日本對緬甸的“價值觀外交”及其與民盟政府關系初探

畢世鴻　田慶立

(云南大學國際關系研究院　昆明 650091；天津社會科學院日本研究所　天津 300191)

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日本對緬甸的“價值觀外交”及其與民盟政府關系初探

畢世鴻田慶立

(云南大學國際關系研究院昆明 650091；天津社會科學院日本研究所天津 300191)

價值觀外交；日本；緬甸；民盟；五項原則

自安倍晉三再次擔任首相以來，日本將緬甸納入其“價值觀外交”體系，迅速恢復對緬關系，全力支持緬甸2015大選和民族和解進程。在對緬甸推行“價值觀外交”的過程中，安倍政府堅持建設性干預、重視對話、全方位合作、顧及美國和漸進主義等五項原則。在民盟政府上臺之后，安倍政府試圖以三大支柱為中心加強對緬援助，幫助緬甸制定產業發展規劃，建設經濟特區，推動日本企業擴大對緬投資，以夯實民盟政府的執政基礎，同時也與鞏發黨、軍方和少數民族地方武裝等勢力展開全方位合作，以密切兩國的全方位合作關系，以便最終將緬甸納入其“自由與繁榮之弧”。

日本二戰時期曾侵占過緬甸，垂涎于緬甸的豐富資源和巨大市場。日本認為，盡管緬甸長期處于軍政府統治，但緬甸位于中印兩大國之間，戰略位置重要，且日緬兩國長期保持友好關系，日本應以促進緬甸政治轉型和市場經濟建設為切入點，促進緬甸的穩定與發展。在日本看來，緬甸是日本打造“價值觀外交”體系的重要節點，在與緬甸的關系中不讓中國獨占鰲頭是重要任務之一。但由于緬甸軍政府統治時期一直處于國際制裁之下，日本認為緬甸只有實現政治轉型，在經濟上走向市場經濟，才能被國際社會所接受。日本遂對緬甸實施所謂“太陽政策”的建設性接觸策略，即采取以所謂人道主義援助為誘餌，敦促緬甸朝野對話，繼而促進緬甸的政治轉型，這使得日本能夠與緬甸軍政府和反對派均保持通暢的對話渠道[1]。2012年，日本以緬甸從軍政府過渡到民選政府為契機，宣布解凍對緬關系，正式啟動對緬“價值觀外交”。自安倍晉三再次組閣以來，更將緬甸視為“價值觀外交”的重要對象，不僅全面恢復對緬關系，宣布免除緬甸所欠全部債務，還迅速增加對緬援助，并支持日本企業“重返”緬甸市場，甚至積極介入緬甸國內事務，與緬甸各派勢力展開全方位合作，并通過日本財團等NGO對緬甸各少數民族地方武裝(以下簡稱“民地武”)提供援助，創造了諸多“首次”。2015年緬甸大選結束，全國民主聯盟(以下簡稱“民盟”)政府上臺后，日本對緬“價值觀外交”更出現了諸多新變化。

關于登盛政府上臺以來的日緬關系，學界已有一些研究成果。施愛國認為，日本近年來對緬政策驅動力主要來自于對東南亞政策的調整、遏制與削弱中國在東南亞地區和緬甸的影響力*施愛國：《近年來日本對緬甸政策析評》，《國際論壇》2016年第1期。。李艷芳認為日本迅速調整對緬政策，旨在收復“失地”并增強影響力，其對緬政策的推行取得了一定成果，但也存在諸多困難*李艷芳：《2011年以來日本對緬政策的調整及影響》，《東南亞南亞研究》2015年第1期。。韓召穎等人認為，日本對緬官方發展援助(ODA)政策的轉變旨在借推動緬甸的政治轉型來提升日本在緬的戰略影響力以及打開緬甸尚未完全開發的市場*韓召穎、田光強：《試評近年日本對緬甸官方發展援助政策》，《現代國際關系》2015年第5期。。廉德瑰認為，日本在政經合一基礎上擴大與緬甸的經濟合作，并配合美國的亞太戰略以促進緬甸的民主改革，繼而制約中國在緬甸的影響力*廉德瑰：《日本對緬甸的政策調整及其特點》，《東北亞學刊》2012年第5期。。而范宏偉則認為，日本對緬外交受日美同盟外交、國內政治分歧等因素的制約，從而導致日本的緬甸政策定位模糊*范宏偉：《日本、中國與緬甸關系比較研究》，《吉林大學社會科學學報》2012年第3期。。大衛·斯坦伯格也認為，日本不太可能在緬甸獲得與中國相等的地位，但也試圖借印度來降低中國的影響力*David I. Steinberg, “Japan and Myanmar: Relationship Redux”, Japan Chair Platform, October 15, 2013.。上述成果從不同領域對日緬關系進行了深入的討論，使筆者受益匪淺，亦為本文的寫作提供了可拓展的空間。為了探討2015年11月緬甸議會大選以來日本的對緬“價值觀外交”及日緬關系的新進展，本文擬在論述日本對緬“價值觀外交”及其五項原則的基礎上，闡明日本如何支持緬甸2015年大選及其民族和解進程，評價日本如何深化與緬甸民盟政府的合作，并就日緬關系的未來走向做出展望。

