新型小城市建設的路徑分析
——以杭州市塘棲鎮為例

張銀沁 盧志朋

（浙江工商大學 公共管理學院，浙江 杭州 310018）

新型小城市建設的路徑分析
——以杭州市塘棲鎮為例

張銀沁 盧志朋

（浙江工商大學 公共管理學院，浙江 杭州 310018）

新型城鎮化肩負著經濟轉型的重要使命，成為各級政府面臨的重要工作。以東部沿海經濟發展較快的杭州市塘棲鎮為例，本文研究發現新型城鎮化是政府主導的城鎮化，產業和基礎設施是新型城鎮化的重要內容。然而，政府的過多干預、產業轉型的困難嚴重地影響了新型城鎮化的質量和持續性。為此，應該發揮市場和社會在新型城鎮化中的作用、加快制度創新。

新型城鎮化；小城市培育；塘棲鎮

新型城鎮化作為中國社會經濟發展的必然趨勢，成為了各級政府的工作重點。2016年，國務院下發《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，提出加快實施“一融雙新”工程，以促進農民工融入城鎮為核心，以加快新生中小城市培育發展和新型城市建設為重點，瞄準短板，加快突破，優化政策組合，彌補供需缺口，促進新型城鎮化健康有序發展［1］。而早在2010年底，浙江省委省政府就立足于“兩創”和“兩富”總戰略作出小城市培育試點重大決策，從經濟體制改革和新型城鎮化建設等方面展開了由中心強鎮向小城市發展的實踐，積累了許多的實踐經驗，為我國新型城市化提供了借鑒意義。

余杭區塘棲鎮自2002年被列入第一批省級中心鎮，在2007年又被列入浙江省首批27個小城市培育試點鎮，并于2011年啟動小城市試點工作。作為小城市培育試點之一，塘棲鎮在推進中心鎮向小城市轉變方面具有一定的代表性，本文以塘棲鎮為個案，深入分析小城市培育過程中的發展基礎和主要問題。

一、塘棲鎮新型城鎮化的實踐

在經歷了上世紀90年代初的中心鎮建設和擴權強鎮改革，到2011年的由“鎮”轉“城”的培育試點改革，塘棲鎮在新型城鎮化發展上積累了豐富的實踐經驗，主要包括以下內容：

第一，明確城市發展定位，發揮政府指導作用。在小城鎮建設培育之初，政府指導起了不可忽視的作用。塘棲鎮2011年開始了小城市培育試點工作，上級區政府為了落實小城市培育試點各項工作，從人、財、物、政策多方面進行大力扶持。首先，在人員配備和管理權限下放方面，上級政府抽調精干力量幫助塘棲鎮組成培育試點工作小組，推進塘棲鎮由“鎮”到“城”的各項任務；并且加大擴權強鎮改革力度，給塘棲鎮下放了部分區級政府的經濟社會管理權限。其次，在財政支持方面，上級區政府明確了塘棲鎮的事權和財權，比較合理地劃分收支范圍，減輕了塘棲鎮的財政負擔，使得資源能夠集中地用在小城鎮建設方面，從而有利于塘棲鎮長遠發展。最后，在政策扶持方面，區政府不僅出臺了《關于開展小城市培育試點的若干意見》等文件，列出了塘棲鎮小城市培育的各項扶持政策清單，而且分層次地制定了總體規劃、各類控制性詳規和項目專項規劃，實現小城鎮建設的目標管理。塘棲鎮政府也制定了小城市試點三年行動計劃，并且超額完成了第一輪（2011-2013年）各項指標，正在落實第二輪（2014-2016年）工作計劃，試點培育取得顯著成效。

第二，發展特色支柱產業，增強市場競爭實力。沒有良好的產業發展基礎，就很難吸引人口聚集，城鎮化難以實現；而沒有特色的支柱產業，就難以避免城鎮化的千篇一律，導致城鎮化的市場競爭力不強。塘棲立足于自身特色，按照“工業做強、農業做精、服務業做大”的產業發展思路，推進三類產業協調均衡發展。一是打造特色農業品牌。依靠蛋制品、水產、水生作物等優勢產品，利用“塘棲枇杷”品牌效應，建設塘棲枇杷種質資源圃和休閑莊園，發展體驗式農業。二是發展先進制造業。以塘棲工業園、錢江經濟開發區為平臺，改造傳統產業園和建設高新技術園，配套發展了物流設備、精密數控機械等高端裝備制造業和生物醫藥、新能源、新材料等新興產業。三是培育新興服務經濟。塘棲加大都市休閑旅游發展投入，在第二輪三年計劃中實施服務業投資類項目17個，投資額為100.67億元，并依托超山、運河、古鎮農莊等資源和設施，服務業發展理念從休閑度假向養生體驗轉變，構建了“體驗在塘棲、養生在塘棲”的全域覆蓋型休閑旅游線圈。不僅如此，塘棲還培育一批文化創意產業，重點強化超山梅花節、塘棲枇杷節的節日文化效應，擴大區域影響力，促進整個小鎮的商貿、旅游、文創融合發展。

