，可采用多元化的投資模式，投資主體多，投資渠道多，投資對象多，既能達到高效益，又能使資金投入到更有意義的建設中去，得到更廣的應用，對養老保險基金的運營起到推進作用（如投資到高速公路）。多元化投資使養老保險的投資渠道增多，推動儲蓄轉向投資，帶動經濟發展，推動金融企業制度改革。

（四）采取相應制度，避免提前退休現象。

由于我國養老保險管理制度的不完善，提前退休的現象普遍存在，我國可以改變養老金以往的計發方法，以隨繳費年限增大替代率的計發方法，替代以往一成不變的計發辦法，這樣就可以有效的限制提前退休現象的出現。如：以15年為繳納養老保險的最低年限，繳費滿15年既可以領一定錢數的養老保險，但如果繳費年限超過15年，每增加一年，就可以多領取1%的養老保險。當然，如果在繳費過程中惡意中斷繳費，則要按相關規定，扣除一定百分比的費率。

通過對養老保險基金的淺析，可以發現養老保險基金的管理存在著許多問題，通過研究這些問題，找到之所以存在這些問題的原因，歸根結底還是法律制度不健全。可見通過專業人員的認真的研究，制定出一套完整的、實用的、健全的法律體系。保護地方養老基金為前提，確定監管制度、收繳費用制度、投資運營制度等一整套有條文可依的完善法規。

注釋：

①孫光德，董克用.社會保障概論［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.35-37.

②鄭功成.社會保險費改稅應當緩行［N］.《中國經濟時報》2010.02.16

③鄭秉文.費改稅不符合中國社會保障制度發展戰略取向［N］.《中國人民大學學報》2012-5.

④信春鷹.中華人民共和國社會保險法釋義［M］.北京:法律出版社，2010

⑤郭小麗.我國養老保險基金投資管理研究［D］.廈門:廈門大學工商管理系，2014

⑥齊海鵬，劉明慧.社會保障基金管理研究［M］.大連:東北財經大學出版社，2002.36-37.

［1］孫光德，董克用.社會保障概論［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.35-37.

［2］鄭功成.社會保險費改稅應當緩行［N］.《中國經濟時報》2010.02.16.

［3］鄭秉文.費改稅不符合中國社會保障制度發展戰略取向［N］.《中國人民大學學報》2012-5.

［4］信春鷹.中華人民共和國社會保險法釋義［M］.北京:法律出版社，2010

［5］郭小麗.我國養老保險基金投資管理研究［D］.廈門:廈門大學工商管理系，2014

［6］韓良誠，施明才.社會保障基金管理［M］.北京:中國勞動出版社，1996.21-23.

［7］齊海鵬，劉明慧.社會保障基金管理研究［M］.大連:東北財經大學出版社，2002.36-37.

F840

A

1671-864X（2016）07-0050-02

劉舒（1990.6-），女，蒙古族，內蒙古烏蘭浩特市人，中央民族大學管理學院2014級社會保障專業碩士研究生在讀，研究方向：社會保障。