一　日本對緬“價值觀外交”的形成及其五項原則

早在安倍第一屆內閣時期(2006—2007 年)，安倍便提出要開展“價值觀外交”，構建“自由與繁榮之弧”。2006年11月，時任安倍內閣外長的麻生太郎發表演說，提出了要在亞歐大陸的外沿建立所謂的“自由與繁榮之弧”，希望通過經濟繁榮和民主主義實現東盟各國的和平與幸福[2]。“自由與繁榮之弧”構想意味著日本要以價值觀為紐帶引領歐亞大陸周邊各國的政治經濟發展進程，借以補充美國的力量不足，在東亞一體化進程中把握主動和先機。在登盛政府上臺前后，美國奧巴馬政府宣布“重返亞太”，在亞太地區實施“再平衡”，并對緬展開“務實接觸”。受此影響，野田佳彥自2011年9月任日本首相后，日本政府重啟“價值觀外交”。對于緬甸，日本更以登盛政府上臺為契機深化兩國關系，并在2012年11月奧巴馬訪緬之后加大援緬力度，起到了支持美國“重返亞太”并實現“再平衡”的作用。同年12月，安倍晉三再度組閣，進一步加大對緬甸等國展開“價值觀外交”的力度，試圖把日美歐共享的“普遍價值”滲透到東南亞，繼而打造與日本擁有“相同價值觀”的“自由與繁榮之弧”[3]。

在2013年1月訪問印尼期間，安倍晉三草草宣布了關于日本對東盟外交的五項原則。一是愿與東盟各國共同維護自由、民主等普遍價值觀。二是保證作為公共財產的海洋由法律、規則而非力量支配，并歡迎美國的亞太“再平衡”政策。三是促進與東盟國家的經貿合作，擴大投資，實現日本與東盟各國的共同繁榮。四是共同保護并發展亞洲多樣的文化與傳統。五是進一步增進年輕一代的交流，促進相互理解[4]。就緬甸而言，為顯示日本的特殊存在，安倍政府在實施對緬“價值觀外交”上更重視以下五項原則。

第一，建設性干預原則。安倍政府到處兜售“積極和平主義”，并通過各種方式推動緬甸的政治轉型和民族和解，以提升兩國的相互依賴性，繼而將緬甸納入“自由與繁榮之弧”。一方面，安倍晉三在2012年和2013年曾兩次訪問緬甸*值得注意的是，安倍晉三的夫人安倍昭惠多年來也一直積極支持緬甸寺廟學校的建設和運營工作，并在日本協助創辦緬甸綜合研究所，支持日本對緬研究和民間交流工作。她本人曾先后11次訪問緬甸，這在外國領導人的夫人中，實屬罕見。詳情參見〈日〉安倍昭惠官方網站：《安倍昭惠簡歷》，http://akieabe.jp/#profile，2016年3月15日。，并于2013年和2015年兩次邀請登盛訪日，以此不斷深化與登盛政府和“執政黨聯邦鞏固與發展黨”(以下簡稱“鞏發黨”)之間的合作關系。另一方面，2013年4月，安倍政府專門邀請昂山素季訪日，并給予其國賓級的高規格接待，意在加強與緬甸民盟的合作。2012年10月，日本財團在東京主辦“緬甸少數民族支援會議”，專門邀請10家民地武領導人與會，就如何促進民族和解以及向上述組織提供援助展開了討論。2013年4月，應日本財團的邀請，緬甸民地武代表再次訪日，并與安倍晉三舉行了會談[5]。這表明，日本不僅與登盛政府和執政黨保持密切關系，同時也與民盟等在野黨以及民地武保持緊密溝通，施加建設性干預，以期在緬甸政治轉型過程中縱橫捭闔，與各方保持友好合作關系，提升日本在緬甸的影響力[6]。

第二，重視對話原則。日本不僅重視促進緬甸朝野和軍人政府對話，也重視推動緬甸政府與民地武之間的對話，今后也會在宗教對話問題上有所作為。為推動緬甸政治轉型，日本積極推動登盛政府和昂山素季開展對話。同時，安倍政府也在保持與緬甸良好雙邊關系的基礎上，重視利用各種機會與登盛進行直接對話，并同民盟保持著頻繁的接觸。例如，2015年7月4日，安倍晉三借在東京舉行第7次日本—湄公河地區首腦會議之機，專門與登盛舉行會談，明確指出將為緬甸舉行自由公正的大選提供協助[7]。安倍政府此舉意在敦促登盛政府確保大選成功，實際上也是為其后民盟勝選做了背書。

第三，全方位合作原則。在長達半個世紀的軍政統治下，緬甸的經濟發展被他國甩在身后。登盛政府推動政治轉型，促使歐美解除對緬制裁，采取了制定《外國投資法》、開放金融市場、設置經濟特區等一系列措施，迅速完善緬甸的投資環境。日本認為，雖然新上臺的民盟政府提出了脫離軍方控制和推動政治轉型的口號，但其政治手腕仍存在未知的一面。緬甸轉為民選政府后，日本對其寄予厚望，但也存在不安[8]。因此，安倍政府將和民盟政府進行全方位合作，積極推動緬甸的政治轉型、對外開放、法制建設、經濟和社會可持續發展以及民族和解進程等。同時，日本還向緬甸軍方提供信息培訓、人才培養等“非戰斗性”援助，從而密切與緬甸軍方的關系[9]。

