土地儲備決策轉變路徑與決策方法研究

羅永生

摘要：土地儲備制度作為一項新興的土地調節方式對于城市空間發展格局中起到了很重要的作用。城市的土地儲備能夠有效規范及培育土地市場，盤活企業的存量土地，增加土地收益。但是土地儲備系統也存在一定的風險，如何有效修正土地儲備決策，轉變路徑，對于完善和深化土地儲備制度意義重大。筆者對土地儲備決策的路徑轉變提供了建議。

關鍵詞：土地儲備；決策；路徑；方法

在城市經濟社會的發展過程中，土地供求矛盾逐漸尖銳，并出現很多難以協調的問題，而土地儲備能夠有效解決土地問題，有利于城市的可持續發展。我國土地儲備的主要目標是保護耕地，優化土地資源配置，提高政府的宏觀調控水平，盤活土地資產，避免浪費資源，增加政府收益，為城市建設籌集資金。但是我國的土地儲備制度在開始實施起，有的地方政府遠離了初衷，增加了經營性及行政色彩，影響了城市的可持續發展，使土地供應結構失去平衡。因此，重構土地儲備決策目標，走向公益性軌道勢在必行。

一.城市空間結構優化下對土地儲備決策目標體系的詮釋

目前，我國正處在城鎮化進程中，土地儲備制度背離了公益性的軌道，過度關注經濟利益，導致很多問題的出現。例如，交通擁擠、基礎設施欠缺、紊亂的用地布局等。因此需要在城市空間結構的優化下載物質、經濟、社會及生態的角度全面構建儲備據測體系。

1.調整城市形態布局，實現物質空間網絡化。第一，城市發展的多中心結構模式導致城市中心功能的分散，這樣可以有效緩解中心單一到來的城市擁堵，土地儲備機構可以為城市的多中心發展搭建平臺，優化結構，促進郊區次中心的發展。第二，城市經濟的發展，舊城逐漸衰退，土地儲備可以作為抑制內城衰退，轉變粗放模式的原動力，實現城市的更新，—方面可以拆遷整理，改變原有的規劃，合理安排功能分區。另一方面可以向高端產業集聚空間，發展服務業，新興產業等，促進傳統產業的轉型。

2.優化產業布局，協調經濟空間發展。第一，加快建立可以產業模式，將開發區和大學城作為開拓空間的代表，加快城市空間的跨越性轉變，及時調整空間結構，延展城市的創新空間。第二，第三產業的發展促進了高端產業的逐步走向成熟，加快發展高端產業成為畢竟之路，同時，在發展金融服務為主的高端產業的同時，最好選址在配套設施齊全的趨于，增強核心輻射能力。第三，新興商業的發展迅速涌現需要在功能和幾倍上合理規劃商業結構，加速商業業態的多元化，實現城市邊緣地域重組。

3.融合階層收入，緩解社會空間矛盾。第一，在居住用地方面，政府應該加強保障性住房的建設，對居住空間進行引導，這樣有利于不同階層收入人們接觸的機會，融合階層收入。第二，居住空間分化很容易導致社會空間矛盾的產生，在公共資源的運用上對弱勢群體再次剝奪，所以，在土地儲備過程中，針對城市的具體情況，提高低收入人群所居住地區的配套設施，實現社會資源的均等化。

4.優化生態網絡化建設。第一，在城市建設中，要加強生產綠地，逐步提高生態的系統功能，優化景觀布局。第二，重建綠地空間格局，城市建設中要注意維護景觀的生態過程，加強邊緣地區格局的規劃，建設綠色水系廊道，在城市和郊區之間維護自然殘骸斑塊的聯系。

二.建立在城市空間結構優化基礎上的土地儲備決策轉變路徑

路徑的轉變需要依靠外部力量或者政治體系的決策。所以，優化土地儲備決策需要借助政府干預，才能有效修正路徑，形成科學的運作機制。

1.改革決策機構，促進職能轉變。第一，由集權向分權轉變。我國大部分的土地儲備決策機構都是集權的，在優化城市空間結構基礎上，需要加速向分權結構轉變。可以組建以國土資源部或者規劃部為核心的決策機構，分析土地儲備潛力、空間分布及數量等，制定科學規劃，通過靈活的方式增強決策的民主和科學性。第二，政府部門由經營土地職能轉向管理職能。在發達國家，土地的儲備機構一般只是提供管理和服務并不參與市場，而在我國，儲備機構既是經營者又是管理者，镈飪其經營職能能夠促使政府將重點放在管理調控方面，堅持以保護生態、傳承城鄉文脈作為城市發展的指導方針。

2.轉變土地儲備的內在機制。第一，改變用地生財之道，堅持城市的可持續發展。面對地方政府土地財政的特權，需要對財稅進行改革，消除土地儲備目標異化的內在動力，促進城市格局發展的優化。通過完善地方財政體制，緩解地方政府的壓力，或者將批租制改為年租制，提供財政支持，拓展融資渠道。第二，又多規分立向多規融合轉變。我國的城市規劃在主體、標準及監督機制方面都存在差異，管理出現混亂，城市土地資源浪費，沖擊著城市空間結構，因此有必要進行多規合一的改革，搭建聯動的信息平臺，逐步提高規劃的管控水平，引導城市土地儲備的發展。

3.轉變土地儲備計劃編制的思路。第一，良好的城市儲備制度能夠有效加速城市的理性增長，可以控制城市無序蔓延，提高土地的集約利用效率，這樣要求政府部門要加強對增量土地儲備的控制，避免內城的衰落。同時，在土地儲備制度實施的過程中要注意將居住和產業用地的布局融合，多功能利用土地，實現平衡發展，建立土地精明的增長模式。第二，轉變規劃模式。地方政府在實施土地儲備制度的時候仍以傳統方式為主，重視建設用地，忽視配套設施和生態環境，使生態環境失衡。為了達到城市自然生長的良性循環，需要將反規劃納入到傳統模式中。優化景觀生態格局，在生態承載力的前提下，控制土地儲備，優化空間布局。

結語：城市儲備制度的實施能夠有效促進城市良性更新，加強政府對土地市場宏觀調控，優化土資源。土地改革的深化對土地儲備決策的路徑轉變提出了更高的要求。在堅持優化城市空間格局的基礎上完善土地儲備制度勢在必行。在決策調整時，應該依據不同地域城市發展的需求，促進土地儲備決策向公益性方向發展。