淮河流域水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制探討

王　津　樊孔明　柳筱瑀

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新年寄語(yǔ)

淮河流域水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制探討

王津樊孔明柳筱瑀

一、水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理的內(nèi)涵

1.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)管理是指在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，按照“風(fēng)險(xiǎn)最小化”的目標(biāo)，通過(guò)識(shí)別、衡量、對(duì)策、監(jiān)督與評(píng)價(jià)等步驟，采取綜合性約束手段，從時(shí)空尺度上對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)、多策略管理和控制，最大限度地減少區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。由于從社會(huì)需求到風(fēng)險(xiǎn)危害產(chǎn)生的整個(gè)過(guò)程中，誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的原因在任何一個(gè)環(huán)節(jié)都可能存在，因此必須對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件實(shí)施全過(guò)程管理。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理形式主要有三個(gè)方面：突發(fā)性事件風(fēng)險(xiǎn)管理（含風(fēng)險(xiǎn)防范管理、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理）、積累性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理及有毒有害物品風(fēng)險(xiǎn)管理。

2.水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理

水功能區(qū)是指為滿足水資源開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)的需求，根據(jù)水資源自然條件和開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，在相應(yīng)水域按其主導(dǎo)功能劃定范圍并執(zhí)行相應(yīng)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水域。水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理是指將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理和技術(shù)應(yīng)用到水域，采取一定的技術(shù)和管理措施，對(duì)可能會(huì)對(duì)水域水質(zhì)、水生態(tài)帶來(lái)負(fù)面影響的人為和自然風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行預(yù)防和控制，保障水域環(huán)境狀況良好的手段。

二、淮河流域水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制現(xiàn)狀分析

1.淮河流域水功能區(qū)概況

淮河流域共劃分水功能區(qū)1020個(gè)，其中全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)394個(gè)。按照水利部相關(guān)要求，近年來(lái)淮河流域陸續(xù)開(kāi)展了水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水域納污能力核定、提出限制排污總量意見(jiàn)、確界立碑等多項(xiàng)工作，積極推動(dòng)了流域水功能區(qū)監(jiān)督管理不斷邁上新臺(tái)階。然而，當(dāng)前流域水功能區(qū)管理仍存在不少問(wèn)題，尤其是水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控的管理機(jī)制方面。

2.水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制現(xiàn)狀分析

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》以及各級(jí)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案等出臺(tái)，一定程度上增強(qiáng)了政府的應(yīng)急處置能力。但就整個(gè)水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控體系而言，法規(guī)制度、機(jī)制方面仍舊存在較大問(wèn)題。國(guó)內(nèi)大部分應(yīng)急預(yù)案表現(xiàn)出“預(yù)案綜合癥”，難以有效指導(dǎo)水功能區(qū)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

（1）風(fēng)險(xiǎn)防控法規(guī)制度不健全

我國(guó)突發(fā)水污染事件應(yīng)急法律己經(jīng)形成雛形，但尚未建成體系，主要表現(xiàn)在幾方面：

一是缺乏《憲法》基礎(chǔ)。《憲法》關(guān)注的是常態(tài)下的環(huán)境保護(hù)和改善，對(duì)非常態(tài)下的突發(fā)環(huán)境事件重視不夠。二是除《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定了一套較為完整制度外，其他法律法規(guī)基本集中于應(yīng)急措施和信息報(bào)告制度，且內(nèi)容有重復(fù)。三是風(fēng)險(xiǎn)防控體系缺失。除《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確了國(guó)家建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，其余法律中沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)防控管理相關(guān)規(guī)定。從淮河流域目前水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理來(lái)看，主要還是依靠日常監(jiān)督監(jiān)測(cè)、巡測(cè)等手段，基于事前保護(hù)的水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控體系尚未建立，未體現(xiàn)“預(yù)防為主”的理念。此外，各部門(mén)出臺(tái)的突發(fā)性水污染應(yīng)急預(yù)案之間各自為政，缺乏與其他部門(mén)協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。四是作為水污染防治手段的水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體措施在水資源保護(hù)法律中沒(méi)有明確規(guī)定，也未出臺(tái)相應(yīng)技術(shù)規(guī)定。

（2）缺乏具有決策功能的綜合指揮協(xié)調(diào)部門(mén)

根據(jù)《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對(duì)工作，各專業(yè)部門(mén)按照各自職責(zé)做好相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作。”我國(guó)目前應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的管理只是在各級(jí)人民政府設(shè)置了相關(guān)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其日常工作由相關(guān)的常設(shè)部門(mén)承擔(dān)。除了預(yù)案之外，目前仍缺乏具有決策功能的綜合指揮協(xié)調(diào)部門(mén)，也沒(méi)有建立起處理不同危機(jī)事件的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（3）企業(yè)作為預(yù)防主體的作用發(fā)揮缺乏制度約束

目前突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急預(yù)案主體主要是政府，但從以往發(fā)生突發(fā)環(huán)境污染事件來(lái)看，造成污染主體主要是危險(xiǎn)企業(yè)。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第23條規(guī)定已明確規(guī)定備置環(huán)境污染事故應(yīng)急預(yù)案為特定企業(yè)的法定義務(wù)，但法律執(zhí)行具有一定的限制，企業(yè)作為預(yù)防主體的作用發(fā)揮缺乏制度約束。