第三，加大基礎設施建設，提升城市公共服務。基礎設施與公共服務是城鎮化重要衡量標準，也是提高居民生活水平的重要保障。塘棲按照“功能完備、設施聯網、管理高效”的要求，一方面，在交通、給排水、電力、市政等硬件設施上投資36.06億元，實施27個基礎設施項目，整治提升了丁山湖道路、塘棲路等主干道路，建設完成了5號路供水管道工程和11萬伏電力上改下、22萬伏電力線移位工程，以完善塘棲的基礎設施；另一方面，在衛生服務、居家養老、就業服務、城市智慧管理等軟件設施上，投入56.18億元，依托小城市五大中心建設，打造了“5+X”塘棲市民之家公共服務模式；并且引進智能管理系統，利用綜合執法中心和數字城管平臺，將現有的城管、交警、協管、路政、綜治、聯防等部門力量進行有效整合，促進基層治理高效有序地發展，從而整體上提升了城市公共服務水平。

簡而言之，塘棲小城市培育基本是在政府行政主導下，通過制定各項城鎮建設規劃，發展特色支柱產業，加大城鎮基礎設施和公共服務投入，實現向具備小城市功能的新型城鎮化發展。

二、新型城鎮化存在的主要問題

盡管在小城市試點培育建設上，各試點城鎮都取得一定成效，距離由“鎮”向“城”發展的城鎮化建設目標更加接近，但是在這個培育的過程中，難以避免一些矛盾和問題的出現。從塘棲鎮小城市建設看，目前，新型城鎮化存在的問題主要包括以下內容。

1.過度行政化傾向。在小城市培育過程中，雖然上級政府下放了部分經濟社會管理權限，一定程度上減少了行政干預，但是有限干預并不是說上級政府完全從新型城鎮化過程中退出。在小城鎮發展初期，政府編制計劃綱要，進行適度的行政指導和目標管理，這對于小城鎮的發展有積極作用。但隨著小城鎮的不斷發展，各種產業政策、城鎮規劃等又成為了限制小城鎮發展的瓶頸，在壓力型科層體制中，基層城鎮政府工作人員不得不遵循上級政府的目標管理偏好進行選擇性發展，而不能真正地適應市場的需求。以塘棲鎮小城市培育三年（2014-2016年）行動計劃目標任務為例，該計劃從建設投入規模、經濟發展水平、社會民生發展、品質效益提升、生態環境保護、政策體制保障五大部分進行任務分解，其中建設投入規模7項、經濟發展水平8項、社會民生發展10項、品質效益提升10項、生態環境保護7項、政策體制保障8項，總共50項細化目標任務，這種目標管理考核仍然通過科層制的自上而下的下達指標的方式來實現，政績導向直接決定基層政府工作人員的工作重點，而不能充分發揮城鎮化過程中各個利益主體的積極性。

2.資源要素制約突出。一是高端人才引進難。人才作為城鎮化核心要素，是推動新型城鎮化的主力軍。但是，在小城市建設中，由于人才引進的政策資源有限，較難吸引高層次的管理規劃和技術創新人才參與建設，甚至很多人才流出到周邊大城市安家落戶，而流入人口大多是技能低下的外來務工人員，這不利于小城鎮的長遠發展。二是建設資金短缺。由于塘棲鎮自身財政實力有限，再加上國家對地方政府債務的控制，銀行貸款難度增加，融資渠道越來越少，建設資金后續保障能力不足。面對一些公共服務、社會事業、基礎設施動輒就上千萬甚至上億的資金投入，鎮政府財政收入只能是杯水車薪，缺少社會資本和上級政府的財政支持，小城鎮難以承擔新型城鎮化建設的巨大資金壓力。三是土地資源匱乏。土地資源是小城鎮發展的血液，但是這種生產要素卻被行政區劃牢牢限制，空間阻隔就妨礙了土地這種生產要素的自由流動。而塘棲鎮的地域面積只有79平方公里，低于在100平方公里的小城鎮發展的最優標準。相對于一般鄉鎮，塘棲鎮承擔著更多的市政工程和基礎設施的建設任務，新一輪的產業集聚也對土地資源提出更大的需求，但是土地指標往往由上級決定，這也就意味著后續建設項目的用地成本更加高昂。