第四，顧及美國原則。二戰后，日美同盟成為日本外交的基石。日本在重要外交活動中，均會同美國保持著密切的互動。但在軍政府時期，圍繞緬甸問題，日本政府采取了不同于歐美等國對緬實施強有力制裁的立場，甚至有些“陽奉陰違”，這使美國對日本產生了疑惑。自緬甸民選政府上臺以來，安倍政府非常重視與美國政府之間保持密切的溝通與合作，適時交換信息。在日本決定對緬甸采取一些大的動作之前，日方會派遣官員專門前往華盛頓進行說明[10]。如果美方對緬有所動作，日方就隨即跟進落實。如2012年11月奧巴馬訪問緬甸之后，安倍政府即在2013年1月派遣副首相麻生太郎訪問緬甸，不僅宣布免除緬甸拖欠的債務，更許諾對緬提供巨額援助，從側面起到了支持美國“重返亞太”和“再平衡”的作用。

第五，漸進主義原則。基于目前緬甸的內外形勢，安倍政府認為，緬甸完全實現政治轉型、經濟和社會發展、民族和解以及宗教和諧將是一個非常漫長的過程，操之過急反而不利于緬甸的穩定和可持續發展，甚至會對日緬關系造成負面影響。例如，昂山素季一直強調緬甸政治中“法治”的重要性，但她卻在2015年11月5日的記者會上表示，“如果勝選，我將成為高于總統的存在”，這一漠視憲法的言論招致國內外輿論的批評。加之昂山素季個人光芒過于耀眼，民盟內部人才青黃不接，且民盟新當選議員對昂山素季的個人崇拜也非常明顯。如果昂山素季的“獨裁傾向”加強，將有可能導致緬甸政治轉型停滯不前[11]。對此，日本認為，短期內昂山素季無法出任總統，緬甸出現民盟和軍方兩大權力中心，民盟與軍方的博弈將長期存在。任何一方出現過激行為對緬甸均非幸事，有必要對各方開展長期、耐心和細致的工作，逐步加以引導。

二　日本支持緬甸2015年大選，深度介入民族和解進程

在上述對緬外交五項原則的指引下，日本在密切與軍人支持的鞏發黨、登盛政府和軍方合作的同時，也在不斷探索與緬甸民盟的全方位合作。在軍政府時期，由于昂山素季長期遭受軟禁，日本與她本人之間的聯系非常有限。加之在被軟禁時期，對于日本未與歐美同步、仍然以人道主義援助的名義對緬甸提供援助一事，昂山素季曾認為日本“對支持政治轉型看來并不熱心”，并表示無法信任日本政府。在登盛政府時期，對于安倍政府迅速取消緬甸所欠日本債務并提供新的經濟援助，昂山素季也頗有微詞。如何面對昂山素季？這對安倍政府來說是一個重要課題[12]。但昂山素季曾經留學日本，對日本亦有好感，并與日本各方保持諸多聯系，安倍政府據此深信與民盟政府重建關系并保持合作并非難事。因此，日本不僅為緬甸大選提供各項支持，還與民盟加強互動，同時深度介入緬甸的民族和解進程。

1.保障緬甸大選順利舉行

對于緬甸2015年大選，日本民間的關注度極高。其理由首先在于昂山素季本人的非凡魅力。由于昂山素季在長達15年的軟禁生活中所表現出來的堅強意志，加之她有日本留學的經歷，日本民眾對她表現出濃厚的興趣。其次是以反映被譽為緬甸“建國之父”的昂山與侵緬日軍關系的電影《緬甸豎琴》等為代表，日本民眾對漫長且復雜的日緬關系表現出一定程度的關心。再次是日緬兩國同為亞洲國家，且民眾大都有信奉佛教的習俗，親近感較高。由于在緬甸軍政府時期交流相對較少，日本民眾對于被稱為“亞洲最后的處女地”的緬甸充滿了好奇。總體而言，日本民眾對此次緬甸大選持正面乃至歡迎的態度[13]。與民間相比，日本政府更是全方位參與，對緬甸大選提供了有力的支援，其對緬甸內政的介入力度大大超出登盛政府上臺之初。

2015年1月，安倍政府邀請緬甸民盟中執委南欽兌敏(Nan Khin Htwe Myint)訪日，以此來拉近日本政府與民盟之間的關系，并對緬甸政治轉型和民盟給予全力支持[14]。民盟方面也對日本所給予的支持和援助表示感謝，雙方關系不斷加深。

11月8日，緬甸舉行大選。其間，安倍政府除了派遣以笹川陽平為團長的選舉監督團以外，還命令日本駐緬大使館全程參與選舉監督，為自由和公正地實施選舉提供支援。日本與緬甸選舉委員會、鞏發黨合作，為不通電選區投票站的夜間開票活動提供太陽能發電和照明系統，并為各選區提供防止重復投票的特殊墨水。選舉當天，日本選舉監督團參觀了仰光周邊的投票站，將投票內容是否保密、有無妨礙正常投票的行為、政黨監場人是否在場等項目逐一記入調查表。其后日本監督團的代表表示，“包括提前投票在內，到目前為止進展順利。感受到選舉委員會希望實現自由公正選舉的意愿”[15]。

11月9日，日本外務省發言人發表談話，表示作為政治轉型的重要一步，歡迎緬甸舉行大選，對緬甸政府接受選舉監督團的舉措表示贊賞；日本期待大選結果通過公平和適當的程序得以確定，從而促進緬甸的政治轉型和各項改革；日本將繼續支持緬甸的各項改革措施，并進一步發展日緬傳統友好合作關系[16]。

