以“ 績效預算 ”促進高校行政改革的路徑探討

李雪梅+王靜修

摘 要：“財政是庶政之母”，高校財經管理在高校行政中居于核心地位。預算是高校財經管理中最為基礎的工作，績效預算代表當前高校財政管理的基本方向。它具有的目標管理、程序公正和責任明確等特點不僅對財政管理，而且也對整個行政管理有著重要影響。通過推行績效預算，建立合理的經費管理體制，必將對我國高校進行科學行政產生積極意義。

關鍵詞：績效預算；高校行政；改革；路徑

當前，我國高校正在向世界一流大學邁進，如何科學行政成為其發展的關鍵。“財政是庶政之母”，在高校行政管理體系中，做好財務管理是關鍵中的關鍵。近些年，國家一直在探討和提倡以“績效預算”推動高校財政改革，這不僅可以實現高校經費的合理使用，而且也將對我國高校的整體行政改革有著非常積極的促進作用。

科學的財政分配方式在高校行政中的重要意義

經濟基礎決定上層建筑，對財物的合理分配自古以來就是決定一個制度能否長存的關鍵因素。高校是一項公益性事業，在我國更具有公共行政的特征，財政也一直是其管理的基本支柱。正像打仗時“兵馬未動，糧草先行”一樣，近年來，為了加快發展教育，國家對高等教育的投入也不斷加大。因此，充分利用好各項經費，使其發揮出最大效益，也日益成為我國高校面臨的一項重大課題。

一般來說，財政分配主要體現為分配方式、分配對象和分配內容的統一。由于我國高校的主要收入仍為國家行政撥款，因此其分配方式也主要沿用行政撥付的手段。[1]這種管理模式注重分配內容和分配對象，而忽視分配方式，已成為我國高校財政管理效率低下的主要根源。科學的財政分配方式可以帶來合理的財物分配并促進設定目標順利實現，反之，則不但會造成財物浪費、效率低下，甚至可能帶來行政腐敗，使整個教育事業發展滯后，因此在財政管理中必須高度重視經費的分配方式。傳統上，我國高校的財政管理普遍采用定額加項目的分配方式，具體到預算則主要體現為定額預算、零基預算和滾動預算等形式。[2]這些在計劃經濟體制下形成的傳統分配方式重投入、輕產出，重分配、輕結果，已經嚴重不適應當前高校日益多元化的發展局面而必須進行改革。

“績效預算”是以結果為導向、項目成本為衡量標準、以業績評估為核心的一種預算制度。它提倡對經費的投入進行事先論證、事中監控，并以事后的效果為基準對經費使用主體進行獎懲，形成了一種更加科學、合理的經費分配方式。由于注重事前規劃，并強調事出有因，其實質是一種“目標管理”。這種方式同傳統管理最大的不同是強調經費投入的最終效果，并盡量在不違背相關財經法律法規的前提下給經費使用主體放權。[3]這是一種典型的宏觀把控、微觀搞活的經費管理體制，通過給經費使用主體以更大的自主性、自覺性和自控性，既增加了經費使用的積極性和創造性，也提高了經費的使用效率。因此，以實施“績效預算”為突破口，改革高校賬務管理體制，不僅可以提高高校經費的利用效果，還可以進一步促進我國高校的行政管理改革，提高整個高校的行政管理效率。

實施績效預算促進行政管理的程序正義

績效預算強調結果、責任和效率，提高支出預算的有效性，讓高校有限的經濟資源得到充分利用，實現公共財政分配方式、分配內容和分配對象的有機統一。它通過建立公正程序，實現財政管理中經費分配由“人為”到“制度”的基本轉變，是高校依法理財、科學理財和民主理財的重要抓手。[4]

1.機會的平等性

績效預算改變了傳統中由上級直接撥付的分配方式，通過鼓勵下級直接申報，使每個單位都能獲得更多預算的機會。從程序上來說，只要符合相關的政策和法規要求，各單位都有機會就其職權范圍和能力擅長進行相關的預算申報。

2.評判的中立性

實施績效預算需要有一個專門的預算審核和評價機構，這個機構必須超脫于財政管理和經費申報方。它一般由校內外的相關專家組成，具有權威的專業知識和廣泛的群眾基礎，可以由教代會選舉或校務會委托產生，杜絕與財政部門和預算單位的利益關系，保持了一定的中立性和評審中的獨立性、公正性。