三、淮河流域水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制建設(shè)構(gòu)想

根據(jù)淮河流域水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，按照國(guó)家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系相關(guān)要求，應(yīng)從法律法規(guī)、體制機(jī)制以及制度建設(shè)等方面進(jìn)行探索。完整的流域水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控體系應(yīng)該是統(tǒng)一的整體，具有系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和權(quán)威性。根據(jù)已有的相關(guān)研究成果等資料，淮河流域水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控體系構(gòu)想框架見(jiàn)圖1。

圖1　水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制框架構(gòu)想圖

主要包括以下內(nèi)容：將水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控提升到《憲法》標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《水污染防治法》等進(jìn)行完善，補(bǔ)充水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)內(nèi)容；盡快頒布《流域法》，在此基礎(chǔ)上建立流域水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理體系等相關(guān)內(nèi)容；制定相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則作為水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理的技術(shù)依據(jù)；完善水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控各項(xiàng)機(jī)制。

1.水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理制度建設(shè)

（1）法律法規(guī)建設(shè)

流域水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控需要法律制度作支撐，需要政府主導(dǎo)下全社會(huì)力量的動(dòng)員與參與，需要各個(gè)部門(mén)有效配合。只有突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急法律制度的規(guī)范與完善，才能有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、及時(shí)掌握各種信息、快速做出反應(yīng)，從根本上預(yù)防突發(fā)環(huán)境污染事件危害蔓延。

相關(guān)法律制度與政策建設(shè)主要包括以下方面：把風(fēng)險(xiǎn)防控制度作為基本國(guó)策的內(nèi)容在《憲法》中予以確認(rèn)，賦予最高的法律效力和立法依據(jù)；修改和完善我國(guó)的《水法》《水污染防治法》等水資源保護(hù)相關(guān)法律。將水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理體系以及制度的實(shí)施主體以及體系建立在法規(guī)中明確，使風(fēng)險(xiǎn)防控制度法制化；在國(guó)家層面采用基本法與單行法并舉的模式，盡快頒布《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》，在此基礎(chǔ)上形成流域法規(guī)，明確流域水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理。

（2）加快建立相關(guān)配套制度，制定出臺(tái)相關(guān)辦法

在法規(guī)制度建設(shè)完善的基礎(chǔ)上，一是要協(xié)調(diào)相關(guān)政策，在市縣層面，制定水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理實(shí)施辦法，具體落實(shí)水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作。二是建立完善行政機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)事件的具體應(yīng)對(duì)制度等。三是要制定水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則。

（3）加強(qiáng)行業(yè)管理，建立化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度

目前我國(guó)對(duì)于化學(xué)品的管理側(cè)重于事故管理，而在日常生產(chǎn)、運(yùn)輸和使用過(guò)程中的管理相對(duì)滯后。一方面依托當(dāng)前開(kāi)展的“新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記”和“有毒化學(xué)品進(jìn)出口環(huán)境管理登記”經(jīng)驗(yàn)，加快研究制訂化學(xué)品環(huán)境管理?xiàng)l例，建立化學(xué)品登記制度，構(gòu)建以化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果為基礎(chǔ)的化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控制度。另一方面建立危險(xiǎn)企業(yè)突發(fā)環(huán)境污染應(yīng)急預(yù)案的審批制度，將特定危險(xiǎn)企業(yè)的突發(fā)環(huán)境污染應(yīng)急預(yù)案與環(huán)保部門(mén)對(duì)該企業(yè)核發(fā)排污許可證、審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)等環(huán)境許可相掛鉤。

2.水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制建設(shè)

突發(fā)性水污染事件對(duì)社會(huì)具有極大的危害，需要各級(jí)政府建立“危機(jī)是常態(tài)”的憂患意識(shí)，把防范突發(fā)性水污染事件應(yīng)急處理機(jī)制納入政府日常工作體系，建立反應(yīng)迅速、組織科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的防污應(yīng)急機(jī)制，堅(jiān)持“常備不懈、職能兼容、統(tǒng)一指揮、分級(jí)管理”的應(yīng)急指導(dǎo)思想。建立水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制，以得當(dāng)?shù)奶幹米畲笙薅鹊販p少事件給人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成的損失。縱觀國(guó)內(nèi)外跨界流域水環(huán)境管理現(xiàn)有機(jī)制，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)管理與控制實(shí)踐中存在的問(wèn)題，淮河流域水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制建設(shè)主要包括：聯(lián)合信息互通機(jī)制、聯(lián)合防治預(yù)警機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法督察機(jī)制、聯(lián)合應(yīng)急處置機(jī)制、聯(lián)合生態(tài)修復(fù)機(jī)制、聯(lián)合信息發(fā)布機(jī)制等。深化、完善以“一案三制”為核心內(nèi)容的具有中國(guó)特色的應(yīng)急體系及其配套工程，即規(guī)劃、建設(shè)和實(shí)施全過(guò)程的應(yīng)急管理戰(zhàn)略體系，這應(yīng)是今后應(yīng)急管理建設(shè)的基本任務(wù)■

（作者單位：淮河流域水資源保護(hù)局233001）