2.加強與民盟的互動

在確認民盟勝選并有望組閣之后，安倍政府密集邀請緬甸民盟干部訪日，以加強與昂山素季及民盟的關系。2015年11月27日至12月3日，安倍政府邀請民盟中執委書記兼發言人年溫訪日。其間，日本外長岸田文雄對于民盟“大勝”表示敬意，認為民盟政權的穩定對緬甸的和平與繁榮非常重要，希望與民盟就促進緬甸政治轉型、深化日緬關系加強合作。內閣官房長官菅義偉表示，為促進政治對話和政權交接的順利進行，日本將發揮積極作用，駐緬大使館等機構將與民盟繼續保持密切聯系。民盟政府的穩定對于緬甸的和平與繁榮極為重要，日本將舉全國之力提供支持*關于日本舉全國之力支持緬甸，從日本最大的緬甸問題壓力團體——日緬協會理事名單中，亦可一窺全豹。擔任該協會理事的政治家包括：中曾根康弘(前自民黨議員、前首相)、麻生太郎(自民黨議員、前首相、現副首相)、渡邊秀央(前新黨改革議員、前新黨改革主席)、仙谷由人(前民主黨議員、前民主黨代理主席)、古賀誠(前自民黨議員、前自民黨干事長)、白浜一良(前公明黨議員、前公明黨副主席)、田中慶秋(前民主黨議員、前民主黨副主席)、額賀福志郎(自民黨議員)，基本涵蓋了日本各大政黨。這體現出在發展對緬關系上，日本各大政黨罕見地保持一致，可謂舉國體制。詳情參見〈日〉《日緬協會理事名單》，2015年8月，日緬協會網，http://japanmyanmar.or.jp/yakuin.html。緬甸要實現長期的穩定和發展，實現民族和解不可或缺。日本迄今全力提供支持，今后將在笹川陽平(日本財團會長、負責緬甸民族和解的日本政府代表)的領導下，繼續對民盟政府提供支持。日本副外長木原誠二更明確表示，愿進一步深化與民盟的合作關系，為促進緬甸的可持續發展，日本愿提供相關技術和經驗，擴大投資活動。對此，年溫表示民盟歡迎日本的投資和技術轉移，希望得到更多的援助，并感謝笹川陽平長期支持緬甸民族和解[17]。

11月20日，緬甸選舉委員會公布了選舉結果。岸田文雄隨即發表外長聲明表示，此次大選得到自由和公正的實施，對緬甸政治轉型取得重要進展表示歡迎，對昂山素季及民盟勝選表示祝賀；期待各方能夠就啟動新的領導體制順利開展對話，并在穩定的政權中進一步促進緬甸的政治轉型和各項改革；日本將繼續提供支援，以進一步發展日緬關系[18]。同日，日本財團會長笹川陽平會見了登盛總統，對登盛積極推動政治轉型并確保大選成功表示敬意[19]。

2016年1月下旬，安倍政府通過日本財團邀請民盟經濟委員會成員謬敏(Myo Myint)等一行訪日。其間，岸田文雄會見謬敏并明確表示，將對民盟政府所推行的經濟政策和政治轉型給予全面支援，并進一步加快對緬ODA和直接投資，特別是盡快擴大對迪洛瓦經濟特區的投資規模[20]。

3.深度介入緬甸民族和解進程

對于緬甸民族和解，安倍政府認為，民族和解于緬甸改革進程不可或缺，為促進緬甸各地的均衡發展與和平穩定，應積極向少數民族地區提供支援。作為日本財團會長的笹川陽平長期積極支援緬甸少數民族地區的學校建設、醫療衛生和農業的發展，不斷敦促緬甸政府和民地武舉行對話，迄今已有20余年。2013年2月，安倍晉三特別任命笹川陽平為負責緬甸民族和解的日本政府代表，在所謂“國際協調主義和積極和平主義”的框架內，為促成緬甸國內民族和解各當事方之間的對話提供各種支援。安倍政府此舉意在通過NGO這一第三方渠道對緬甸民族和解進程發揮特殊影響力。

2014年1月，安倍政府宣布為推進緬甸民族和解提供8300萬美元的無償援助，該援助主要用于改善有意同政府和談的民地武控制地區的民生，以此作為對這些民地武的獎勵。2015年7月4日安倍晉三在會見登盛時強調，將與笹川陽平一起，積極支持緬甸政府與民地武的和談，這為日本全面介入緬甸民族和解進程做了注腳。2015年10月15日，登盛政府與緬甸8支民地武簽署停戰協議，笹川陽平作為日本政府代表參加簽約儀式。安倍政府認為此次簽約為實現緬甸民族和解向前邁了一大步，希望其他民地武今后也能簽署停戰協議[21]。2016年5月3日，岸田文雄在訪緬期間表示，日方愿意通過國際機構向緬甸提供37.58億日元以改善少數民族的民生問題[22]。

三　日本深化與民盟政府的合作

2016年3月15日，昂山素季的密友、民盟資深黨員廷覺當選總統，這是緬甸56年來首次由民間人士擔任國家領導人。其后，昂山素季相繼擔任國家顧問和外長等要職。緬甸由此開啟了民盟政府時代。對此，安倍政府通過派遣外長訪緬、擴大對緬援助、提升雙邊經貿水平等方式，全面深化與民盟政府的合作。