3.產業承接度有待提高。盡管塘棲鎮依靠歷史因素和生態優勢，較好地發展了農業、工業和服務業。但塘棲鎮臨近杭州主城區和臨平副城區，自身對外交通體系尚未健全，使得更多優質資源向主城區和副城區流動，大多數企業和人才往往把小城鎮作為起步發展的一個踏板，企業一旦做大做強就會遷移，人才也會流失到大城市，并且，很多低小散、高能耗、重污染的企業依舊存在于小城鎮中的老工業園內，許多鄉鎮企業分散在自然村落，難以提升基礎設施的利用率。加之高新技術產業園并未完全改造或建設好，又缺乏高校和研究機構環境，導致先進生產技術以及高端產品的研發和創新能力不足，就無法及時地承接上海、杭州等大城市高新產業轉移。

4.城鎮功能不完善。在制度層面上，小城鎮培育只是處于地方政府的試點階段，并沒有從制度上加以確立小城市培育的法定地位，其行政劃分仍屬于鎮級建制，始終處于責任大權力小的境地，由于城鎮規模擴張、產業集聚和人口高流動性的原因，城鎮的功能效益勢必越來越低，難以承載新型城鎮化建設的壓力。浙江的各級政府也只是以文件的形式加以詮釋，努力突破中心鎮的發展瓶頸，在推進小城市培育的進程中，財政和土地政策等各項扶持政策，都僅僅是臨時行政命令的變通，并沒有從制度層面明確地界定小城市的功能。短期來說，小城市試點鎮通過行政手段獲得的資源要素優勢，不是通過市場自發的資源配置可以促使其短暫的爆發式發展，但從長遠看，這樣的體制性矛盾會被越來越多地呈現，不利于由“鎮”轉“城”的長遠發展。另一方面，雖然塘棲鎮按照上級政府的目標，建立了“行政審批服務中心、城市綜合執法中心、就業保障服務中心、土地儲備中心、應急維穩中心”五大公共服務平臺［2］，一定程度上提升了公共服務水平。但是受到資源要素和行政體制的制約，塘棲鎮提供公共服務的能力相對于大城市的公共服務改革還是滯后的，文教衛生等基本服務項目都低于城市水平，精簡行政審批事項，實現“一站式”服務的障礙依舊很大，難以滿足民眾日益增長的多層次、多元化的服務需求。

三、協同與合作：推動新型城市化的路徑選擇

塘棲鎮所遇到的問題是大多數中心鎮在小城市培育過程中的縮影，而導致這些問題的深層原因是各行為主體無法協同合作。為了推動新型城市化的路徑選擇，我們應從以下幾個方面入手。

1.發揮政府、市場與社會的協同作用。新型城鎮化不是政府主導的城鎮化，是政府、市場、社會、個人協調發展的城鎮化，因此在小城市培育過程中應發揮政府、市場與社會的協同作用，避免市場和社會成為政府的附庸。一方面，政府和市場是資源配置的兩種主要機制，在不同的空間和時間中，政府與市場的邊界并不是明確不變的，我們應該把握兩者的“度”，同時有效地發揮政府和市場資源配置的作用，取長補短。對于小城市培育中存在的公民財產權保護、流動人口和行政體制等問題，市場機制很難解決，那么就需要政府這只有形的手去自我革新，突破行政體制的束縛，保障市場機制的運行。而對于經濟運行和企業管理等問題上，政府應該完全退出，讓市場機制發揮資源配置的作用。另一方面，上級政府要向基層政府下放實質的權力，為社會組織的發展釋放空間，提升政府與社會的協作治理的能力。由于新型小城市是大中城市的某一功能區或衛星城，并不具備城市的所有功能，是有限功能的城市。因此，應該根據各中心鎮的功能，從市、區（縣）下放與職能匹配的權力，上收不屬于其職能的權限，尤其是對規劃、建設、環保、財政等專業性要求高的屬于小城市功能的事項，小城市政府一時無法有效承接，區縣（市）應通過選調職能部門專業人員到小城市幫助解決［3］。除了劃分政府內部的上下級的職權，還需要鼓勵和支持社會組織和公民個人廣泛參與小城市的建設，促進小城市培育試點過程中的社會治理力量的發展。