3.程序的合理性

根據預算編制和申報要求，由第三方機構設計預算申報的各項表格及評價指標，并對申報表的填寫及預算審核標準進行培訓。評審中，專家按事先設計好的評分表對各單位填報的項目進行客觀評分，可以保證預算單位及審核項目獲得對等機會。另外，由專家所進行的評審結果還要進行公示以接受預算單位的監督，從而保證預算編制的公正性和合理性。

通過以上方法，績效預算以最大化地實施經費使用效率為原則，建立起一套科學嚴密的預算分配制度，從而改變傳統“人治”模式，有效實現財政分配方式、分配內容和分配對象的有機統一。其中，在申報環節上，部門單位要詳細申報支出依據、支出的實施方案和條件保障、績效目標、預算詳細安排等內容；在中間過程管理、績效評價和績效問責等環節上，則重點加強對申報部門在預算環節所承諾的各項措施和目標能否具體落到實處的監督；然后，再通過專家建議提高經費支出的科學性，充分實現分配內容、分配對象和分配方式的科學有機統一，促使各預算單位以最低的成本得出更有效率的結果。這種經制度設計而提高行政效率的方式，不僅在財務管理方面，而且對其他行政管理也具有重要的借鑒價值。

通過績效預算改革強化行政管理中的責任意識

傳統的預算分配方式，主要由上級按工作責任直接分配給下級，下級對上級是一種依附性關系，缺乏獨立的經費使用權和支配權，導致各單位的經費責任意識較差。而通過實施績效預算，改變傳統依附性的財務分配方式，給預算單位以更多的自主權，不僅可以有效提高經費的使用效率，而且還可以進一步強化各單位在具體工作中的責任和擔當意識。

1.預算申報是培養及強化責任意識的關鍵

在績效預算的申報中，各單位必須根據工作目標將預算細化至一定的指標或標準，然后將之后的辦事過程和績效目標相結合，作出一種約束性的結果承諾。專家也往往通過部門的申報依據、實施方案、績效目標和細化的預算等因素，來評審確立資金的分配標準，從而在經費主管部門與使用部門之間形成一種實質性的經費使用合同。由于這個合同是由申報單位根據自己的情況主動承諾的，因此可以非常有效地樹立起各單位負責用錢的觀念，并進而強化其對處理其他事情的責任意識。[5]endprint

2.專家評審是增強行政科學性的根本

根據實踐，在績效預算中通過項目評審，引進第三方機構及相關專家建議，對績效目標的設定和實施進行科學論證，杜絕預算單位立項和花錢的隨意性，是增強各單位責任意識、科學辦公的一個非常有效的途徑。例如：在績效評價和績效問責中，專家們根據預算單位自身確立的方案和目標提出切實建議，既可將一些先進的科學知識和經驗及時轉化運用到具體工作當中，還可以有效地提高行政管理水平，增強具體部門解決問題和履行責任的能力。可以說，這種由績效預算所帶來的科學制定工作目標及監督落實的制度設計，不僅可以有效形成一種各單位積極進行自我糾錯的工作機制，而且還可以大大提高各單位的責任意識，并由此形成一種行政主體主動將外在壓力轉變為內在動力的良好工作作風。

總之，通過績效財政的建設和實踐，各部門依法依規使用資金的意識將不斷增強，“亂花錢”的沖動也會得到有效抑制，不僅會使其正確履行工作職能的責任意識大大強化，而且還將更大地提高其對具體事情的執行能力。同時，績效的追責制度還有利于實現各單位從著眼于“錢”到著眼于 “事”的蛻變，使財政管理部門由之前的“管家婆”，變成一個相對中立的合同監管者，從而大大減少高校的管理成本，釋放高校行政的管理壓力，并率先實現高校行政由管理到治理的轉變。而這樣的角色轉變不僅可以出現在高校對“錢”的管理方面，而且也對其管理“人”和“物”具有很強的借鑒意義。

參考文獻：

[1] 李琨. 內部控制視角下對行政事業單位預算績效管理的思考[J]. 中國注冊會計師， 2014（2）： 101-102.

[2] 周銀健. 高校績效預算管理問題探討[J]. 財會通訊， 2014（1）： 93-95.

[3] 張帆. 預算績效目標管理在我國的實踐與探索[J]. 財政研究， 2013（12）： 70-72.

[4] 何小紅. 高校績效預算的理論探源與實踐思考[J]. 福州大學學報（哲學社會科學版）， 2013（1）： 41-43.

[5] 李雪萍. 現代大學制度下的預算績效管理探究[J]. 商業時代， 2014（19）： 108-109.

{作者單位：李雪梅，中國政法大學財經處；王靜修，中國地質大學（北京）馬克思主義學院}

[責任編輯：陳 栓]endprint