1.爭取民盟政府的信任和支持

在廷覺當選總統的當天，安倍晉三便在第一時間向廷覺發出賀電，并希望以民盟政府上臺為契機，進一步密切日緬關系[23]，安倍這一動作早于其他國家。

5月3日，訪問緬甸的岸田文雄在會見昂山素季時表示，為緬甸時隔半個世紀重返民主國家感到高興，“日本將舉官民之力，全面支持”民盟政府所主導的政治轉型和經濟發展，并邀請昂山素季盡早訪日。為幫助民盟政府夯實執政基礎，岸田強調，“作為值得信任的伙伴，將提供高質量的援助，希望具體推進緬甸各方所需要的合作”，愿意在“日本—湄公河地區互聯互通倡議”的指導之下，對創造就業、衛生、教育、農業、財政和金融等領域提供支援，并在城市開發建設及鋪設鐵路等方面向民盟政府提供幫助。其次，在“日緬共同倡議”的指引下，為加強緬甸法制建設提供交流和人才培養等支援，以進一步改善緬甸的投資環境[24]。6月6日，日本防長中谷元在訪緬期間會見昂山素季時更明確強調，“日本政府將盡全力支持民盟政府”[25]。日本政府高官提出符合民盟政府期望以及緬甸國情的援助，強調作為伙伴的“低姿態”，這顯示出安倍政府尊重緬方意愿的鮮明姿態，以獲得民盟政府的信任。

在深化日緬雙邊關系的同時，安倍政府也不忘牽制中國，希望在諸多國際和地區性問題上得到緬甸的支持，借此將緬甸納入日方陣營。在5月3日與昂山素季的會談中，岸田專門提及南海問題，表明日方“特別重視這一緊迫問題”，期待與民盟政府在東盟峰會等國際場合相互協調立場，繼而支持日美關于南海問題的主張[26]。而在6月6日中谷與緬甸國防軍總司令敏昂萊和緬甸防長盛溫的會談中，中谷除了表示將在災害救助和能力建設等方面支持緬軍以外，還就南海局勢表明了日方立場，并取得了緬方的理解[27]。

2.竭力擴大對緬經濟援助

在軍政府統治時期，日本在緬甸的影響力和存在感相對較小。登盛政府上臺后，安倍政府決定盡快免除緬甸所欠5000億日元的債務，并重開對緬ODA。如此大規模的債務在短期內被免除，也顯示出日本支持緬甸政治轉型的決心。2016年3月11日，日本外務省公布了2015年版《開發合作白皮書》，安倍政府提出利用ODA加強與東盟國家的合作，以“形成基于普世價值的秩序”，并借此促進對東盟國家的投資[28]，其中自然包括緬甸。

為促進緬甸政治轉型和民族和解，實現可持續發展，安倍政府決定以三大支柱為中心對緬甸實施大規模援助。這三大支柱分別是：第一，為改善人民生活的支援。即以醫療、保健、防災和農業等領域為中心，對少數民族和貧困人口提供支援，支持緬甸的農業開發和地區發展。第二，對提高支撐經濟和社會發展人才的能力和制度建設的支援。即接收緬甸留學生和進修生，為有效提升緬甸的人才培養和制度建設水平，提高管理能力等提供教育支援，也包括促進政治轉型的支援。第三，對經濟可持續發展所需的基礎設施和制度建設提供支援。即促進緬甸能源、交通等基礎設施的建設[29]。這三大支柱相互配合，協同并進。例如，在建設迪洛瓦經濟特區的過程中，日本不僅要建設特區，還要促進特區周邊的基礎設施、制度和法制建設，增加就業機會，夯實產業基礎，延長產業鏈，同時為緬方培養人才提供相關技術支持。

日本近年來的對緬援助情況，如表1所示。與往年相比，日本對緬ODA自2012年以來快速增加。援助涉及電力能源、城市建設、交通運輸、上下水道、防災、貿易投資、IT、旅游、經濟特區建設、農業和農村開發、法制建設、衛生保健、社會保障、財政金融、基礎教育、人才培養、少數民族地區支援等領域。如前所述，在大選期間，日本向不通電選區提供的照明等援助項目于2015年6月簽署協議，安倍政府為此提供約93萬美元的無償援助[30]，為大選順利實施提供了保障。

表1　日本對緬ODA(實際金額)　(單位：百萬美元)

說明：小括號內的金額為通過國際組織贈與的實際金額，該金額包含在無償資金援助中。“累計”一欄金額為1988—2014年的累計金額。

資料來源：Ministry of Foreign Affairs of Japan,ODADateBook2014, 2014, p.43;日本外務省：《開發合作白皮書(2015年版)》，2016年3月，第205頁。

在確定民盟政府有希望上臺后，2016年2月16日，為搶先向民盟政府贈送“看得見”的大禮包，安倍政府派遣首相助理和泉洋人緊急訪緬。昂山素季希望日本能在基礎設施建設、衛生等領域擴大援助[31]。對此，安倍政府于3月6日迅速確定將向緬甸提供超過1000億日元的ODA。援助項目將根據民盟制定的相關政策進行最終確定，主要涉及仰光地區的發電站、交通和上水道等基礎設施建設、城市建設、衛生等領域。雙方確定在民盟政府成立后加快磋商步伐，預計6月以前匯總出具體方案。這顯示日本有意領先各國一步，細化對緬援助措施和項目，以進一步密切與民盟政府的合作關系[32]。