2.加快制度創新，突破要素制約。第一，對于高端人才引進問題，這是一個長期工程，不是一朝一夕能夠起成效的。中心鎮科研通過部分利益交換協議，引進一批高校和科研機構，為新型小城市培育先進生產技術以及高端產品的研發和創新的環境，然后發展高新產業技術，提供人才引進福利，逐漸塑造人才集聚的氛圍，從而形成良性循環，帶動區域產業發展。第二，對于建設資金短缺問題。首先，理順縣（區）與鎮的財政關系，撬動政府資源。通過對中心鎮的獨立的財政主體地位加以制度確認，賦予中心鎮更大的財政管理權，包括財政資金的預算權、使用權、稅收權等［4］，這樣才能增強基層政府財政的支撐能力。創新小城市試點鎮投融資方式，調動社會資金。通過引導民營企業、社會資金參與供水、供電、環衛等基礎設施和公共服務建設，鼓勵外出經商或成功人士支援家鄉建設，形成政府支持、社會參與、市場運行的強大合力，解決資金短缺問題。對于土地資源匱乏問題，只能從現有的制度出發，擴大中心鎮土地使用權限，對行政區劃的空間布局進行調整，通過農村土地置換，使局部區域內的土地資源自由流動，逐步向更有價值的生產領域集中，從而進一步擴大試點小城鎮的輻射范圍。

3.推動產業升級，完善產業格局。產業是城鎮發展的基礎，城鎮是產業集聚的載體，兩者不可分割、互相影響［5］。一方面，中心鎮應該加快老工業園區產業改造進程，從長遠利益出發將高污染、高能耗的落后產能淘汰，將效益不高、規模松散的產業基礎逐步整合提升，盤活原有的存量資源，并且做大做強做精高新產業園，通過搭建產業集聚平臺，引進符合自身資源稟賦的含量高的產業項目，從而推動產業結構調整和升級。另一方面，小城市建設過程中，應該優化產業結構，結合一、二、三產業的分布格局合理地完善小城鎮的基礎設施和公共服務，擺正“城鎮功能”、“產業聚集”、“人的發展”的關系，讓城鎮功能服務于產業發展，將產業聚集和人的發展有機地融合，而不是產業發展從屬于政府管理需要，也不僅僅是物化的城鎮化，而是以人為本的城鎮化，實現新型城鎮化過程中社會整體、民眾個人、政府職能的協調發展。

4.完善小城市的功能。在制度層面，要區分產業定位與小城市功能定位。用正式的制度明確小城市培育的法定地位，確定小城市的主體功能，減少小城市培育過程中的不確定性和政治風險。通過健全小城市功能中政府與社會之間的關系，將政府的責任和權力清單界定清楚，保證中心鎮的權責地位對等，羅列出負面清單，對于社會組織和公民個人能夠承擔的事務，盡量交給社會［6］。在實踐操作上，針對城市綜合服務問題，要創新科層制中的層級管理模式，用扁平化思維整合涉及各類公共服務的職能部門的資源，通過“城市服務一體化”建設來提升管理效率和服務質量。在行政審批問題上，進一步深化行政審批制度改革，從創新審批方式和優化審批流程出發，把小城市主要行使的建設行政許可的審批內容轉變為政府監管職能，形成從“管”到“治”的治理格局。

［1］國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見.《中華人民共和國國務院公報》2016-02-29.

［2］張丙宣：《新型小城市建設的動因、過程與路徑選擇——基于杭州市中心鎮改革的思考》，《中共浙江省委黨校學報》，2015年第2期。

［3］張丙宣：《新型小城市建設的動因、過程與路徑選擇——基于杭州市中心鎮改革的思考》，《中共浙江省委黨校學報》，2015年第2期。

［4］俞云峰、唐勇：《浙江省的小城市培育：新型城鎮化戰略的路徑創新》，《中共浙江省委黨校學報》，2016年第2期。

［5］翁為平：《新型城市化背景下的小城市建設研究——以嘉興市王江涇鎮為例》，《當代社科視野》，2013年第11期。

［6］張丙宣：《新型城鎮化的浙江模式：反思與進路》，《浙江工商大學學報》，2015年第6期。

［F299.22］

A

1671-864X（2016）08-0049-01

張銀沁、盧志朋，浙江工商大學公共管理學院本科生。