在支持緬甸經濟改革和制度建設方面，安倍政府也不遺余力。2015年7月，日本經濟產業省主導制定了《緬甸產業發展愿景》[33]。在該愿景中，日本提議緬甸實施“城市·農村協同創造發展戰略”，即在城市以發展外資主導的勞動密集型產業為主，而在農村則以發展農林水產業和地方特色工業為主，繼而實現城市和農村相關產業之間的良性循環。為實現該目標，緬甸需要進一步改進電力和交通等基礎設施，建立高效的法律制度，大力培養人才，實施戰略性產業政策。基于這一愿景，民盟政府將積極吸收其中的主要建議，繼而制定下一個五年計劃[34]。一旦民盟政府照此執行之后，自然需要日本進一步提供相關援助，從而為日本擴大對緬經濟合作創造更好的基礎條件和投資環境。安倍政府此舉，可謂一箭雙雕。

3.全面提升對緬經貿合作水平

在促進對緬貿易和投資方面，日本企業對緬甸一直保持關注，特別是緬甸的勞動密集型產業、農業和基礎設施建設等領域，并頻頻派出考察團。加之緬甸民眾對日本好感頗多，日本人也認為緬甸具備安居樂業的環境，雙方合作熱情迅速升溫[35]。雖然在登盛政府時期，日本對緬投資動作緩慢，但日本企業當時大多在開展細致的可行性調研。民盟政府上臺后，美歐國家進一步緩解對緬制裁，緬甸投資環境得以改善。三井物產、丸紅、三菱商事、伊藤忠、味之素等大型商社和企業決定擴大投資，日本對緬投資將呈現出爆發式增長[36]，日本對緬甸經濟影響力將進一步提升。鑒于緬甸人力資源嚴重不足，2016年3月，三菱、日立等60多家日本企業聯合東京大學等日本著名大學，通過“企業出資、高校培養、回饋本地”的方式，招收并培養緬甸優秀留學生，從而有助于日本企業挖掘并搶占緬甸快速增長的市場[37]。6月27日，日緬兩國政府舉行“日緬共同倡議”研討會，就工業、金融、銀行、稅務和外國投資等五個領域達成協議，并成立了相關發展協會以制定更加完善的促進措施[38]。

值得注意的是，日本以援助經濟特區建設作為促進對緬經濟合作的旗艦項目，通過資金和援助為日本企業開拓更多的商機[39]，并取得不俗成效，這成為觀察日本對緬經濟合作的一個重要窗口。2013年5月，日緬兩國簽署了合作建設迪洛瓦經濟特區的諒解備忘錄，日方占49%的股份，緬方占51%。2015年9月23日，迪洛瓦經濟特區第一階段項目舉行開業典禮[40]。目前已有包括日本、緬甸、美國等13個國家和地區的47家企業確定進駐該特區，其中投資最多的是日本企業。一些企業已開始進行實驗性運營，不久后便可正式轉入商業化運營，經營范圍涉及器材制造、紡織、鋁合金、塑料、礦物加工、網絡服務、汽車、藥物等行業，這將為緬甸創造5萬人的就業機會。鑒于國內外企業投資意向踴躍，迪洛瓦經濟特區主要股東在9月23日簽署了第二階段的追加投資備忘錄，預計于2016年底竣工，投資額達3.4億美元[41]。

在亞洲開發銀行規劃的大湄公河次區域(GMS)經濟走廊建設計劃中，緬甸土瓦位于“南部經濟走廊”最西端，泰國有意將土瓦港作為本國產品的出口基地。如此一來，面向印度及中東方面的物流將不必繞道馬六甲海峽，從而大幅削減運輸的時間與成本。如果將生產基地也設在土瓦，還能利用緬甸廉價的勞動力。早在2008年，泰國與緬甸就建設土瓦經濟特區達成了協議，但由于資金不足而陷入停滯。在2015年7月的第7次日本—湄公河地區首腦會議上，安倍政府決定參與該特區的建設，從而形成日泰緬三國共建土瓦經濟特區的態勢[42]。鑒于迪洛瓦經濟特區建設初見成效，加之日本決定參與土瓦經濟特區建設，民盟政府在建設土瓦經濟特區的過程中，也將全面參考迪洛瓦經濟特區的建設模式。根據規劃，土瓦經濟特區除了打造涵蓋鋼鐵、石化等產業的工業園區外，還計劃開展公路、鐵路、電網等大規模建設[43]。這說明日本的著眼點已不僅限于特區本身，而是把目光投向更遠的目標。日本試圖將土瓦打造成為南部經濟走廊的西大門，使其成為日本企業出口印度、中東和非洲的一大門戶，從而深度參與環印度洋地區的經濟合作。同時，通過構建連接各經濟特區之間的綜合交通網絡，繼而聯通緬甸和泰國、印度等國之間的跨境運輸網絡，最終使緬甸從“亞洲失去的鎖鏈”脫胎換骨為“亞洲經濟的樞紐”[44]。

結論

日本對緬政策的最終目的在于，要努力使緬甸成為由日本主導的接受經濟援助、走向市場經濟和實現政治轉型的樣板國家，以此在緬甸搶占先機并獲取政治和經濟利益，將緬甸納入其“自由與繁榮之弧”，從而針對中國建立對日本相對有利的地區戰略格局，并為日本確立在東南亞地區的主導地位、實現政治大國奠定基礎。安倍政府會利用民盟政府上臺執政之機，對深化日緬雙邊關系進行新的設計和規劃。當然，對于今后日本對緬政策的課題而言，緬甸究竟在日本整體外交或發展戰略中處于何種地位？日本對緬甸將采取哪些新的頂層設計并如何加以具體實施？兩國能否長期保持共贏合作關系?這些都尚待觀察。但就現階段而言，日本會以經濟援助、制度建設、貿易和投資、人才培養與民族和解等方面為抓手，對民盟政府繼續堅持全方位合作等五項原則，并試圖在指導緬甸走向民主社會和市場經濟的過程中發揮重要的引領作用。

對于安倍政府與緬甸的全方位合作，值得中方關注，但亦可以平常心看待之。基于緬甸的中立主義外交傳統，民盟政府將會繼續堅持獨立自主的對外政策和大國平衡戰略，不可能完全對日“一邊倒”，其對華睦鄰友好和互利合作政策亦不會發生顛覆性變化。緬甸對中國的依賴也是日本不可替代的，安倍政府的圖謀難以實現。緬甸是中國實施“一帶一路”倡議的重要節點，是“瀾滄江—湄公河合作”機制的成員，也是孟中印緬經濟走廊的重要樞紐。中國提出的上述倡議或合作機制具體且務實，無疑比安倍政府通過對緬開展“價值觀外交”來構建“自由與繁榮之弧”的設想更具吸引力。雖然中日兩國之間在短期內無法達成戰略合作，在緬甸也存在競爭，但亦有可資合作的空間和領域。例如，在基礎設施建設、農業、制造業、減貧、人力資源開發、環保、民族和解等具體功能領域，中日兩國如果能夠圍繞促進緬甸國內和平、經濟和社會發展的目標嘗試開展務實合作，則不僅有利于緬甸自身的發展，繼而夯實中緬全面戰略合作伙伴關系，亦可在一定程度上促進中日兩國增進互信關系，從而實現真正意義上的合作共贏。這也是中國周邊外交“親誠惠容”新理念的應有之義。

【注釋】

[1] 畢世鴻：《冷戰后日緬關系及日本對緬政策研究》，《當代亞太》2010年第1期。

[2] 《建立“自由和繁榮之弧”——日本外交的地平線正在擴大：麻生太郎外務大臣在日本國際問題研究所研討會上的演講》，2006年11月30日，日本外務省網，http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/18/easo_1130.

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[3][6] 畢世鴻：《緬甸民選政府上臺后日緬關系的發展》，《印度洋經濟體研究》2014年第3期。

[4] Ministry of Foreign Affairs of Japan, “The Bounty of the Open Seas: Five New Principles for Japanese Diplomacy”, January 18, 2013, http://www.mofa.go.jp/announce/pm/abe/abe_0118e.html

[5] 《安倍首相會見緬甸少數民族代表一行》，2013年4月2日，日本外務省網，http://www. mofa.go.jp/mofaj/kaidan/page6_000032.html

[7] Ministry of Foreign Affairs of Japan, Japan-Myanmar Summit Meeting, July 4, 2015, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/mm/page4e_000295.html

[8] 〈日〉《昂山素季是否有能力領導緬甸》，〈日〉《日本經濟新聞》2015年11月12日。

[9] 〈緬〉《日本自衛隊將幫助緬甸國防軍開辦非戰斗性培訓班》，2014年5月29日，緬華網，http://www. mhwmm.com/Ch/NewsView.asp?ID=4591

[10] 〈日〉丸山市郎：《日本的對緬外交》，《IDE-JETRO世界趨勢》2008年第8期。

[11] 〈日〉《過度依賴昂山素季有風險》，〈日〉《日本經濟新聞》2015年11月12日。

[12] 〈日〉《昂山素季的緬甸牽動大國博弈》，〈日〉《日本經濟新聞》2015年11月13日。

[13] 〈日〉杉下恒夫：《再次感受到日本人對緬甸的親近感》，2015年12月7日，國際協力機構(JICA)，http://www.jica.go.jp/aboutoda/odajournalist/2015/364.html

[14] 《中根外務大臣政務官會見緬甸民盟中央執委南欽兌敏》，2015年1月26日，日本外務省網，http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_001699.html

[15] 《緬甸舉行歷史性大選，國際觀察團現場監督》，2015年11月8日，〈日〉共同通信社，http://china. kyodonews.jp/news/2015/11/108759.html

[16] “General Election held in Myanmar-Statement by Foreign Press Secretary Yasuhisa Kawamura”, November 9, 2015, Ministry of Foreign Affairs of Japan, http://www. mofa.go.jp/press/release/press4e_000910.html

[17] 《岸田外長會見緬甸民盟中執委書記兼發言人年溫》，2015年11月27日，日本外務省網，http://www. mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_002701.html；《菅官房長官會見緬甸民盟中執委書記兼發言人年溫》，2015年12月1日，日本外務省網，http://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea1/mm/page4_001601.html；日本外務省網：《木原副外長與緬甸民盟中執委書記兼發言人年溫舉行工作午餐》，2015年12月1日，網址：http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_002718.html

[18] “Announcement of the Results of all Constituencies of the General Election in Myanmar-Statement by Foreign Minister Fumio Kishida”, November 20, 2015, Ministry of Foreign Affairs of Japan, http://www.mofa.go.jp/press/release/press4e_000930.html

[19] “Special Envoy of the Government of Japan Yohei Sasakawa Visits Myanmar”, November 20, 2015, Ministry of Foreign Affairs of Japan, http://www.mofa.go.jp/press/release/press4e_000946.html

[20] 《岸田外長支持緬甸新政權，并向民盟干部傳達》，〈日〉《京都新聞》2016年1月27日。

[21] 《關于簽署緬甸停戰協議的聲明》，2015年10月15日，日本財團，http://www.nippon-foundation.or.jp/news/articles/2015/59.html

[22] 《為支援緬甸少數民族，日本表示援助37億日元》，〈日〉《每日新聞》2016年5月3日。

[23] 《安倍首相向緬甸新總統廷覺發出賀電》，2016年3月15日，日本外務省網，http://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea1/mm/page18_000449.html

[24] 《岸田外務大臣和昂山素季緬甸國家最高顧問兼外長的會談》，2016年5月3日，日本外務省網，http://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea1/mm/page4_002004.html。

[25] 《中谷防衛大臣訪問緬甸結果概要》，日本防衛省網，http://www.mod.go.jp/j/press/youjin/2016/06/06_j_myanma_gaiyo.html

[26] 《日緬外長會談，昂山素季兼顧日中兩國》，〈日〉《每日新聞》2016年5月4日。

[27] 同[25]。

[28] 《日本ODA白皮書提出為南海安全加大對東盟的援助》，2016年3月11日，〈日〉共同通信社，http://china.kyodonews.jp/news/2016/03/116369.html

[29] Ministry of Foreign Affairs of Japan, Japan’s Assistance to Myanmar, March, 2015.

[30] “Dispatch of Election Observer Mission and Assistance to Myanmar in Response to Flood Disaster”, September 8, 2015, Ministry of Foreign Affairs of Japan, http://www. mofa.go.jp/press/release/press4e_000849.html

[31] 《和泉首相助理訪問緬甸》，2016年2月16日，日本外務省網，http://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea1/mm/page4_001787.html

[32] 《日本擬向緬甸新政府提供1000億日元ODA》，2016年3月6日，〈日〉共同通信社，http://china. kyodonews.jp/news/2016/03/116040.html。

[33] 《緬甸產業發展愿景》，2015年7月，日本經濟產業省網，http://www.meti.go.jp/press/2015/07/201507030

07/20150703007-1.pdf

[34] 《對于最近的日緬經濟關系的咨詢》，2015年7月30日，日本經濟團體聯合會(經團聯)，https://www. keidanren.or.jp/journal/times/2015/0730_07.html

[35] 〈日〉工藤年博：《中國對緬政策：課題和展望》，亞洲經濟研究所，2012年8月，第9頁。

[36] “Japanese trading firms seen boosting their presence in Myanmar”, Japan Times, Mar 15, 2016, http://www. japantimes.co.jp/news/2016/03/15/business/japanese-trading-firms-seen-boosting-presence-myanmar/#.Vu6ssBtJmcy

[37] Nikkei, “Japan launches initiative to groom talent from Myanmar”,NikkeiAsianReview, March 10, 2016.

[38] 《日本將在緬甸三大領域開展投資》，《金鳳凰》(中文報)2016年6月27日。

[39] 《日媒：中國或搶先參與日支援緬泰“土瓦經濟區”計劃》，〈新〉《聯合早報》2016年3月14日。

[40] 《麻生副首相兼財務大臣兼內閣府特命擔當達成出席迪洛瓦經濟特區開業典禮》，2015年9月24日，日本外務省網，http://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea1/mm/page3_001377.html；《城內外務副大臣訪問緬甸》，2015年9月24日，日本外務省網，http://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea1/mm/page3_001378.html

[41] 《“落戶”仰光迪洛瓦經濟特區企業盤點領跑的不是中國企業》，〈緬〉《金鳳凰》(中文報)2016年5月31日。

[42] 《日本參與土瓦開發或意在搶先于中國》，2015年7月4日，〈日〉共同通信社，http://china. kyodonews.jp/news/2015/07/100816.html

[43] 安邦咨詢：《泰日緬特區合作的更深層意義》，《時代金融》2016年第4期。

[44] Motokazu Matsui, “Roads can convert Myanmar from economic void to hub”,NikkeiAsianReview, March 3, 2016.

【責任編輯：陳若華】

Japan’s Values Diplomacy and Its Relations with National League for Democracy Government of Myanmar

Bi Shihong & Tian Qingli

(School of International Studies, Yunnan University, Kunming 650091, China; Institute of Japanese Studies,Tianjin Academy of Social Sciences, Tianjin 300191, China)

Values Diplomacy; Japan; Myanmar; NLD; Five Principles

Since Abe Shinzo served as Prime Minister for the second time, Japan has put Myanmar into its “values diplomacy” system. And it also has resumed relations with Myanmar, fully supporting the 2015 election and national reconciliation process in Myanmar. In the process of promoting the “values diplomacy” in Myanmar, Abe’s government insisted on the five principles including constructive interference, the importance of dialogue, all-round cooperation, considering the United States and gradualism. In order to lay a solid foundation for the ruling of NLD, Abe’s government was trying to strengthen the aid to Myanmar with three pillars, helping Myanmar to formulate industry development plan, constructing the economic zone, promoting the expansion of Japanese companies’ investment in Myanmar after the NLD government came into power. Meanwhile, Japan also expanded all-dimensional cooperation with USDP, the army and ethnic local armed forces to promote all-round cooperation between the two countries, putting Myanmar into its “freedom and prosperity of the arc” eventually.

2016-03-21

畢世鴻，云南大學國際關系研究院教授，副院長；田慶立，天津社會科學院日本研究所副研究員。

國家社科基金一般項目“區域外大國參與湄公河地區合作策略的調整研究”(12BGJ012)。

D831.32A

1008-6099(2016)04-0050-09